制度、利益与谈判能力：农村土地“流转”的政治经济学
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：农地流转 利益关系 谈判能力 权贵阶层 制度变迁
的问题，基本上是一个人口膨胀而资源短缺的农民国家追求化的发展问题（温铁军，1999），因此，“三农”问题历来是中国革命和建设的核心问题。对于中国这样一个拥有9亿农民的农业大国，农村的稳定与发展是关全局，而土地关系的稳定是农村稳定的基础。当前我国农村问题的核心仍然是土地问题（中国（海南）改革发展研究院，2001）。
中共十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》后，特别是新的《土地承包法》颁布之后，农村土地流转问题更加引起了广泛关注②。近一段时间来，认为农村土地的家庭承包经营已经不能适应农村土地规模经营，不利于农业产业化和农村化的观点，越来越多地见诸各种媒体和理论刊物。让“土地流转起来”，“让农民变股民”的呼声也越来越强烈。本文以现代西方制度变迁理论和集体行动理论为分析框架，试图通过对现行农地制度形成的原因和演变的考察，揭示农地流转制度形成的背景及其所蕴含的利益关系，并认为中央政府应充当制度供给的主体,整饬框架，保护农民权利，防止新权贵阶层的全面登台。
一、建国以来农地制度变迁的轨迹
建国以来，我国农村土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即土地改革到农业合作化运动，人民公社体制到现在的家庭联产承包责任制。第一次农地制度的变革发生在50年代初期，地主的土地所有权被剥夺，土地分给了无地的农民耕种，解放了农村生产力，为新中国经济的迅速恢复和发展奠定了基础。50年代末人民公社化运动的开展标志着第二次农地制度的变革，建立了高度的土地集体所有制③。70年代末的第三次农地制度变革逐步确立了家庭联产承包责任制，实现了土地所有权与使用权的分离，调动了亿万农民的积极性，取得了较大成功。制度经济学强调制度因素在经济生活中的作用，认为“制度”因素是经济发展的基本动力。建国初期农地制度变革对农业的刺激作用和人民公社化对农业的巨大破坏已为事实所证明。而1978—1984年家庭联产承包制对农业产出增展的贡献率达35.6%—75%，整个80年代，我国农村社会总产值增长了近5倍，显示了制度变迁对农业发展的激励效应。随着家庭联产承包责任制由潜能释放（1979——984）到潜能消散（1984——），农村土地制度变革对农业的激励作用逐渐得到释放，原来合理的制度安排也可能成为阻碍农业发展的因素。
二、农地制度：委托—代理悖论及其利益关系
我国法律规定，农村集体土地属于“村农民集体所有”，作为土地所有权代表的村集体组织或村民委员会应由村民直接选举产生并忠实的代表土地所有者的利益。因而村民与村集体组织或村民委员会形成了委托—代理关系。但是事实上农民拥有土地承包经营权后就很难享有集体土地所有权，乡镇一级党委、政府能够直接决定村两委干部的人事任免，村两委不是代表“村农民集体”行使土地所有权职能，而是贯彻执行乡镇意图。集体经济组织对于土地的所有权由于不具有完全的排他性，或者说是排他性的占有权受到更高级别的乡村机关的侵蚀。土地分配的具体执行常常要通过集体的代理人——乡村干部来实现，土地事实上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市场资源。从产权经济学的角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的，而这一层虚拟的土地所有权实际是归属于乡镇一级的，委托—代理关系完全脱节，因此就产生了所谓的“委托—代理悖论”。
