对长庆油田事件的经济学思考
摘 要 发生在陕北地区的乱开采石油问题和2001年11月的长庆油田暴力事件曾引起了社会各界的广泛关注，但这些关注几乎都是在指责当地的老百姓和政府官员违犯国家，对国家资源和国家利益造成了损害。当我们在指责当地老百姓的愚昧、当地政府的地方保护主义的时候，却很少有人思考过：长庆油田公司是主要负责开发陕甘宁油气田的国家，是“陕气进京”和“西气东输”的重要实施者，地方企业和老百姓为什么和作为中央企业的长庆油田公司会发生如此激烈的冲突？造成这种矛盾的根源究竟在哪里？我们现行的资源产权制度和管理体制本身是不是合理？
关键词 长庆油田事件 思考
一、陕北石油资源和长庆油田暴力事件
陕北人民仍然很穷 与其他众多的西部落后地区一样，由于环境、、、信息、人才、资金、技术等多方面的原因，直到现在，陕北人民的生活仍然还很不富裕，甚至有不少人还未摆脱贫困。陕西省是我国贫困面较大的省份，1994年之前贫困人口有500多万，从1994年到2000年的７年间，陕西省通过扶贫攻坚，基本解决了383万贫困人口的温饱问题。但因为解决温饱标准很低，相对贫困状况仍很严重，根据世界银行的贫困标准，全省还有817万贫困人口，约占总人口的30％，其中人均纯收入低于625元的特困人口还有382万人[〈陕西实施万村扶贫开发工程〉新华网陕西频道2002年5月30日报道）。其中，陕北榆林地区12市县全都是国家级贫困县，在总人口325.8万人中， 尚有22 万人口没有越过温饱线。曾经为革命作出过巨大贡献和牺牲的革命老区延安，在13个区县中至今还有8个国家级贫困县，190多万农业人口中，处于国家核定标准年人均收入625元以下未解决温饱的有28.9万人，625元至865元之间低收入的有31.1万人。
陕北资源很丰富 总算大地母亲待老区人民不薄，陕北虽然干旱贫瘠，地下却发现了丰富的石油和天然气。延安地区已探明 10多种矿产资源，可开发利用的有石油、煤炭、天然气、紫砂陶土等。石油储量 4.3亿吨，煤炭储量71亿吨，天然气储量33亿立方米。延安是我国石油的发祥地，中国陆上第一口油井、第一个炼油厂都诞生在延安。经过30年的，延安石油年产量由当初的1.21万吨增至2001年的314万吨，原油加工量达到376万吨。榆林是晋陕蒙接壤地区举世闻名的矿产资源富集区，被誉为中国的“科威特”。境内不仅有世界七大煤田之一的神府煤田，而且还有我国陆上最大的整装气田和陕西省储量之最的石油以及丰富的岩盐、湖盐、高岭土、铝土矿等矿产资源。煤炭在全市43578平方公里范围内有54%的面积含煤，预测储量达2714亿吨，现已探明1660亿吨。天然气分布在陕甘宁盆地中部5万平方公里范围内，气源中心主储区在靖边、横山两县，预测远景储量4.18万亿立米，探明储量3184亿立米，是目前为止我国陆上发现的最大的整装气田。石油主要分布在定边、靖边、子洲、横山四个县的28个乡镇，含有面积2300平方公里，预测5—6亿吨，探明储量1.9亿吨。湖盐预测储量6000万吨，探明储量3292万吨，是陕西省唯一的食用盐和化工用盐产地。岩盐主要分布在榆阳、米脂、绥德、清涧等县区，含盐面积约3.4万平方公里，预测储量1.39—1.93万亿吨，现已探明储量51.44亿吨。矿体埋深在2192—2711米之间，呈特厚层状，岩盐层厚度在5—156米之间，平均厚度94.6米。岩盐杂质少，质量高，氯化纳含量83—98%。高岭土预测储量30亿吨，探明储量6.8亿吨，品质含二氧化硅53%，三氧化二铝44%。铝土矿预测储量1亿吨，探明储量2319万吨，矿物成分含三氧化二铝57%，二氧化硅8.23%，三化二铁15%，质量良好。
