论扩大就业的基本思路

一、传统的就业思路及其变迁 
消灭失业，一直是政府就业管理的目标之一，而这一目标又是与对社会主义性质的理解分不开的。在中国传统计划体制下，占主流地位的认识是：失业现象的根源在于生产关系而不在生产力，在社会主义制度下，由于劳动者成了生产资料的主人，国民经济能够做到有计划按比例地，因此，也就根除了失业的社会基穿?基于这种认识，中国在就业问题上的主要思路是：首先用“待业”概念取代“失业”概念，并由国家作为生产资料主人的代表，对劳动者的就业实行统包统配，使城市劳动者“劳者有其岗”，使劳动者“耕者有其田”，从而保障所有劳动者获得赖以生存的“饭碗”。在这里，就业既是消灭失业的手段，也是每个社会成员实现生产资料所有者身份的基本方式，就业的统包统配过程与生产资料的分配过程是同步进行的；其次，实行向城镇倾斜的就业制度。这种就业制度实质上是一种岐视性的城乡劳动力就业分治制度。它一方面通过划分城市与农村户籍身份，严格控制农转非，在城镇实行粮油等消费品票证供给和定点供给等手段限制农村劳动力流入城市，从而保障城市劳动者就业；另一方面，在城镇就业压力较大时，又通过动员城镇劳动力向农村转移等办法让农村成为缓解城镇就业压力的“蓄水池”。再次，建立单位福利主义的低工资，多就业机制。中国政府基于人口众多国情，一方面通过“三个人的饭，五个人吃”的办法，来扩大就业容量，使更多的人就业；另一方面，通过建立就业单位福利制度，使劳动者形成在一个单位就业就可拥有一切福利待遇，而失业则失去一切福利待遇的就业保障机制，并通过这种就业与福利高度结合的机制，形成强大的职业退出壁垒，迫使人们去占领劳动岗位，防患“自意失业”。由于不实行社会保障，因此，政府也严格限制用人单位辞退职工，劳动者更没有辞职的自由，就业实行“一次分配定终生”的办法。政府为了实现消灭失业，全面就业的宏观目标，在实践中采取了宏观就业目标微观化的做法，即让国有承担起实现全面就业目标的职能。传统计划经济体制下的国有企业为什么会愿意承担起这一职能呢？其根本原因在于传统计划经济体制下，国家是一座巨大的工厂，生产多少、生产什么、如何生产、为谁生产等问题均由政府计划当局统一规定，并以指令方式逐级下达，国有企业只是行政的附属物，不需要进行成本收益分析，相反必须考虑企业规模大些?人数多少、完成计划状况等直接影响企业级别、地位、权力、报酬等方面的因素。由于职工人数越多，企业规模越大，则企业级别越高、厂长的权力也越大、从而报酬也越高，企业完成既定计划任务也更容易，因此，在传统计划经济体制下，国有企业对劳动力具有无限的需求倾向。若用劳动力需求曲线表示，则表现为一条水平方向的直线。 
经济体制的渐近式改革，使传统的就业思路受到了极大的冲击，这表现在：首先，国家劳动部门安置、统包统配的就业模式受到了极大的冲击，逐步形成了劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”模式，并进一步发展为“个人自主择业，市场调节就业，国家促进就业”的模式。其次，企业经营目标达到改变和强大的就业压力迫使用工主体转换，国家逐步从劳动用工主体地位上退了下来，国有企业则逐渐成了相对独立于国家政府的用工主体。企业的经营目标也逐渐从完成上级主管部门计划产量最大化转变成为追求自身利润最大化。再次，户籍身份制度开始有所冲破。虽然城乡身份户籍制度尚未取消，但消费品供应已敞开。这为农民在比较利益驱使下在城市获得体制外生存创造了极为有利的条件。这些变化表明，我国的就业无论从思路还是从制度上看都正处于一个变迁时期。 
二、当前的就业压力与解决思路评析 