马克思主义的经典作家无不指出，在私有制条件下土地所有者会要求土地所有权在经济上有所实现，这种实现就是地租。社会主义公有制条件下的两权分离也必然会引起土地所有者对使用者的地租要求，但与纯粹地租不同，是一种经济地租。在完全竞争市场下由于土地和劳动力是稀缺的，经济地租的水平取决于两种要素在市场中的均衡水平，其均衡点符合帕累托最优。在现阶段社会主义公有制条件下，土地相对于劳动力是稀缺的，且劳动力不能自由流动，自由进出劳动力市场的成本较高，劳动力对土地需求弹性较小，则作为土地所有者处于垄断地位的基层政府与作为土地使用者的农民在租金上的选择将处于非平等地位，租金水平将取决于垄断者的地位强弱如何。由于土地占有关系与农村基层政治治理格局存在着密切的逻辑联系（王景新，2000），经济地租就成为基层组织经济权力的实现形式，是土地所有者必然的一种寻租行为，也是农地制度的委托—代理悖论必然蕴含的利益关系。
三、农地“流转”：弱谈判能力及次优选择
在明确了我国农村土地制度的演变之后，农地流转制度的形成就是显而易见的了。我们认为，农地“流转”制度是在较高制度成本下的形成、维持和强化的，涉及到农民群体相对于其在改革初期的分化和乡村精英（权势）阶层的形成、现有体制下分散的普通农民的谈判能力较弱、普通农民与精英阶层的信息不对称、农民个体的理性选择对于群体的非理性作用。考虑到这些因素，我们认为，缺少国家财产法律制度规范下的乡村土地制度的自发调整和演化就未必一定是制度创新。如果因为农民个体在既定制度下选择了某种最优方案，就认为这种制度是农民的选择的高效率的制度，那么就忽视了这样一个问题，当农民个体在无法左右这种谈判格局的背景下被迫作出的所谓最优选择是一种次优选择——其实是别无选择。农地集体所有制和征地制度之间的联系，这是一种巧妙的制度，使农民对土地权利的丧失（农地转为城市、工业用地的升值）形成集体的麻木，因为一个人对于自身财产权的50%丧失回无法忍受，而100个人几乎不会在意被剥夺0.5%的财产权。这种制度的形成不是设计的结果，而是在制度形成的谈判和博弈过程中，各方面都要保证自己的权益，最后只有谈判能力最弱的普通农民承受最大的损失；而且这种损失的过程是间接和隐蔽的，无法被大多数农民觉察，因此收当来自农民的阻力业较小（周其仁，2001）。
我国当前农地“流转”究竟达到了什么程度？探讨这个问题有利于明确我们讨论的基础。经过界定的土地流转形式主要有：转包、转让、入股、互换、租赁、继承、拍卖等。农业部农村经济司胡建锋提供的资料表明，截止到2001年底，全国农用地发生流转和集中的在5-6%左右。而在20世纪90年代初中期，这一比例只有1%。基层政府在实际操作的时候，创造性的发明了很多“流转”形式。如“反租倒包”，划定项目区等等。但是，很多地方的“反租倒包”实质上是借“反租”为名，强行无偿集中农民土地，再由不具备经济法人资格的乡镇组织或村自治组织统一转包出去。情况好点的，农民可得一点所谓土地“租金”。情况不好的，农民分文难得。而“划定项目区，政府以优势产业，吸引农民拿出土地集中发展特色农业，进行产业化经营”的“流转”。我们认为，根本不涉及土地承包权或者经营权的转让。如果说有关系的话，“划定项目区”的做法在更多的地区演绎为干预农民农业生产选择权。一些地方甚至提出了“加快使用权流转，发展规模农业”的口号，下硬性指标；有的对土地流转和规模经营，实行“一票否决”。乡村组织成为土地流转的操作主体，先将农户的承包地包给开发商，再回过来找农户办理租地手续。从丽水市某镇的情况看，镇村组织在事先没有征得农民同意的情况下，先入为主地与开发商签订了包地的协议。这实际上是用乡村组织的行为否定了农户的市场经济主体的地位，使土地家庭经营变成集体经营或政府经营。一旦乡村决定集中土地，原来的承包户就得服从，自愿的原则得不到体现。而对不同意反租的农户则视为“钉子户”，采取强制手段。许多地方土地的租期少则20年，多则30年甚至50年、70年，比农民二轮承包的期限都长。农民一旦失去其他谋生途径，也就没有了依靠。由于“反租倒包”、租赁等土地流转，一般都实行定死价格一次性买断方式，因而今后不管发生何种变化，农民再也无法分享土地可能产生的效益④。
