论经济欠发达地区发展工业园区的基本方略

【摘  要】欠发达地区园，在规划布局上应选择县以上的城市，在开发模式上应选择先政府后市场的混合型模式，在发展模式上应当走先综合后特色之路，在发展步骤上应当走先集中后集群之路，在管理体制上应当实行政企合一的模式。 

【关键词】工业园区    增长极    集中    产业集聚 

    工业园区是工业化过程中，一定阶段的产物，工业园区的产生、发展是认识、把握和运用客观经济的结果。工业园区的基本理论认为，发展水平不同的地区，由于其经济内外部条件不同，发展工业园区的战略和方法也不同。实践证明，经济欠发达地区发展工业园区不应也不能照搬经济发达地区的模式，而必须从客观实际出发，选择符合实际的基本方略。 
    一、在规划布局上应选择在县以上的城市建设工业园区 
    “增长极”理论认为，一国或区域经济的发展，并不是同时出现在所有地区，而是以不同的强度出现于一些增长点和增长极上，然后通过各自的渠道向外扩散，从而形成以增长极为核心，周边地区不均衡增长的地区性经济综合体，推动性工业所诱导的增长发源于推动性工业所在的地理中心，这种地理中心称为增长中心。可见，工业园区的产生、发展必须具备一定的经济地理环境。经过大量的实证分析，我们认为，目前经济欠发达地区在进行工业园区的规划布局时应在地理环境上把握以下几点： 
    1、工业园区应建在县以上的中心城市（镇），乡镇一般不宜设立工业园区，一个县原则上只能集中办好一个工业园区。这是因为： 
    （1）乡镇一级无法承担进入成本。据测算，目前工业园区三通一平成本开发价格大约在6万元/亩左右，以500亩计，光开发成本就需要3000万元。经济欠发达地区的乡镇财政收入一般在500万元以下，因此无法承担进入成本。 
    （2）经济欠发达地区乡镇的经济区位、状况、人居环境、市场信息、服务功能不具备招商条件，从而决定其无法降低兴办工业园区的经营成本，由于间接成本的提高，导致产品边际成本提高，从而降低边际效益。 
    （3）经济欠发达地区县域工业普遍落后，过去发展乡镇企业所采取的“村村点火、户户冒烟”、“遍地开花式”的方法，已经留下了沉重的教训，如果仍在乡镇兴办工业园区不利于产业集中和集聚。 
    （4）经济欠发达地区的县城基本上具备了城市的功能，具备发展工业园区的基本条件，但其经济实力、技术水平、管理水平决定其一般只能集中搞好一个工业园区，否则将欲速而不达。 
    2、区位优势差、经济落后、人口较少的山区偏远县也不宜兴办工业园区。如江西抚州市经过反复调查论证，决定其所辖资溪、宜黄、乐安三个县不兴办工业园区。其主要理由是不具备兴办工业园区的功能和条件。 
    3、为了解决现行“分灶吃饭”的财政体制与谁办园区、谁发展的矛盾，可以探索实行异地兴办园区的办法。如江西省制定优惠政策，采取谁引进谁受益的办法，鼓励县（区）引进企业进入市级工业园区，鼓励乡镇引进企业进入县级工业园区。这一点，应当有更权威的制度安排，可以考虑以省为范围，采取参股合办、经济托管、一厂一策、一园一策等多种形式兴办工业园区，解决一些不具备办园区条件的地区寻求发展的问题。 
    二、在开发模式上应当选择先政府后市场的混合型模式 
    工业园区尽管超越了社会制度、经济发展水平和地域上的限制，在世界上得到了普遍的发展，但由于各国和地区在社会制度、文化制度、经济实力上存在着差异，因此开发模式也不尽相同。目前，国际国内工业园区的主要有三种开发模式： 