石油开发没有让陕北人民脱离贫困 虽然陕北拥有如此丰富的资源，但这些资源的不断开发却并没有给当地的老百姓带来多少实惠。在靖边，上高中比上大学都难，平均3个初中生里只有1个可以进入高中，因为全县只有一所完全高中。靖边辖26个乡镇，脱贫的只有几个。按照县里的规定，采油村农民得到的补偿有占地费和扶贫费，占地费是每亩500元，扶贫费依油井产量而定，一口井一年从2万元到8万元不等。事实上，农民不但得不到如数的补偿，失去土地后，连赖以生存的口粮都不能保证。被视为上访专业户的白狼城村农民李文喜说，1999年我们村人均得到补偿款7.80元钱，阳岔村油井效益好，150户人全年也只给了6万多元，户均400元。阳岔村14平方公里耕地，如今只剩了2平方公里。疯狂采油带来的问题不止这些，树木被毁，河水、地下水被污染，不少人喝了被污染的水，头发脱落，皮肤溃烂。阳岔村村民周丙胜说：“我们现在是牲口不能喂，地没法种，出去挣钱没有门路，待在家里没法过！”当当地百姓生存都成了问题的时候，石油乱开采现象和各利益主体之间的矛盾就无可避免。
石油开采问题严重，乱开乱采屡禁不止 石油属国家一级能源，是战略资源。据《中华人民共和国矿产资源法》，石油资源的勘查开采、审批发证历来实行国家一级管理。各级地方政府及有关部门均无权受理国内外任何单位勘查、开采石油资源的申请，也无权办理石油资源的审批登记手续，更无权颁发或变相发放勘查许可证、采矿许可证。然而在靖边、横山等县，显然没有多少人（包括当地领导干部在内）理会国法的存在，各地都把脱贫致富的希望寄托在地下的石油上，地方政府纷纷越权审批和发放石油开采许可证，大大小小、五花八门的石油开采企业包括私人开采企业在陕北这块革命老区的土地上圈地采油，大有当年全民大炼钢铁的阵势。据靖边县委提供的一份作为成绩的资料中，称曾先后吸引全国各地170多家投资单位，与县上合作开发石油资源。该县石油天然气资源开发办公室副主任乔凤选称，自1992年以来，先后吸引投资单位达200多家。横山县一位主管工业的副县长说：“按政策讲，石油开采审批县上没有这种权力，但是，我们县很穷，开采原油的确给县上带来了丰富的收入。”该县石湾镇党委书记刘汉玉说：“我们打井是效仿周边区县，人家那里原油打得好，干部的工资也高。我个人认为，打井采油对当地来说是好事而不是坏事。”陕北的石油乱开乱采问题在媒体上报道后引起了中央和陕西省政府的高度重视，2001年11月1日，陕西省政府紧急通知停止违法引资开采石油，当月20日，榆林市政府也下达坚决禁止非法开采石油资源的通告，但文件变成了一纸空文。县上大小官员没有人不明白私采石油是违法行为，但毫不收敛。靖边、横山两县都是国家级贫困县。“一个十年九旱的农业县，加上正在实施山川秀美工程，要封山育林，不依托资源优势，靠什么脱贫？没有倾斜政策，西部开发只能是一句空话。”县领导理直气壮。靖边县的财政收入1992年是500万元，1999年达9052万元，2000年，“好的话，能到1.2亿”，县财政局副局长米靖平说。财政收入的70%以上来自于油气产业。然而，即使这样的财政收入，也只能勉强保证吃饭。“财政增长赶不上工资增长。1.2亿上缴中央6000万以上，还剩6000万，要保证人员工资、保证工作正常运转，需要7、8千万，今年预算内就有400万的财政赤字，这几年财政赤字累计3000万。横山县常务副县长郝丕民说，横山县每月政府机关干部职工的工资就要发500万元以上，县财政十分紧张。去年底时，工资只发到当年4月份，这种情况下搞开采，实在没法子，是穷得没招的招了。