随着传统就业制度与就业思路的转变，随着国有企业经营目标逐渐向追求自身利润最大化目标调整和对劳动使用成本与收益的重视，以及劳动力需求曲线逐渐从原有制度模式下水平方向直线向具有负斜率曲线的转变，就业的压力日益显现，这表现在： 
1.与产量无关的富余人员需要作出重新就业安置。在传统体制下，由于企业不仅是行政附属物，而且还是相对独立、相对完整，承担养老、医疗、失业等社会保障职能和学校、、商店等社会福利职能的“社区单位”，因此，在国有企业使用的总劳动中，有相当一部分是与总产量无关的。这部分与总产量无关的富余人员，据统计约占职工总数的30%左右，换句话说，减少国有企业职工总数1/3，总产量不会降低。由于任何一个合理的经济组织都不会在总产量下降阶段使用劳动力，因此，国有企业在改革转制中，也不会愿意带着“办社会”的沉重冗员包袱去参与市场竞争，这部分与企业生产活动无关的非生产性劳动力，必然要求从企业内剥离出来，另行寻求就业岗位，因此，解决国有企业富余人员的出路便成为当前就业中的首要压力。 
2.劳动力需求曲线位移时产生的下岗人员需要再就业。如果说国有企业在制度变迁中剥离富余人员依据的是总产量法则的话，那么，让部分职工下岗依据的则是利润法则。利润最大化与产量最大化有时可能一致，但更多时候是不一致的。若用π代表利润，TR代表总收益，TC代表总成本，则π等于TR减去TC，由于π、TR、TC均为产量Q的函数，而Q又是劳动力的函数，所以企业总会调整使用的劳动力数量以求达到利润最大化的产量水平，具体讲，在完全竞争条件下，国有企业为了追求利润最大化，它将遵循工资等于边际劳动者的边际产品价值的原则来调整使用的劳动力数量，而边际劳动者的边际产品价值等于边际劳动者的边际物质产品乘以产品价格。当市场不景气，价格下降产品滞销时，即使货币工资和边际劳动者的边际物质产品不变，国有企业的产品需求曲线也会左移，从而带动劳动力需求曲线左移。由于国有企业追求的是利润最大化，因此，这种左移的结果必然是一部分职工下岗。那么，能否通过扩大内需，繁荣市场来阻止国有企业产品需求曲线和劳动力需求曲线左移呢？从理论上讲是可以的，但目前中国尚难以做到，其原因在于现有国有企业大多数都是在盲目投资，重复建设中发展起来的。产品结构趋同，生产能力过剩严重，面临着沉重的资产重组和结构调整任务，同时，即使国有企业的产品需求曲线不左移，其劳动力需求曲线也有左移的倾向，因为在国有企业内存在着“三个人的活五个人干”的低效劳动者。这部分劳动者客观上要求转出企业外。所以当前的第二个就业压力便是解决与国有企业产量有关的劳动者下岗后的再就业问题。目前我国的下岗人员再就业压力有多大呢？据有关专家估计，除现已下岗的1200余万人员外，还将产生1800余万职工下岗，下岗总规模将达3000余万，若按40-50%的再就业率，将面临1500万左右的再就业压力。 
3.农村劳动力转移就业存在较大的压力。中国在就业上，自50年代以来一直实行的是城乡分而治之的原则。这一原则最典型的特征是通过以城乡分割和限制区域间流动为主要功能的户籍制度将农村劳动力禁锢在土地上，这种做法逐渐在农村形成了巨大的不充分就业大军。体制改革以来，随着城乡户籍制度的松动，农民在比较利益的驱动下，不再满足于现存的就业制度安排，而自愿放弃农业，不断地涌入城市寻求收入水平相对较高的非农职业，并最终形成了“民工潮”。近五、六年来，虽然城市自身就业形势趋于严峻，但也未能直接导致农村外出就业的减少。如广州市1996年6月底，共有领取失业救济者8万人左右，而同时领取务工许可证的外来劳动力则高达28万人。 由于农村长期蓄积的劳动力总量过大，农业内部产业结构调整受阻，乡镇企业吸纳就业能力急剧下降，今后，农村劳动力转移就业的压力还会加大。农村劳动力转移就业规模究竟有多大，目前尚缺乏确切的数据，有的学者从农村剩余劳动力的角度进行了研究，认为约有1.2～1.5亿劳动者。显然，这一数据尚未将农村劳动力中那些村和家庭劳动力并不剩余，但受比较利益驱动而外出的劳动力，那些离土末离乡、在农村二、三产发展受阻后而变为离土又离乡的劳动力考虑在内。如果考虑到上述两个因素，农村劳动力转移就业的压力将突破2个亿。（当前我国的“民工潮”大体为5000至6000万人，主要不是农村剩余劳动力，而是由上述两个因素构成的人员）。 