    １、市场主导模式：这类工业园区属于先发型，附近存在着与工业界有着广泛联系的研究型大学，而且所在地区的宏观环境较好，市场体制比较完善，商业气氛较浓，法制较健全，服务体系完善。美国硅谷和128公路地区就属于这一模式。此类模式的工业园区资源配置比较灵活，市场竞争力较强，充满活力，缺点是缺乏统一规划，资源集中不够，容易产生外部不经济问题。 
    ２、政府主导型模式：此类工业园区属于后发型，其所在地区综合优势不明显，条件不充分，因而需要政府力量作为推动力。如的新竹工业园区、新加坡的肯特岗工业园区、我国的苏州工业园区、中关村高新技术开发区等，都是由政府或当局进行统一规划、建设和投资的。这类模式具备集中统一，权威性高，规划性强的特点，但也有缺乏灵活性和创造性、活力不够的缺点，甚至可能造成资源浪费。 
    ３、混合型模式：这类工业园区既发挥了政府的作用，同时也发挥了民间和市场的作用，把政府的力量与市场的力量有机地结合起来，既具有政府主导型所具有的集中统一、权威性高、规划性强的特点，又有市场主导型所具有灵活性、创造性和竞争力强的特点，总体效果较好。 
    经济欠发达地区因为市场发育不够，市场体系不完善，市场中介组织不完备，实行市场主导型模式的条件不具备；而单纯的实行政府主导型模式，又因为经济实力不够，财政负担不起。所以，经济欠发达地区发展工业园区，必须探索实行政府与市场相结合的混合型模式。目前主要有：负债经营（主要方法是由园区开发公司向银行或金融机构贷款开发）、委托开发（将园区委托给有实力的企业、财团开发）、“借鸡生蛋”（将园区主要设施交给有实力的公司先期开发，然后由政府或管委会还本付息，对土地实行先租后征）等形式。 
    最近，江西抚州市推广了该市黎川县工业园区的“政府规划，封闭运行，公司运作，市场经营，自谋发展，滚动开发”的模式值得各地借鉴。其主要做法：一是政府搞好规划，将园区建设纳入城市总体规划，选择在京福高速公路的下线旁，按照城市“新区”的标准规划建设园区；二是成立了工业园区管委会和工业园区开发经营公司，实行两块牌子，一套人马，帐户分设。三是开发经营公司实行股份经营，其资本构成包括三部分：政府财政投入540万元、园区原有12家企业资产、园区土地；四是政府在园区规划时除工业用地外，在园区周边控制一部分商业用地，在园区内控制一些配套服务的准商业用地，授权经营公司拍卖经营，所得资金用于园区开发；五是园区实行税收优惠不送地的政策，对工业用地以高于成本的价格，在二级市场上由经营公司协议供应；六是按照“谁受益，谁投资”的原则，组织供电、供水、电信、移动、有线电视等部门搞好基础设施建设；七是园区实行全封闭运行，真正实现零收费管理。实施这一开发模式后，黎川县工业园区一期开发1000亩，经营公司盈利400多万元，还有近200亩商业用地和配套服务设施用地可以用于市场经营，他们表示二期再开发1000亩，不要政府出一分钱，完全可以实现自谋发展，滚动开发的目标。这种模式的特点是，政府只是规划引导，配备一个强有力的操作机构，不当主角，园区基本上以法人实体的形式，按照市场的办法进行运作。特别是土地政策与税收政策分开，实行管理高度权威化、经营基本市场化、发展企业化、开发滚动化，形成了良性循环。  三、在模式上应当走先综合后特色之路
    园区的发展模式，是关系工业园区兴衰成败的关键问题。世界工业园区从诞生到现在已经历了50多年的，既有获得巨大成功的典范，也不乏许多失败的教训。究其原因，发展模式的选择失误是一个重要的原因。概括起来讲，目前工业园区的发展模式主要有三种：