长庆油田暴力事件并不让人感到意外 除了石油乱开采之外，更让媒体和国人关注的是2001年年底发生在陕北的长庆油田暴力事件。2001年11月，陜西省延安市安塞县四百多人聚众采取打、砸、抢的手段，暴力强占位于陕北的国营长庆油田，并非法钻井，造成油区管理秩序混乱。《北京法制日报》报道，根据长庆油田公司第四采油厂的紧急反映，从十一月十四日开始，安塞县钻采公司纠集四百多人，头戴钢盔，手持木棒，在十多名警察的带领下，强行在长庆油田公司合法登记开发区域安塞县王家湾妈家垣村地界钻井。长庆第四采油厂紧急向安塞县、延安市政府反映。但安塞县钻采公司不但不停止非法钻井，反而变本加厉。十一月十九日下午四时许，调来四百七十多人，分乘十七辆汽车，在一辆警车的带领下来到井场，对长庆采油四厂的保卫人员进行打砸抢。打伤三十三人，砸坏汽车两辆、摄影机一台，抢走手机、传呼机、头盔等物，直接损失约十万余元人民币。
长庆油田公司是主要负责开发陕甘宁油气田的国家企业，是“陕气进京”和“西气东输”的重要实施者，地方企业和老百姓为什么和作为中央企业的长庆油田公司会发生如此激烈的冲突？当我们在指责当地老百姓的愚昧、当地政府的地方保护主义的时候，是否思考过造成这种矛盾的根源究竟在哪里？能否反思一下现行的资源产权制度和管理体制本身是不是合理？
资源是西部地区的最大优势和西部人民的希望所在 多少年来，西部地区的人民都把摆脱贫困落后、实现富裕繁荣，寄托在丰富的资源的开发利用上。然而，我们多年来开发西部自然资源的实践中，却普遍看到这样一种强烈的反差现象：一方面是西部地区的资源得到了源源不断的开发，并取得了显著的经济效益，创造了巨大的物质财富；另一方面是资源地区的经济落后，财政困难，还得依靠国家的转移支付，人民生活贫困，还需要扶贫计划和希望工程的帮助。西部的资源很丰富，这是开发西部地区的最大优势，因此西部选择了资源导向型道路。这本身是一条因地制宜的、实事求是的、符合客观实际的发展道路，但西部人却难以看到这条道路的希望与前途，甚至对这条道路的选择产生了怀疑和动摇。因为从我国过去几十年资源开发的情况来看，资源地区并没有伴随着资源的开发而发展起来，资源优势不仅没有转化成为经济优势和发展优势，甚至成了经济落后的代名词。面对如今西部地区激情高涨的又一轮资源开发热，西部人在犹豫、在追问：靠“西电东送”西南地区就会摆脱贫困？靠“西气东输”陕甘宁从此就能走向富裕？靠“沙漠油田加输油管道”新疆就能实现“化”？靠资源开发，整个西部就能实行经济上的快速发展，就能缩小与东部地区的经济差距？ 这个问题的答案不仅关系到西部发展道路的选择，也不仅仅是一个经济上的问题，更是一个关乎社会稳定的问题，我们需要认真思考并慎重抉择。
资源的国家垄断占有积累了中央利益和地方利益的矛盾 我国《宪法》规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有即全民所有，由规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地除外。”宪法对自然资源所有权主体资格的规定与限制，使其他主体无法进入，排斥了资源地政府和百姓对资源的支配权利和参与资源利益分配的权利，使资源地经济的发展与资源优势失去了相关性，资源地区不能够依靠和发挥资源优势得到经济上的发展，不仅造成了西部地区资源富有与经济落后的强烈反差，而且还导致了我国自然资源利益分配中各利益主体之间不可忽视的矛盾和资源开发利用中严重的短期行为。资源地区的脱贫致富、经济发展与自然资源的国家垄断占有站在了同一天平上，如何取舍成为了很难面对的考验，二者难以达到的平衡注定会成为缠绕西部资源开发的长久问题，这个问题并不仅仅是一个经济问题，更是一个关系全国大局稳定的政治问题，这个问题处理不好，其后果将是严重和危险的。