4.国家机关、事业单位冗员释放后的出路难找。我国国家机关、事业单位过去在就业安置上曾发挥过重要的作用，这些部门接收了历年复转退伍军人、大中专院校毕业生的大多数，从而也在这些单位集中了大量的高素质劳动者。在向市场经济体制转型过程中，随着国家机关机构改革的深入和管理职能的变化，事业单位人事管理制度的调整，也必将形成500多万的冗员释放。从旧体制下形成的既得利益等因素考虑，这部分人员进入再就业领域，问题将更为复杂，难度也将更大。 
5.依托经济增长的张力促进就业的力量有限。劳动力需求是产品需求的派生需求，经济的发展是扩大就业的根本途径。但目前我国经济全面调整和结构优化的任务还十分艰巨，经济增长的速度在这一现实下很难有较大幅度的提高，今后几年内若能在稳步调整结构基础上获得7%左右的增长速度，也就十分令人满意了。而7%的增长速度对就业来说是一个什么样的概念呢？有关研究表明：“九五”期间实际增长率维持在7%-8%是消化新增就业的临界点。换句话说，7%左右的增长率所所能提供的新增就业机会基本上只能消化城镇新增的400多万劳动力，现已排除和将要排出的富余人员、下岗人员、结存的失业人员和大量农村剩余劳动力尚难以通过经济增长进行吸收。上述分析仅是从总量上看的，若考虑到当前下岗失业人员多为经市场选择并淘汰沉淀下来的能力较弱者、考虑到当前富余人员技能结构与社会需求结构不一致等因素，那么，劳动就业的供求矛盾将更为突出。??? 
??如何解决当前中国的就业问题，人们从不同的角度提出了不同的解决思路，这些思路不能说没有道理，但都不全面。 
??1.认为应通过更新劳动者的就业观念来解决当前的就业问题。持这种观点的同志认为，当前的就业难点主要在于下岗劳动者就业观念陈旧，如果不把劳动者的就业观念解决好，根本无法解决就业问题。不可否认，当前中国就业中确实存在着较强的所有制偏好，即不少劳动者不愿与原有企业解除劳动关系，不愿到非国有制单位就业。对于这一现象，不少学者和实际工作者把它们归结为下岗劳动者就业观念陈旧，认为是劳动者“死要面子活受罪”。其实，这种观点是片面的，劳动者只所以产生“所有制偏好”，根本原因有两个：一是原有劳动关系的清算未解决，即过去劳动者在低工资制下实际上已将应得工资的一部分作为自己的社会保障金抵押给了财政，并通过财政投资形成了国有资产，这种利益格局自然成为一种退出障碍；二是新生的就业领域或部门普遍缺乏完善的社会保障，失业风险极大。可见，劳动者这种初看起来“不理性”的选择实际上是十分理性的行为，正是由于就业存在这种“路径依赖”，因此，中国不少政策研究者提出的发展非国有经济和第三产业来解决目前就业压力的建议，虽对一般就业问题有效，但却无法有效解决制度变迁中的特殊就业问题。 
??2.认为应通过发展经济来解决中国当前的就业问题。持这种观念的同志认为，中国当前的就业问题主要是如何造饭碗的问题，只要经济发展了，就业问题就能自然解决。诚然，中国的就业问题有总量问题，但对于制度变迁中的就业问题来说，则更主要地表现为一个特殊的结构问题。其特殊性表现在它不是由劳动力供给决策主体的决策行为带来的，而是由经济体制转型、经济结构调整、国有企业重组带来的，具有较强的摩擦性特征。从理论上讲，发展经济可以开拓新的就业空间，培育新的就业增长点，解决就业问题。而中国的现实情况往往不是这样。