可见，对农地实行“流转”而不称为农地“交易”并不仅仅是约定俗成的通称问题，“流转”只是在许多法定的财产权利模糊不清的情况下的一种模糊的定义：农地的最高级的排他的所有权是残缺的、虚置的，农民的土地承包权没有明确规定是何种债权，甚至没有规定是物权还是债权，在此基础之上的其他物权比如用役权、抵押权、地上权等等都是不明确的。交易往往意味着各方财产对象的财产权利界定基本清晰，各方的在交易中的民事地位对等，而农地流转的主体是谁、应当是谁以及各主体是否都是平等的民事主体都不明确。交易中基本能够做到基本的等价有偿，否则就不会形成普遍的稳定的交易活动了；而“流转”则并不意味着一定是自愿等价有偿的等价交易，事实上许多地区正是通过行政手段强制性低价剥夺农民的土地权利，而土地财产权利界定的模糊特别是农民个人和家庭的土地承包权缺少法律的充分保护，又为这种剥夺提供了机会和政策依据。
为了保护农民的土地承包权利，党的十五届三中全会明确指出：“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农民转让”。但是地方上热衷于“两田制”、“反租倒包”、“土地股份合作制”的往往是基层干部和相关的家。所谓土地“流转”，主要的收益并非农民个人所得，而首先是市、县级的土管部门和地方财政，其次是乡镇和行政村。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。既然模糊的土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。而公正清晰地界定土地财产权和平等的土地交易，虽然能够提高农民的收入水平，但相应的会严重影响市、县的既得土地收益，会减少乡镇和行政村的官员的权利，所以短期内这种制度变迁在短期内绝不是帕累托改进。
农地制度改革不仅仅难在是利益之争，关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依靠这些既得利益集团来实现这种制度变迁。面临着中央政府政策压力和农业学界的理论压力，地方既得利益集团（指从农村土地“流转”中受益的集团）既然不能用直接手段反对或者拒绝，那么采用热农地“流转”冷界定土地权利，或者是先流转后界定权利就成了维护自身局部短期利益的主要手段。种种农地“流转”的所谓实践深得各级地方基层政府部门的推崇（当然和理论界不同），如两田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎农地“流转”就会带来农地集中，农地集中就会带来高效农业，农地“流转”俨然成了农地制度改革的主要手段。因此，“乡村干部主张要调地动机是很复杂的，更多有权力和利益方面的考虑。不论是两田制、招标承包、反租倒包，各种各样的名堂，不会白折腾的，确实折腾出利益来了”（陈锡文，2001）。
我们认为，要提高农民收入，就必须充分保护农民的土地财产权利，在农民个人的土地财产权利的法律性质没有确定之前，对于所谓的农地“流转”应当慎之又慎，防止在“流转”的过程中，农民的土地承包权利受到进一步的侵蚀。土地使用权流转的前提应当具备公平、明确、稳定的物权划分和公正公开的交易规则。如果这些条件不具备,我们认为就应当进一步试点土地流转。在农地的财产权利性质和使用权交易规则逐渐完善之前，为防止土地使用权过于集中，产生大量的无地流民，应当对土地的所谓“流转”给予一定限制⑤。根据战后日本、韩国、的经验，为了避免土地兼并的加剧和小农破产，可行的方案并非禁止土地交易，而是直接禁止企业和个人拥有农地的具体面积。这样的限制使得农地交易主要是农户之间的土地交换或者是出卖土地用于非农用途，前者没有农民会失去土地，而后者农民卖出土地时可以得到巨额的收入，当然不会破产。日本自二战后实行土改一直到1961年，在长达15的时间中法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地，规定农户拥有的土地不得超过3公顷、出租的土地不得超过1公顷，超过的部分必须由政府强制收购等，其目的是不允许在农业人口大批转移之前，就出现以大资本排挤小农户和土地兼并的现象。当这方面的法律有所修改时，日本的农业人口已从1946年的占50%降到了1961年的只占27%。即便如此，日本的法律至今仍对公司进入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。而在以农场规模大而著称的美国中西部地区的9个州，至今也还定有“禁止非家庭性的公司拥有农地和从事农业生产”的法律。以大资本排挤小农户，追求农业的效率，必须具备相应的社会、经济条件，否则就会造成严重的社会问题。