    1、优势主导模式：这种模式多见于发达国家和地区，是以一个地方具有的特色优势，包括工业技术优势、智力人才优势、学科专业优势、地理位置优势、投资环境优势、资源优势和市场优势等为主导来谋求发展。其特点是：扬长避短，重点倾斜，注重实力。这类模式的发展结果是知识、技术、人才密集，产品和产业具有独立、鲜明的特色。
    2、优势导入模式：这种模式源于该地区优势不突出，科技、工业技术基础薄弱，或原有的传统产业失去优势，面临困境，而改弦易辙，创造条件谋取未来的优势。其特点是：因势利导，借人之长，补已之短，从而带动本地区的科技进步和发展。但是这种模式，有一个从粗放到集约的积累过程。
    3、优势综合发展模式：这种模式是综合利用本地区的多种优势——资源优势、科技优势、产业优势、学科优势、人才优势等发展起来的，并且投资少，见效快。如法国法兰西岛城、128公路工业走廊、英国m4号公路工业走廊、北京的中关村均属于这种模式。
    我国中西部经济欠发达地区发展工业园区应当选择什么样的发展模式？目前，理论界和各地政府都有不同的观点和具体的发展战略，有一种比较普遍的观点认为，经济欠发达地区应该利用后发优势，立足和依托自身的要素资源，走特色之路，即重点发展特色工业园区。我们认为这是工业园区的发展方向，也是工业园区发展到一定阶段的结果。但是对于工业园区刚刚处于起步阶段的大多数中西部欠发达地区来说，这种规划和产业政策是不现实的，也是很难实现的。究其原因：一是多数经济欠发达地区原有的工业基础较弱，主导产业和支柱产业的市场比较优势不明显，而且生产技术普遍落后，很难在较短的时间内整合形成特色产业群；二是由于科技、人才、管理和区位因素的影响，不可能大面积地引进资金、技术密集型的，而只能以科技含量较低、劳动密集型、资源消耗型的梯度转移产业为主，因而要在较短的时期内使引进产业具有鲜明的特色也不可能。
    基于这些认识，笔者认为经济欠发达地区发展工业园区必须以优势导入型模式和优势综合发展型模式为主，在具体运作过程中应当走先综合后特色的发展之路。
    1、在发展初期应当充分利用劳动力、土地、水、电、原材料等直接成本较低的优势，实行“铺天盖地”与“顶天立地”相结合的发展战略。在产业政策上不应作过多的规划和引导，放开手脚任其发展，有条件的地方可以有意识地引进几个大的项目。没有条件的地方，只要不违背国家产业政策，就应当让其自由进退，先把物流、资金流、信息流、产业流搞活，以人气和流速带动产业发展。
    2、经过4—6年左右的积累和发展，逐步用市场的办法竞争淘汰一批产业或产品，用行政和经济的办法扶持一批产业和产品发展，使其产业特色和优势初步显现。此时，再制定一定的产业规划、扶持和引导政策，如考评激励、资源配置、财政扶持等，促其做强做大，适时发展块状经济。
    3、切忌一刀切和一哄而上。经济欠发达地区即使经过几年的积累和发展，也不宜提倡普遍发展特色工业园区，按照重在发展的原则，注重用增量换发展，用增长换发展，一般以地（市）为单位，在辖区工业园区的总量中规划建设1/4—1/3的特色工业园区，其它工业园区仍然应当走以综合发展为主之路。
    4、注意依托已有的工业产业优势和区域资源优势发展特色工业园区。当一个地方的产业和资源具有明显的比较优势和对外招商的条件时，地方政府应当因势利导，适时建设特色工业园区，走产业集聚之路。如，江西抚州市的东乡县、南丰县、黎川县、崇仁县分别利用自身的优势，规划建设化工工业园区、蜜桔产业化工业园区、陶瓷工业园区、变压器工业园区，初步显现集聚效应。
    四、在发展步骤上应当走先集中后集聚之路