中国在90年代初和中期均保持了较高的经济增长率，但并未带来就业的相应增长，统计资料显示，1986年至1990年中国GDP年均增长率为7.9%，就业增长率为2.9%，年平均增加就业768万人，而1991年至1995年GDP年均增长率为12%，就业增长率为3.3%，年均增加就业数为727万人。这表明中国经济增长的就业吸纳能力在下降，中国已开始步入劳动要素需求小于经济增长需求的增长型失业阶段。从一二三产业GDP结构与就业结构关系看，就业结构的变化也明显地滞后于GDP结构变化。中国目前的就业问题难以通过经济增长来解决的根本原因在于当前构成就业压力主体的下岗分流人员主要是年龄偏大，文化技术水平偏低的人员，这些人员难以适应依靠依技、内涵增长为主导的经济发展要求。 
??3.认为应通过发展第三产业来解决中国的就业问题。这种似是合理的思路实际上也有较大的片面性，虽然从产业演变一般看，劳动力有从第一产业向第二产业再向第三产业转移的特征，但将劳动力产业演变的这一规律运用到当前中国劳动力就业问题的解决上，则很难凑效。原因在于：第三产业的发展离不开第二产业相应发展，而目前中国第二产业面临的主要矛盾是生产结构趋同，一些产品生产能力严重过剩，一些以资源开采或资源产品加工为主导的产业已近枯竭，许多技术已不适应知识经济时代的要求。因此，第二产业难以对第三产业形成较强的带动和关联作用，从第三产业本身看，对就业最有影响的是服务业，而中国服务业从产业链条看，多为附加值不高、就业容量不大的服务业，这种服务业虽然也属劳动密集型产业，其发展对就业有一定的促进作用，但其作用十分有限，况且中国当前的劳动密集型产业的产品也存在着严重的市场容量不足问题。由此可见，中国的就业对传统的技术结构、产业结构有很强的依赖。在技术结构、产业结构升级时，就业结构很难随之转换。 
4.认为应通过清退农民工来解决中国的就业问题。一个普遍看法是，当前的就业矛盾是“工人下岗，农民上岗”，只要清退了农民工，就可以腾出大量的就业岗位，使城市中的失业问题得到解决。为此，自1995年以来，不少城市为了解决城镇就业问题，采取了限制农民进城务工的做法。这种做法实际上是一个误区，因为由于城乡收入差异和岗位收入差异，农民在城市就业的岗位多数都是农民用以替代务农且城里人看不起也不愿去干的苦脏累险岗位，这些岗位是对城市建设和发展属有益补充，而不是竞争伤害。因此，实行城乡身份分等和就业机会封闭的职业保留政策是不明智的，它既无助于解决城市失业问题，也不利于城市建设与发展，只能导致户籍和就业制度变迁的逆转，并伤害统一的劳动力市场的形成。因此，如果看不到传统体制下形成的职业收入差别，看不到现存劳动者职业构成对未来职业变迁的影响，忽视了“人”与“事”匹配的规则，是难以有效解决就业问题的。三、当前扩大就业的基本思路 
当前的就业问题既不同于市场体制下以劳动力市场供求矛盾为基本表现的就业问题，也不同于计划经济体制下以统包统配、行政安置矛盾为基本表现的就业问题，中国正处在由传统计划经济体制向市场经济体制过渡的时期，中国在这一时期的就业矛盾主要表现为制度变迁中体制性冗员的释放与转换，是一种特有的“制度性就业”矛盾。因此，扩大就业的思路必须充分考虑就业的“路径依赖”。所谓“路径依赖，” 诺贝尔经济学奖获得者，制度学派代表，美国华盛顿大学教授道格拉斯•诺斯1995年3月在中国的一次演讲中解释说：“是指制度变革过程中条件及习惯因素产生的影响。如果不知道我们过去从何而来，不知道我们面临着现实制约，传统影响乃至文化的惯性，就不能知道未来的方向。”诺斯这段话给我们的启示是：在我们考虑扩大就业的思路时，既要重视正式的制度约束，也要重视非正式的规则及执行正式制度规则的有效性，要对我国劳动就业的现状、就业实施的现实约束条件，以及各种社会因素有清楚的认识，才能在就业的基本思路上有一个准确的定位。 
