探析新时期我国地方政府支出的偏好

    1.经济绩效偏好分析。基本建设支出和农业发展支出都是能够产生经济效益的重要举措,在经济发展是硬道理的政策引导下,地方政府首先将财力投入于此。城市改造、修桥修路等举措也能够使得城镇看起来更加现代化,并吸引更多的外来资本。同时,作为农业大省的江西,其经济结构当中农业的位置重要,2005年江西省第二产业增加值占全省GPD19.0%左右[7];农业人口占全省总人口的73.7%。因此以发展农业带动经济发展,也是县级政府必须正视的职责。
    只要经济发展的绩效标杆仍在,那么地方政府就会一直自动的采取举措优先实现经济发展职能,无需中央再过度强调(正如表中,专项转移未通过检验)。
    2.民生绩效偏好分析。人均自主财力在四类公共服务支出当中,公检法司支出以高标准化系数通过了正显着性检验,说明维护社会治安和稳定是县级政府最为重视的公共服务之一。改革开放以来,“稳定压倒一切”就是我国的战略指导方针之一,受到中央的一贯重视。在中央的推进下,很多省都建立了地方官员晋升的“一票否决制”:江西省2005年制定的《社会治安综合治理一票否决权制实施办法》明确规定,“一票否决权制是将社会治安综合治理责任制同经济责任和领导任期目标责任制结合起来,将治安责任同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济效益挂钩,同评选文明单位、综合性先进单位挂钩的专项否决制度。”维护人民的生命财产安全是政府的最基本职责。因此,地方政府必然积极重视公检法司的支出,尽力维护社会的良好秩序。中央政府也无需通过专项转移的手段再做强调。而且通过罚没收入、服务收费等方式,公检法司部门通常能够获得较多预算外收入。公检法司模型中,人均预算外收入通过了显着性检验。
    人才培养和利用的周期十分漫长,且成本高昂,因此教育的投入不能在短期获利。但我国有《义务教育法》和《教育法》等明确规定了地方政府在提供教育方面的具体财力责任,“两基达标”硬性的考核。因此,在刚性要求下,地方政府不得不将部分财力投入到教育。然而,它们对此积极性相对不高。如教育模型中人均可自主支配财力虽然通过了检验,但其系数并不高。中央通过专项转移支付的手段保证地方教育的施行。人均专项转移支付以最高的标准化回归系(0.541)数通过了正显着性检验。目前,我国用于义务教育的转移支付主要有“国家贫困地区义务教育工程”(简称义教工程)、义务教育专款等。这些教育专项通常要求地方政府提供一定比例的配套资金,如“义教工程”要求地方各级财政给予的配套资金比例不低于2: 1[8]。通过这种方式,中央政府迫使县级政府将一定的自主支配财力运用到教育当中。
    医疗卫生支出和社会保障支出,主要依靠中央负担。在两类支出模型中,人均自主财力变量均没有通过显着性检验,专项转移通过检验。这虽然存在医疗和社保的绩效困难的原因,但也与我国的特殊改革形势有关。
    3.有效运转偏好分析。政府自身的运营和维护,是实现政府一切行为的前提。因此,地方政府必然会将财力运用行政管理费用。如表行政管理模型中人均自主财力通过了高度显着性检验。近年来,税费改革等一系列规范政府收入政策的实施,使得许多县级政府,尤其是中西部地区日益陷入“吃饭财政”的困境。对此,中央设置了一系列财力性转移支付帮助县乡政府脱困,如缓解县乡困境转移支付、税费改革转移支付等。这部分财力很多是非固定用途的转移资金,可以由地方政府资金安排。
    同时,随着中央“服务型政府”的导向,县级政府获得越来越多专项转移支付,意味着其公共服务职能的加强。政府机关也必然产生相应的行政成本如,雇用新的人员、管理专项资金等。因此部分专项转移支付资金被用于政府运营当中,也属常理。如表,此模型中人均专项转移支付通过了显着性检验。此外,预算外收入也是行政管理费的来源之一(通过检验)。政府机关可通过行政事业性收费、税收附加、专用基金和专项收入、事业单位上缴的罚没收入等获得预算外收入。
    三、总结
    地方政府也是追求效用最大化的“经济人”。江西省县级政府的实践表明,在中国自上而下绩效评价体制下,县级政府偏好于那些中央重视、且能够迅速产生绩效可见度高的政府职责,而对于那些成本高、绩效实现时间长、难度大的公共服务则更需要中央的推进。长期以来,在“以经济建设为中心”和“稳定压倒一切”的大政方针引导下,县级政府对于基本建设、社会治安稳定和农业发展表现积极。而教育、医疗卫生和社会保障等民生服务上,基于成效、成本、历史等原因,地方政府的自主投入不够。中央政府应当也能够通过专项转移支付纠正地方政府的支出行为。在教育方面,中央支持力度最大,同时也刺激了地方政府的投入。但是,县级政府的医疗卫生和社会保障支出则主要依赖专项转移。随着服务型政府的建设不断展开,公共职能的增加必然使得行政成本不断增加。维护政府正常运转需要大量的财力,主要来自于自身的可支配财力、专项转移和预算外收入。总的说来,在中国的财政分权和晋升激励下,地方政府的偏好在于能够迅速产生可见绩效的经济建设职能;中央对于民生服务的日益重视,在当前仍表现为由中央专项转移负担,并以此引导地方做出配套财政措施。这表明,在当前中国,要实现地方政府的合理支出行为,需要在建立正确的绩效目标的同时,保证中央政府的调控作用的基础上,充分发挥地方的积极性。
    参考文献:
    [1]黄佩华.中国:国家发展与地方财政[M].北京:中信出版社,2003.
    [2]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007,(7).
    [3] Niskanen,W. Bureaucracy and Representative Govern-ment [M].Chicago: Aldine. 1971.
    [4]刘泰洪.地方政府的自身利益及其实现方式[J].黑龙江社会科学,2007,(2).
    [5]Arthur F. Bentley. The process of Government: A Study of Social Pressures[M]. Chicago:. Chicago University Press. 1908.
    [6]周雪光.“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学,2005,(2).
    [7]江西省统计局.江西省2005年国民经济和社会发展统计公报[N].江西日报,2006-04-03.
    [8]宋超,绍智.我国财政专项转移支付制度研究[J].财会研究,2004,(11).