浅谈我国抽象行政行为监督现状与司法审查制度构建

　　论文关键词：抽象行政行为　司法审查　制度构建
　　论文摘要：目前对抽象行政行为的审查监督体制不能从根本上控制行政权。法院对抽象行政行为的司法审查有其独特优势，平衡了相关各方关系，西方国家提供了很好的借鉴。构建司法审查抽象行政行为制度，要从宪政角度提高司法机关的地位实现司法的真正独立，明确司法审查的权限和效力，完善对抽象行政行为司法审查管辖、起诉和审理方式。
　　抽象行政行为是基于以行为的适用范围为标准对行政行为进行分类所形成的与具体行政行为相对应的一个基本概念。它是指国家行政机关针对不特定主体实施的，能反复适用的具有普遍约束力的行为规则的行为。在法国行政法学上它被称为规则行为，在我国行政法学上也有“行政规范创制行为”一说。其范围包括行政立法行为和制定其他一般规范性文件的行为。
　　抽象行政行为具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，其产生的影响要远远大于具体行政行为，一旦违法，给公民、法人、其他组织及社会的危害性更大。社会主义法治国家建设进程中，行政法治极为重要，其中一个关键是实现司法对抽象行政行为的有效监督。将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围是我国行政诉讼制度发展的必然趋势。
　　一、对抽象行政行为监督现状的分析
　　我国对抽象行政行为的监督主要有权力机关审查、行政机关内部审查、司法审查三种。
　　权力机关审查监督操作性差。我国宪法规定，全国人大常委会有权审查撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人大常委会有权审查、撤销本级人民政府的不适当的规范性文件。但这种监督制度至少存在以下缺陷：其一，我国的行政规范文件数量大、种类多，涉及到的领域广泛，而各级人大常委会的力量有限，很难及时对行政规范性文件进行全面审查，并发现问题予以解决3。其二，监督的法律程序过于简单。诸如由谁请求人大常委会对有关规范性文件进行审查?向人大常委会哪个机构提出审查申请?受理申请的人大常委会要在多长期限内对有关行政规范性文件进行审查并做出处理?不予处理的法律责任有哪些?诸如此类，现行法律都没有明确具体的规定。
　　行政机关内部审查局限性大。包括备案审查和复议审查。备案审查主要体现在上级行政机关对下级机关制定发布的违法、越权、侵权等种类的行政规范性文件有权改变或者撤销。复议审查是指复议机关在对具体行政行为进行复议审查时，认为其所依据的规范性文件不合法，应当依法处理。这种审查监督制度存在的缺陷是：其一，下级行政机关的许多规范性文件都是在请示上级行政机关同意后发布的，因而上级行政机关很难对下级行政机关违法或不当的规范性文件予以纠正。其二，这种“自身反省”式监督由于利益的相关性，上级行政机关与所属各部门在认识、决定问题的立场、观点和方法上难免保持一致。
　　司法审查束手无策。我国行政诉讼法第53条规定，人民法院审理行政案件时“参照规章”。对此规定，法学界普遍认为是授权人民法院对规章进行问接的司法审查。问题是该项规定没有明确授权人民法院可直接宣告某项规章的违法性并宣告撤销或判决变更，所以人民法院对行政规章审查的意义仅在于，人民法院审查行政案件可规避适用它认为与上一级规范性文件相抵触的规章，而当抽象行政行为的合法性判断成为被诉具体行政行为合法性判断的前提时，司法机关变得束手无策，不能审查行政，行政专制则难以避免。