再者，家庭经营和农业产业化、化并不矛盾。这个问题完全可以在成本——收益框架里可以分析清楚。首先必须明确农业产业化必须有利于农民收入的长期增长，不能为了产业化而产业化，或者牺牲农民的利益去为其他产业或者阶层服务。在此基础之上，农民的家庭经营是否采用某种现代化的经营手段或者耕作手段，取决于农民采取这种手段的成本和收益，也取决于它所拥有的货币和实物资本以及农业知识，如果我们把货币、实物资本也看成是获取农业知识的必不可少的条件的话，如果农业产业化、现代化对于大多数农民家庭来讲收益等于甚至小于成本，或者根本没有足够的启动资金，那么农民家庭和个人就应当有权利不选择这种对他们不利的产业化。农民采用什么手段进行耕作，是手工作业还是机械化，大多数情况下都是经过一定的成本收益权衡的⑥。
四、制度与利益：警惕新权势阶层全面登台
由于只有少数农民有充分的谈判机会和大多数农民参与制度谈判的权利受到限制，现在的自发的乡村农地制度变迁更多的体现出来少部分阶层的利益，往往损害了大多数农民的利益，整体的效率损失远大于精英阶层的额外收益。而乡村精英阶层往往只会考虑到自身的利益，而且某个精英用自己高尚的个人行为为农民整体的利益服务也不会对这些阶层的整体行为有实质影响（那个为农民利益上书总理并为之奔走呼喊的李昌平便是一例）。考虑到这点，大多数的个体精英便会放弃这种起不到作用甚至会被同僚所诟病的行为，这样在乡村精英阶层操作下的所谓“制度创新”更多的体现的是制度退化。在农民个体分化的情况下（改革前我国的农村基本不存在这种分化，在吃饭问题上都是同质的），农村土地制度变迁如果要实现显著的效率优化，就必然要求有外来的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程予以引导，这种权利资源的主体往往与乡村精英阶层没有直接的密切的利益关系，可以更多的从农民整体和农业甚至从国民经济的整体目标来考虑制度变迁的方向和路径。可以说没有这种外来权利资源的强大干预，即使是少数阶层可以从控制土地的分配和出让中获取一部分利益，让他们自愿放弃这份权利而把终极的排他的物权化的土地权利公正的赋予农民也是根本不可能的。极端的例子就是土地的地主所有制为主的制度不会自发的演变为自耕农为主的制度。解放战争时期在根据地进行的土地改革和建国前后在全国进行的土地改革，以及战后日本、韩国、台湾的土地改革都建立了以自耕农为主的农民个体的土地所有制，都促进了农业的迅速发展和农民生活水平的大幅度提高，为的发展都奠定了良好的基础。但是这些土地制度的改革都是在外来（相对于传统的乡村社会）的相对独立的强大权利资源干预下进行的。共产党领导的解放区政府和农村的地主、士绅没有利益关系；败退台湾的国民政府与台湾本岛地主基本没有任何关系；而大力推进土地改革的驻日韩的盟国占领军和当地的大小地主更没有利益关系。不但如此，这些外来的权利主体都认识到当时农村存在的以士绅、地主、乡村官员为代表的精英阶层是维护农民的整体利益和发展农业经济的严重障碍，使用强制手段甚至是暴力手段限制传统乡村精英阶层是推行土地改革的必不可少的一部分，区别的只是程度有所不同。要建立有效率的符合大多数农民利益的土地财产制度,必须要考虑到现存乡村权势阶层的反对,必须要用国家政权特别是法律的力量来限制这些阶层。特别是在我国加入WTO的背景之下，国外大资本堂而皇之的登堂入室，并与本土的新权贵们结合在一起，形成所谓“新权贵资本主义”，这足以令中国的民间资本望尘莫及⑦。因权势而有钱财，比因钱财而有权势更为危险得多，无论何时，我们始终不能不警惕权贵资本家阶层的悄然登台.