笔者认为，在考虑当前中国的就业问题必须特别注意以下“路径依赖”：（1）原有劳动关系补偿的依赖。劳动者能否退出国有，主动地寻求就业，在很大程度上取决对原有劳动关系下遗留的养老、医疗等保险待遇和拖欠的工资等债务怎样进行清算。（2）社会保障差别待遇的依赖。目前由于社会保障覆盖面窄，非国有经济社会保障程度低，因此不少劳动者采取隐性就业方式来获取制度变迁中两种制度的好处。（3）收入差别的依赖。收入是调节劳动力流向的重要杠杆。目前在职业收入分布上，城市职业高于职业，城市职业中，苦脏累险等社会评价低、劳动强度大的职业收入又过低。这种职业收入分布既不利于鼓励城市失业人员在这些岗位就业，也无法使农村劳动者安于原有职业分工，尽管实行了较严格的证卡合一管理方法，也无法阻止庞大的进城务工的农民大军。（4）原有技术水平的依赖。当前的下岗失业队伍中，普遍的是年龄较大，技术水平不高，且技术转换起来，难度较大。 
??基于中国当前特有的就业矛盾和现实制约，笔者认为应从下列方面来寻求就业的扩大。 
??1、建立规范、、公平的就业政策。首先要将当前以保障社会稳定为主的政策调整为社会稳定与扩大就业并重的政策；其次，要放弃岐视性就业政策，促进城市二元劳动力就业体制的转换，推动农村剩余劳动力的转移和就业。使农民和市民能够公平竞争就业岗位，促进劳动生产率提高，并创造更多的就业岗位。再次，建立必要的劳动力需求管理和劳动力供给管理的政策。从需求方面看，可考虑对于录用下岗失业人员达一定规模和一定使用期限者，由政府给予用人单位就业补助或者考虑在一定时期内，对录用的人员由政府和用人单位共同支付一部分工资福利的办法。从供给方面看，对年青求职人员要建立劳动预备制度，对中年求职人员要实行职业转换型的技能培训制度，对距离退休年龄十年以内，有劳动能力的求职人员实行因人设事的制度，劳动能力明显弱化的老弱病残者，则实行退出劳动力队伍的生活保障制度。 
??2、依据就业能力和失业承受能力，合理确定就业的近期和远期目标。体制转型过程实质上是旧制度逐步废除、新制度日益成长的过程，在这一过程中，就业矛盾将从单纯的下岗失业、就业岗位不足、农村剩余劳动力转移等逐步转化为工农两大劳动者集团之间的矛盾，转化为区域间就业机会不均的矛盾，转化为产业结构调整中的素质矛盾和企业经营中的劳动者利益与资本利益的矛盾。为此，在近期内，要解决好下岗劳动者的就业问题，应注意根据失业保障社会化程度和承受力把握好下岗的规模和速度，对下岗劳动者劳动力再生产费用高于其他社会群体的差额部分，下岗劳动者原有工龄与养老、医疗等保障部分要尽量拿出制度性办法。同时，对职工体制身份转换、社会培训成本、就业促进补贴等也应建立专门的资金制度。在长期内，当下岗因素已基本消化，失业已显性化，就业已市场化的情况下，则应着力消除城乡、工农利益矛盾趋于激化的潜在威胁，解决好劳动力供求中的素质矛盾、结构矛盾、区域矛盾和总量矛盾。 
3、必须确定实事求是的经济道路。首先，要正确地确定要素价格和技术选择。当前，不宜盲目追求资本深化，相反，在要素价格上，应对资本要素价格大幅度提高，促使企业选择节约资本的技术进步，使国有企业在资产重组中能主动地与就业岗位的增加结合起来。其次，在产业结构调整中，应实行发展技术资本密集型产业与传统产业的“填平补充”、“拉长补短”相结合，使结构调整拓展新的就业空间与发掘现有结构的产业吸纳容量双管齐下。再次，对农村经济发展应给予足够的重视。如果不对农村各产业的发展加以扶助，农村劳动力向外转出的趋势将会越来越严重，这不仅会加大劳动就业的矛盾，而且会直接危及到“粮食安全”问题。因此，在经济发展上绝不能只强调城市经济的幅射力，必须实行城乡一体化的发展道.