    培育和发展企业集聚是工业园区发展的目标和方向。波特认为，企业集聚是指在某一特定领域内相互联系、在地理位置上相对集中的公司和机构的集合，集聚内部的协同效应和自强化机制可以极大地提升产业的竞争力，从而促进区域经济快速发展。但是，企业集聚效应的产生必须具备四个条件：一是企业在地理位置上集中；二是企业经营的产业具有一定关联性；三是企业之间形成了良好的分工协作；四是企业之间因为长期合作建立了良好的信任基础。因此，我们认为，经济欠发达地区工业园区在发展步骤上应当走先企业集中后产业集聚之路。
    1、建园的前几年要加速企业集中
    （1）要边建设边招商。实践表明，兴办工业园区最大的忌会和失败是空壳区、盘景区和房地产开发区。因此，发展工业园区首要的任务，是迅速引进企业，带动人气。笔者作为市县工业园区政策的制定者和建设的参与者，近两年来最深刻的体会是，要边建设边招商，千万不能等到基础设施建设好了，再去招商，那样会影响人气，也会动摇客商的信心。而一旦基础设施全面峻工，就应当在一个较短的时间内填满企业，完成了企业的集中，工业园区就成功了一半。
    （2）进入壁垒不宜过高，退出机制应当灵活。为了迅速完成企业集群，经济欠发达地区工业园区的进入门槛应当从实际出发，以适中偏低为宜。以江西抚州市为例，目前市工业园区的进入条件为：企业投产后，年纳税额100万元人民币以上；企业用工500人以上；企业年产值1亿元人民币以上。部分县工业园区的进入条件为：年纳税额50万元人民币以上；用工人数在100人以上；年产值1000万元以上。对此，我们感到市工业园区的进入门槛仍然偏高，应当适当降低。与此同时，企业退出机制应当严厉而灵活，对只圈地不动工或建设要求达不到规划标准的，要勒令其限时退出，腾出土地让给别的客商，这样可以相对保证进园企业的整体素质。
    （3）控制性指标应当适中。根据我们的调查研究和实证分析，并经过实践检验，作如下定位比较合适：①市工业园区单个企业投资密度以50万元/亩为底线，园区企业平均投资密度应高于60万元/亩；市工业园单个企业销售产出率应以100万元/亩为底线，园区平均销售产出率应高于120万元/亩，单个企业税金产出率应以4万元/亩为底线，园区企业平均税金产出率应高于5万元/亩。②县（区）工业园区单个企业投资密度底线应为25万元/亩，园区企业平均投资密度应高于30万元/亩；单个企业销售收入产出率应不低于50万元/亩，园区企业平均销售收入产出率应高于70万元/亩；单个企业税金产出率应以2万元/亩为底线，园区企业平均税金产出率应高于3万元/亩。
    2、要十分注意产业集聚
    （1） 园区在招商过程中应将同类企业或关联企业相对集中，以便进行产业整合，提高集聚效益。当进园企业达到一定的数量，特别是产品和产业特色开始显现时，要立即围绕进园企业的配套产品、配套产业开发招商项目，特别要实施以商招商和产业招商政策，用市场运作的办法，着手产业整合和配套工作，引导产品和产业相对集中，促进园区内产品交换和共同的市场销售网络的形成，提高资源配置效应，节约边际成本，促进边际效益的提高。
    （2）从实际出发，选择适当的企业集聚模式。基于企业集聚方式形成的多样性，工业园区的发展不宜照搬某一成功的模式，而应根据区域内已经具有的产业集聚基础，或者可能形成的企业集聚来加于引导和扶持，以提高园区的竞争力。
    ① 以市场为基础发展企业集聚。波特认为，企业集聚成功与否，最终取决于市场。浙江“块状经济”蓬勃发展就是得益于市场的发展。在浙江，专业化生产集聚与贸易集聚相得益彰。例如，绍兴有纺织企业集聚和纺织商品城，嵊州有领带企业集聚和领带商品城，义乌有各类小商品生产企业集聚和小商品城。生产集聚与贸易集聚（或专业化市场）的并联耦合与联动发展，是企业集聚发展的显著特点之一。这种模式尤其值得经济欠发达地区借鉴。