1、诺斯，1994，中译本，《制度、制度变迁与绩效》，上海三联书店。
2、奥尔森，1993，中译本，《国家兴衰探源》，商务印书馆。
3、温铁军：《三农问题：世纪末的反思》，《读书》1999（12）。
4、林毅夫、蔡日方、李周，1994，《的奇迹：战略与经济改革》，上海三联书店。
5、迟福林主编，2000，《走入21世纪的中国土地制度改革》，中国经济出版社。
6、叶剑平等，2000，《中国农村土地产权制度研究》，中国农业出版社。
7、中国（海南）改革研究院：《新形势下赋予农民长期而有保障的土地使用权尤为重要》，《中国农村经济》2001（10）。
8、季虹：《论农地使用权的市场化流转》，《农业经济问题》2001（10）。
9、张岸元、白文波：2000，《乡村“三提五统”的理论、政策与实践》，《战略与管理》。
10、黄志冲：《21世纪初叶：中国农民负担治理的转型阶段》，《唯实》（南京）2000（10）。
11、管清友、邵鹏：《由财政压力引发的农民超负担：一个解释》，《上海经济研究》2002（7）。
12、陈锡文：《让农民自己为土地做主》，《南方周末》2001年11月1日。
13、杨德才: 2002，《化与农业发展问题研究——以中国为例》，经济出版社。
14、钟伟：《2002年家最关注之大事记》，香港文汇报、《中国改革报》杂志社“2002年中国的经济、改革、企业”专家发言稿。
注释：
①我们研究农村土地流转问题的理论渊源不外有两个：首先是诺斯的制度变迁理论。诺斯强调了制度和组织之间的互动关系。他认为，制度是构建人类相互行为的人为设定的约束，而组织是由为了实现特定目标而受共同意志约束的个人的集合。制度变迁的关键是制度和组织之间的相互作用。在这个框架当中，我们将考察农村土地制度形成的背景、原因及演变。其次是奥尔森的集体行动理论，这是我们要特别强调的。奥尔森认为，在边界不变的稳定社会中，会逐渐出现愈来愈多的利益集团。导致国家兴衰的要素，关键就在于所谓的“分利集团”（distributional coalitions），即由一批希望采取集体行动来增加自身收入份额而不惜损害社会利益的个人所形成的组织。分利集团的频繁活动会降低社会效率，造成经济停滞。而“寻租”（rent—seeking）行为，不过是对分利集团之自利活动的另一种表述了吧。他认为，英国在20世纪初的经济增长大大落后于西方其他国家就是由于长期以来形成的强大的利益集团在作祟，他把这种现象称之为“制度僵化症”（institutional selerosis）。但国家不一定都面临着衰败，因为，奥尔森同时也指出，如果能够打碎分利集团，就能够摆脱低效和停滞的困境。我们认为，在农村土地流转中已经和正在形成的这一利益集团（我们称之为“权势阶层”）将可能成为导致“制度僵化症”的始作俑者，进而阻碍甚至破坏我国农村经济发展，影响国家的兴衰。
② 中国（海南）改革发展研究院在《中国农寻土地使用权立法的建议（15条）》中指出：新的农村土地立法应当用物权而不是用债权去确认农户的土地使用权，的名称应该是“农村土地使用权法”。现实农村承包农户所拥有的土地权力实际上已经有了物权性质，除抵押权外，其他如占有、使用、收益和部分处置权都已具备。使用“农村土地承包法”的名称和框架，难免会降低新的立法的起点，不利于从根本上解决农民土地使用权保障的问题。并且，可能会是基层政府和集体所有者保留较大的土地调整权利（参见：迟福林主编，《走入21世纪的中国农村土地制度改革》，中国经济出版社2000年6月版）。新通过的《土地承包法》虽然对发包方和承包方的权利和义务作了更加细致的规定，但依然没有采用法律意义上的“使用权”概念，这绝不是一个轻易的忽略。其中所涉及到的利益关系和立法过程中所遇到的来自利益集团的阻力是不言而喻的。