　　法院不能全面审查抽象行政行为，存在诸多的弊端：一是不利于提高行政效率。行政效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，也势必将降低行政机关的威信。二是不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护。三是不利于人民法院充分行使司法监督权。抽象行政行为在客观上也有一个合法性问题，具体行政行为是根据抽象行政行为作出的，如果具体行政行为所依据的规范本身是违法或错误的，则该具体行政行为肯定也是违法或错误的。当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，作为该行为依据的抽象行政行为依然合法有效，可能被反复适用，必然导致大量的行政侵权行为处于司法审查的真空地带，导致相同的违法具体行政行为的再现，产生不必要的重复诉讼，有时还可能作出相矛盾的判决，使终审法院处于尴尬境地。
　　二、司法审查抽象行政行为的可行性
　　我国现行的行政诉讼制度当初没有将抽象行政行为纳入司法审查的范围有其客观原因和理论原因。当时我国的行政诉讼制度处于起步阶段，还很不成熟，因此对于行政诉讼的受案范围做了限制。并且当时的理论界对于是否将抽象行政行为纳入司法审查的范围还存在着争议。随着法治的发展，对抽象行政行为的司法审查的客观条件已经具备，理论界对于抽象行政行为进行司法审查也有了比较一致的认识。因此，司法审查抽象行政行为具备了可行性。
　　第一，法院对抽象行政行为的司法审查有其独特的优势。首先，担任审查的是一批高度职业化、与争讼双方没有利害关系的法律专家，他们熟悉法律。而行政机关每天要处理的是大量的日常行政管理事务，不可能像法院那样对法律有全面深入的了解。其次，司法审查有一套完备、公开、具有公平和效益特色的诉讼程序作保障。如前所述，无论是立法监督还是行政监督，都因缺乏必要的监督程序而收效甚微。而法院的审判程序具有法律化、公开化的特点，能使法院对抽象行政行为的监督公开、公正、广泛、严格。
　　第二，西方法治国家对抽象行政行为的司法审查的立法和审判实践，为我国抽象行政行为的司法审查提供了很好的借鉴。在行政诉讼制度比较完善的一些国家，大都将抽象行政行为列为司法审查的对象，这对于有效制约行政权，维护其本国法治秩序及保障公民合法权益发挥了重要作用。这一点无疑值得我们借鉴。国外对抽象行政行为进行司法审查的成功效应，在一定程度上也有助于推动我国司法审查制度的健全与发展。例如美国从三权分立的根本原则出发，使行政机关的一切行为都纳入到司法审查的范围之内。但对法律明文排除的行为和自由裁量行为作了排除规定。在英国，从传统上讲，司法审查是王权特征的反映，审查范围很广，越权原则是英国司法审查的根据，无论什么行政行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。当然审查范围也作了排除性的规定，如国家行为不受审查。在法国，行政诉讼的范围包括除以下五点以外的一切行政行为：私人行为、立法机关的行为(国会的行为)、司法机关的行为、外国机关的行为、政府行为。其中，政府行为是特指以国家名义做出的国家行为，而不是政府机关的行政行为。可见，这些国家基本上除了做出排除性的规定外，将绝大多数的行政行为都包含在司法审查的范围之内。
　　第三，平衡了相关各方关系，能够得到积极的贯彻落实。从行政机关和相对人角度来看，对抽象行政行为进行司法审查，将会使合法的规范性文件得以有效实施，使违法侵权的规范性文件及时被变更或撤销，有利于提高行政机关的行政效率，减少了不必要诉讼，因而行政机关能够积极地接受司法审查。同时，也唤起行政相对人的维权意识和行动。从体制上看，理顺了行政机关与人民法院之间的关系。在我国现行政权体制下，政府机关和人民法院是人大下面分别行使行政权和司法权的两个平行机关，由于宪法没有明确规定人民法院对政府机关的监督制约权，这就使得一些地方政府机关及其领导人错误地将人民法院当成自己领导、管理或监督下的职能部门，在这种思想观念指导下，行政机关就能够运用行政权来抗拒司法审查权，甚至实施对法院行使审判权的非法干涉。确立人民法院的司法审查权，将从制度上保证司法机关依据独立、公正地行使审判权，确保司法审查权的权威。

　　三、我国抽象行政行为司法审查制度的构建
　　1．从宪政的角度提高司法机关的地位实现司法的真正独立
　　司法权和行政权虽然同属执行权，但具有本质区别。司法权是判断权，行政权是管理权。在西方宪政国家，为了控制行政权的膨胀和滥用，立法权、行政权和司法权实行三权分立，相互制衡，强调司法权对行政权的控制和约束。而在中国现阶段，司法权在一定程度上仍从属于行政权，因为行政权决定着司法权的财政和物质资源供给，在宪政上表现为强行政、弱司法的架构，司法机关很难不受干扰对行政案件进行依法审理。因此，完善我国抽象行政行为司法审查制度的关键在于在我国宪政制度下重构行政权与司法权的关系，行政机关与司法机关应分工负责，加强司法机关的司法权力，使之真正成为能够制约行政权的独立力量，实现“议行合一”制度下的权力分工。