    ② 在产业链条上寻求优势环节，发展企业集聚。地区特有的经济、技术、社会、文化基础决定了该地区的竞争优势。在产业链上基于优势环节形成产业集聚是发展工业园区的又一可选模式。例如，从新竹工业园区的产业构成上看，虽然它与美国的硅谷是类似的企业集聚，但是，两者之间在产业层次和产业链分工上具有较好的互补性。美国硅谷的产值主要来源于原创性新技术产品的开发；新竹工业园区则集中于科技产品的产业化和规模化生产。从自身的优势出发，合理定位，而不是单纯模仿硅谷模式，是新竹工业区园区的成功经验，更值得经济欠发达地区工业园区规划建设者借鉴。
    ③ 依抚托现有或具有形成可能的企业集聚，发展企业集聚。波特认为，企业集聚有外生的，但更多的是内生的。因此，工业园区的建设者要优先选择现有或具有形成企业集聚可能的区域，要充分考虑具有支撑产业发展独特的的地区。单纯靠优惠政策吸引和扶持一批所谓高技术企业难于达到工业园区发展的目的。更为重要的是在经济全球化时代，靠优惠政策构建的优势将会减弱，工业园区的竞争优势只能建构在具有独特区域优势的企业集聚上。
    ④ 集聚适应性技术企业，发展企业集群。工业园区发展不能仅限于所谓高技术工业园区，对基于传统产业改造和升级的工业园区发展同样也应给予高度关注。在我国，特别是中西部经济欠发达地区，传统产业在工业体系中占有突出的位置。正如波特所说，没有低技术产业，只有低技术生产的产业——关键是形成竞争优势的特色产业。浙江的企业集群几乎都属于传统产业，但是浙江产品的市场竞争力却很强。因此，基于传统产业集群的特色工业园区是我国尤其是经济欠发达地区工业园区发展的有效模式。  五、在管理体制上应当实行政企合一的模式
    园区管理模式与阶段相联系，一定的经济发展水平决定了一定的管理模式。一般认为，市场机制比较完善、经济比较发达、社会生产力水平较高的地区兴办工业园区可以实行主导型的管理模式。地方财政实力较强的发达地区，为了迅速启动，尽快生效，在工业园区兴办之初可以实行政府主导型的管理模式。而经济欠发达地区，由于市场发育不完善，法制不健全，外部环境较差，同时，政府财力有限，无法承担大量的进入成本，工业园区的管理体制应当坚持以政府为主导，同时挖潜市场的功能，实行有特色的政企合一的管理模式。
    1、总体构想：从经济欠发达地区的实际出发，按照“小机构，大服务”和“精减、统一、效能”的准政府体制，贯彻 “强化决策，突出管理，市场服务”和“机构政企合一，职能政企分开，管理政社分开”的理念，在决策和管理上体现政府的强力领导，在经营服务上挖潜和发挥市场的功能，建立“决策机构一元化，管理机构行政化，服务机构企业化”的扁平式直线职能型组织结构。
    2、决策机构：按照一元化的要求，成立工业园区管理领导小组，由地方政府主要领导任组长，党委副职、政府分管副职任副组长，政府办、经贸委、招商局、外经贸局、财政局、公安局、国税局、地税局、国土局、环保局等部门主要负责人为成员。代表政府对工业园区进行统一领导、宏观调控、指导和管理。其主要任务和职能为：（1）审议决策工业园区的设置地点、范围和总体开发目标；（2）审议制定工业园区的总体规划、产业政策和财政、地政、投资政策；（3）审议制定工业园区管理条例；（4）协调工业园区运行中与外部发生、联系的重大事项，从制度上确保工业园区封闭运行；（5）筹措工业园区基础设施建设主体经费，审议工业园区年度财政预结算；（6）研究确定工业园区管委会机构设置、经营机制和主要组成人员选拨事宜。领导小组实行组长负责制，最高决策机构和决策形式为领导小组成员会。