发生在陕西的乱开乱采石油现象和2001年11月的长庆油田暴力事件已经在很大程度上反映了资源利益分配上不可忽视的矛盾，这种矛盾表面上只是不同经济实体的利益之争，实际上暴露的是中央利益与地方利益之间的矛盾。我们除了指责当地老百姓的愚昧、当地政府的地方保护主义，能否反思一下这种资源产权制度本身是不是合理？当陕北的煤、石油、天然气源源不断地运往上海、北京等地，上海的发展了，北京的环境改善了，而当地干部的工资依然没有着落，当地农民的生活依然处在温饱线以下的时候，即使是最文明的老百姓也会想一想你扒了我的房子采煤、采石油，祖祖辈辈生活在这里的人们为什么不能分享？凭什么地下的东西就是北京上海的，当地人却没有份呢？他们对祖先留下的土地以及土地下的东西不拥有支配的权利，他们在这个世界上不过是无根的漂泊者。
西部虽然有丰富的资源，但这些资源不仅所有权是国家的，开发权也都由国家掌握。多年来，我国自然资源开发实行的是国家所属的中央代行所有权并直接管理、垄断开发和经营的体制，地方参与资源开发的领域受到严格约束，从资源开发中获取的利益非常有限。
现有资源开发未能承担起发展当地经济的责任 依据本人对资源地区的研究表明，从过去到现在直到将来，自然资源从来都是短缺的，而且还会越来越短缺，只要是这些资源得到了开发，就自然地成为了经济优势，问题在于这种经济优势并不属于资源地，即资源所在地区并不拥有资源带来的财富。之所以西部地区没有伴随着资源的开发得以发展起来，西部的资源优势没有成为发展优势和市场优势，甚至成为经济落后的代名词，在相当程度上是因为国家在西部地区实施的资源导向型经济未能充分考虑到当地的利益和经济的发展，使西部地区蒙受了资源流失和利润流失的双重损失，利益分配关系严重扭曲。几十年来，我国对中西部的资源采取的是中央企业直接开发为主、资源外输为主的方式，即国家有关部门直接在资源产地创办中央直属企业进行资源开发，所开发的资源主要输送到东南沿海地区进行加工或使用。这些中央直属企业的任务，就是开采当地的自然资源，然后把这些初级产品运走，至于能否带动当地的经济发展，这既不在国家计划的考虑范围之内，也更不是属于这些企业的责任。其结果就是，资源的开发不仅未能改变资源地区长期贫穷落后的面貌，未能使资源地经济发展起来，而且不少地方随着资源的开采，还导致了资源的枯竭和环境的恶化。环境的恶化和资源的枯竭反过来又进一步增加了资源地区经济发展的困难，如生态破坏、环境污染、职工失业、财政收入锐减、城市衰败等等。
比如，号称煤城的陕西省铜川市，以煤炭开采为其主导产业，在它繁荣的几十年里，几十万的采煤大军浩浩荡荡地涌进了山里，原煤以极低的价格源源不断地运出，为全国各地的经济建设提供了低成本的能源。如今，铜川的优质煤开采殆尽，各个采煤的企业纷纷陷入困境，由于当地采煤业并未给当地的经济发展提供足够的资金积累，其他的产业也没有相应地发展起来，所以，当采煤业日趋衰落时，当地的经济也日趋凋敝，工人纷纷下岗，而又没有别的工作可做，他们成了当地政府的沉重负担，对当地的经济社会的发展形成了阻碍。又比如，在过去的半个世纪里，作为我国最大的石油基地，大庆给国家提供了大量的石油，为共和国经济的发展和东部的腾飞提供了“血液”和“力量”，油田本身也为国家创造了极大的财富。据大庆油田有限责任公司的网站报道，到2000年底，大庆油田已累计生产原油16.24亿吨，占全国同期总产量的40％以上；出口原油3.55亿吨，创汇494.8亿美元，上缴各种资金3242.08亿元，承担原油价差4190亿元。