③ 第二次农村土地制度变革的形成是国家行为的必然产物。在1950年代，中国最高决策者为了赶超发达国家经济而制订了优先发展重工业的战略选择。这样一种战略目标一经确定，传统经济体制的面貌就会随之产生。首先，在一个发展水平甚低、资本极度缺乏的国家内优先发展重工业，只能人为地压低资本、外汇、能源、原材料、劳动力和生产必需品以降低重工业资本形成的门槛，利用工农业的“剪刀差”发展工业，因此造成了生产要素和产品价格的极大扭曲；其次，由于市场机制很难保证稀缺资源流向不具比较优势的重工业部门，因此就需要借助计划与行政命令配置资源；最后，为了贯彻资源的计划配置机制，在微观上必须建立以完成计划任务为目标的人民公社（还有国有企业）（林毅夫等，1994、1995）。
④新华网杭州2001年12月24日电(记者 陈芳 潘海平)
⑤ 我们认为这绝不是杞人忧天。温铁军在区分了“家庭联产承包责任制”和“家庭承包责任制”以及农地制度50年变迁的产权问题和制度成本之后，提出了“土地福利化”的命题：中国人地矛盾高度紧张，农村土地资源不断减少，剩余劳动力严重过剩的情况短时间内不会改变，因此，土地承担社会保障的功能越来越趋于显性化（温铁军：《土地的福利化趋势及相关制度安排》，载迟福林主编，《走入21世纪的中国农村土地制度改革》，中国经济出版社2000年6月版）。既然取消了土地对农民的社会保障功能，就应该按照市场经济的原则重新建立一个社会保障体系给予农民，否则就只是剥夺。笔者曾对此问题专门进行了调研。比较而言，上海市的郊区工作做得相当完善。上海从2002年开始就对郊区新增人口统一实行城市居民户口制度，也就是说上海从此以后不再有农民。实际上就是以社会保障换土地：土地变为了国有，农民享受城市居民的社会保障待遇。作为过渡，基层的乡镇政府以招商引资，发展工业园区等方式消化这部分城市新增人口的就业问题。当然，用一位基层领导的话说，这在全国绝无仅有，也只有上海能做到这一点。
⑥ 每到夏粮收获时节，从南到北，在从安徽、河南、山东到河北、山西、内蒙的国道、省道上川流不小的各种跨区作业的农业机械车辆和连续十几天不睡觉的“麦客”，都证实了这样的道理：小农经营并不排斥农业机械化，只要认为经济上合算，农民就会毫不犹豫的选择机械化耕作。2000年全国参加跨区收获小麦联合收割机共有12.3万台，比1996年增加了10.l万台，增加了4倍多，其中，跨省作业的联合收割机达到了5.4万台；2000年完成跨区机收小麦面积为652.4万hm2，比1996年增加了485万hm2，增长了近3倍。全国小麦机收水平现已达到66.6%， 比1995年增加了20个百分点，北方小麦主产区的机收水平达到了80%以上。跨区机收增加了农民收入，5年来累计完成跨区收获小麦2 400万hm2，为全国农机经营者增加收入100多亿元。跨区机收拉动了农村的有效需求，1999年全国小麦联合收割机保有量达到25万台，比1995年增加了17．5万台，增加了3倍多，为我国农机工业增加产值近200亿元。（参见：抓好农机跨区作业 促进农民增产增收 --农业部组织召开2001年全国跨区机收工作协调会，《农业机械》2001年第4期）由此可见，解决三农问题的关键不是在三农之外，而就是在三农问题本身，而且解决三农问题的过程反而能够对工业经济的需求产生显著影响。
⑦ 其实，奥尔森所讲的“制度僵化症” 的故事不只是在英国发生过，早在16—17世纪的西班牙，国王迫于财政压力不得不求助于牧羊人集团（牧主团），而他们却得到了在西班牙土地上随意放牧的特权，从而使得西班牙一直无法发展有效的土地所有权。最明显的例子是在拉丁美洲国家，那里的庄园资本主义经济至今仍然对本国经济起着阻碍作用。对于我们来说，这都是前车之鉴。
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