    3、行政机构：成立工业园区管理委员会，为同级政府派出的常设机构。赋予其准政府职能，由党委或政府一名副职担任管委会主任，主要精力用于园区工作。管委会设副职2—3名，选调一名熟悉经济工作的政府组成人员和1—2名从事过企业正职工作的人员担任副主任。管委会的主要职责：（1）负责制定园区发展、建设规划和产业政策；（2）负责园区统一规划，统一招商，统一开发，统一管理；（3）负责园区水、电、路等基础设施开发建设与管理；（4）负责园区项目立项、可行性研究报告、年度基建计划的审批；（5）负责进园投资企业的审批。
    4、管理机构：管委会下设办公室、财政局、国土规划局、经济发展局，建立相对独立园区财政、国土规划和经济发展管理体制，代表政府行使同一级综合管理权限和部分行政管理权限，实行以 “一站式服务”、“一个窗口收费”、“一个部门执法”为主要内容的封闭运行机制。其主要管理职能：（1）实行园区财政单独核算，采取“划分收支，核定基数，超收分成，风险共享，一定几年”的财政管理体制，这样有利于调动园区发展的积极性；（2）由同级国土规划部门授权，对园区内国土规划、土地资源配置、地政执法进行综合管理；（3）由同级建设、环保部门授权，负办理“选址意见书”、“建设用地规划许可证”、“建设工程许可证”，依法对建设项目报建、招投标、施工许可证、合同管理、工程监理、建设工程峻工验收和环境保护等进行管理。
    5、经营机构：成立园区开发建设总公司，对外作为独立的法人实体和国资营运机构，与管委会实行两块牌子一套人马，由管委会一名副主任兼任总经理。其主要经营机制和功能为：（1）作为债务法人实体，对外进行融资，筹措园区建设资金；（2）作为债权法人实体，用市场的办法组织对园区商业用地进行公开拍卖；（3）作为经营法人实体，直接投资园区基础设施，或按照“谁投资谁受益”的原则，与其它法人实体签订合约，投资基础设施；（4）作为国资营运机构，经营园区国有资产；（5）有偿为进园企业开展物业管理、信息咨询、经营代理等社区服务；（6）用市场的办法组织有关中介服务机构进入园区开展有偿服务活动。一般总公司下设2—3个专业经营公司，具体开展经营业务活动。主要资料：
1、《生态学和生态工业园》  劳爱乐[美]  耿勇编著  2003年1月化学工业出版社、环境与工程出版中心联合出版；
2、《世界硅谷模式的制度分析》  钟坚著   社会科学出版社2001年11月出版；
3、《发现中关村——北大学子眼中的“中国硅谷”》  姜宁  肖楠主编  北京大学出版社2001年4月第一版；
4、《福建省工业园区态势述评》  陈岳撰  国研网http:// 211.167.67.39/NEW_fulltextindex/SI.asp
5、《江西工业园区建设成效与思考》  国家统计局企调总队撰  国研网http:// 211.167.67.39/NEW_fulltextindex/SI.asp
6、刘鹏飞撰《上海建设都市型工业园区情况调查》国研网http:// 211.167.67.39/NEW_fulltextindex/SI.asp
7、杭州市发展计划委员会课题组撰《杭州整合工业园区的思路与目标》国研网http:// 211.167.67.39/NEW_fulltextindex/SI.asp
8、《学浙江   兴抚州》  许德仁主编  李晶  吴建发  罗崇辉副主编  2002年10月于抚州内部发行；
9、《深入学习贯彻“三个代表”重要思想   进一步开创改革开放和发展新局面》  中共江西省委办公厅综合一处编  2003年9月印发。