2000年一年就生产原油5300.09万吨，天然气23.04亿立方米，总收入925.27亿元，利税总额778.15亿元，上缴税费366.5亿元。尽管如此，但大庆和黑龙江省却并不富裕，就连划归“东部”的资本都没有，而且直到今天，“大庆还有两个国家级贫困县和1个省级贫困县，尚有15.6万人口没有脱贫”【见《经济日报》2002年10月29日第5版《大庆：加快矿区型城市向综合型城市转变》】。这类 “资源城”还很多，包括克拉玛依、金昌、白银、玉门、铜川、六盘水等等。三、深化资源所有权制度和管理体制改革的思路
根据资源成因和地理分布，资源分布的区域性是资源的一个突出特点，这也就自然产生了多方的利益关系问题。由于我国的疆域辽阔、人口和民族众多，这种利益关系问题，就显得更为严重与突出。中央与地方，国家与民族区域，发达地区与不发达地区，个人、与国家等多种利益冲突问题，并不仅仅是一个问题，更是一个关系全国大局稳定的问题，这些问题处理不好，其后果将是严重和危险的。因此，我们必须慎重和高度重视这些问题，非常有必要在理论上对“国家所有”进行新的诠释，在实践上对资源利益分配体制和管理体制进行必要的、重大的调整。
资源所有权制度的改革 资源是国家的这句话没有错，但不能据此就认为归中央才是归国家，国家所有就等于中央所有，或者说中央所有才是国家所有。（在我国尤其是在中西部地区，国有企业仍然在国民经济中占有相当大的比重，除了少数中央企业之外，更多地是属于地方国有企业，并非国有企业就是中央企业，归地方政府所有仍然是归国家所有）。资源是国家的这句话没有错，但资源开发首先应该使当地的人们看到未来的希望，因为资源地和资源地的人民作为国家的一部分，他们也应当有权分享资源开发的部分利益。国家对自然资源的所有权应当表现为一种终极意义上的所有权，在实际经济生活中，国家资源的所有权可以是也应该是多主体的。因此，在资源利益分配制度中应充分考虑资源利益的多主体性，要确立各利益主体应有的地位，理顺各利益主体之间的关系，要充分考虑到不同利益主体、不同地区、不同产业部门间利益综合平衡，尤其需要考虑到资源所在地的利益问题，才能保证西部资源的开发能有效地带动当地经济的发展，西部地区的人民企盼通过开发丰富资源实现脱贫致富、兴旺发达的美好愿望才可能实现。可以考虑将国家对资源的单主体所有权制改为多主体所有权制，在上确认资源地对资源的部分所有权，使地方能够从资源的开发中获得一定比例的收益。陕北地下的煤、石油、天然气和盐，究竟是属于祖祖辈辈生活在这个地方的农民，还是属于当地的政府，还是属于中央政府，这无疑取决于国家的法律如何规定！
资源管理体制的改革 由于资源所有权制度的改革涉及到宪法和诸多法律法规的修改，不仅周期较长，而且难度也较大，近期比较容易作到的是资源管理体制的改革。由国家所属的中央企业代行所有权并直接管理、垄断开发和经营的体制，转向国家终极所有、中央和地方多主体利益兼顾、中央企业、地方企业以及其他国内外投资者平等开发和经营的体制，实行所有权、开采权和经营权的分离。由单纯向西部地区的财政转移支付，转为通过资源管理权和开发权的下放，使西部地区可以通过地方企业参与资源的开发，通过开发权的市场交易招商引资，吸引东部资金甚至国外资金流向西部，提高西部地区经济的自我发展能力，促进西部经济发展。资源是国家的，并不等于必须由中央企业垄断开发，资源归国家所有并不等于地方不能开发。根据法律规定，城市土地也是归国家所有，但地方照样可以开发利用，沿海以及其他许多地方，吸引投资者的一个重要手段就是土地，或者给予低价土地，或者“以地换路”，广西北海市是靠“以地换路”、“以地换项目”而发展起来的典型，利用这种办法，地方筹集了几十亿元的城市建设资金。同样，矿产资源归国家所有，不等于不能实行所有权与经营权的分离，不等于就必须由国家直接经营，就只能由中央企业直接开发。管理者必须是政府，而投资开采者既可以是中央企业，也可以是地方企业；既可以是国有企业，也可以是民营企业；既可以是企业，也可以是外国企业。可以在国家统一管理、不破坏资源的前提下，给予地方一定比例的开采权，地方可以用这部分资源开采权去招商引资，比如，用资源换路，用资源换项目，用资源入股、资源开发权交易等等，以此增加地方的财政收入和带动地方的经济发展。比如，今年8月18日的江西上饶应家磁坞金矿采矿权的拍卖就是一次资源管理体制改革的成功实践（据新华网南昌8月18日报道，江西上饶应家磁钨金矿采矿权会在南昌新东方大酒店落槌，在来自香港及省内四位竞拍者一番激烈的你争我夺之后，起拍价为160万元的江西上饶应家磁钨金矿采矿权被上饶南方机械化工程有限公司以200万元获得。开采者除了需要上缴企业所得税、资源税和矿产资源补偿费以外，可以免缴增值税，且其它收入均可自留）。
四、结论
由于资源分布和的原因，在我国已经形成了东部生产品，西部提供资源的分工格局。这种格局看起来是不合理的，因为正是这种分工格局造成了日益加大的东西部差距，但分析起来，这种格局的存在也并非没有其必然性和合理性。
国家内部不同区域之间的经济联系有如不同国家的经济关系，应根据不同的资源禀赋发展自己具有绝对优势或相对优势的产业和商品，形成合理的分工，这样一来，每个地区都能得到更多的经济利益和更好的经济增长。我国地域辽阔，由于地理位置、资源分布、发展阶段等诸多因素的原因，东西部经济具有很大的互补性，“西电东送”、“西气东输”、“西煤东运”和“西棉东调”，为东部地区的快速发展已经提供并将继续提供重要的资源保障。在经济发展的初级阶段，充分利用当地资源，“靠山吃山，靠水吃水”，充分体现了地区比较利益原则，发挥了地区比较优势的积极作用。西部地区在资金、技术、管理、经济体制(计划体制的重灾区)等方面在国内都属于绝对的劣势，而只有在自然资源方面，具有相对于国内其他地区的相对优势。西部只有扬其所长、避其所短，发挥其资源优势，才能找到正确的发展之路。如果西部地区硬要照搬东部模式，既不是从实际情况出发，也是弃长用短的做法。
东西部差距扩大的根本原因不在于这种分工本身，而在于资源开发利益分配格局的不合理，即拥有资源的地方不能够或很少拥有资源带来的收益，不拥有资源的地区反而可能更多地占有资源带来的收益。既要肯定东西部分工的合理性，又要避免这种分工造成的东西部差距，最核心的问题是调整资源利益分配关系。如果不对资源利益分配关系进行调整，无论西部资源如何丰富，也无论西部如何积极开发资源，西部地区仍然不可能实现富民强省的梦想。没有西部地区的富裕，就不可能有整个国家的化，也不能说这样的西部开发是成功的！：
1、《论西部的资源开发》 宏观信息网 2002年10月11日
2、《关于西部大开发中几个政策问题的建议》 白永秀 《宏观经济管理》2000年第2期
3、《西部大开发和区域经济协调方式》 广州信息网(2002-04-10)
4、《西部开发与东、中部问题研究》 中国社会院经济研究所课题组 2001-04-12
5、《试论我国自然资源立法的几个基本问题》 王凤春 《中国人口·资源与环境》1996年第6 卷第4期
6、《论我国自然资源法制及其立法完善》 孟庆瑜/陈佳 河北大学学报：哲社版199802
9、《论中国自然资源产权制度的变迁》 肖国兴 郑州大学学报：哲社版 199706
