我国政府与非营利组织内部控制制度建设探究

    论文关键词：政府与非营利组织 内部控制制度 监督
    论文摘要：政府与非营利组织的组织目标、资源来源、运行方式和诚信责任决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性。政府与非营利性组织应该增强对内部控制制度的认识,强化领导人的内部控制责任;健全内部控制体系,规范组织内部行为;强化关键内部控制程序,提高内部控制执行效果;内部审计和外部监督相结合,建立完善的内部控制监督机制;参照企业内部控制规范,制定政府与非营利组织内部控制规范。? 
    2008年6月28日,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》,要求上市公司于2009年7月1日起施行,并鼓励非上市的其他大中型企业执行。对于我国的政府与非营利组织来说,目前尚缺乏适用的内部控制规范,是否政府与非营利组织内部控制制度的建设就没有营利性企业那么重要和紧迫呢?本文将就我国政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性,以及在建设中存在的问题进行探讨,以期引起人们对政府与非营利组织建设内部控制制度的重视。 
　　 
　　一、政府与非营利组织的特征 
　　 
　　政府与非营利组织的类型有很多种类。其中,政府组织是行使国家权力的机构,是立法、司法、行政等机关的总称,包括中央、省、市、县、乡等各级政府机构。非营利组织指的是不以营利为目的、介于政府和社会个体之间向社会或集体提供社会服务的组织。非营利组织由于各国国情不同,它所包括的组织类型在各国所指也有所不同。在美国,非营利组织包括文化与休闲、教育与研究、卫生、社会服务、环境、发展与住房、法律、民权推促与政治、慈善中介与志愿行为鼓动、国际性活动、宗教活动和组织、商会、专业协会和工会等12类组织。在我国,通常所说的非营利组织主要是指在民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位,也称为民间非营利组织或私立非营利组织。我国的事业单位和人民团体由各级政府批准设立,由国务院及各级编制委员会办公室审查登记,其机构设置、人员编制和经费来源均主要由政府决定和财政供给,在现实生活中属于依赖于国家拨款的准政府组织。但是,从广义上和发展趋势来看,这两类组织也可以看作是非营利组织,可称之为国有非营利组织或公立非营利组织。 
　　政府与非营利组织在诸多方面体现出与营利性企业不同的特征。美国学者弗里曼和肖尔得斯(Freeman,Shoulders)认为:“政府及非营利组织在以下几个方面与其他组织不同:(1)获利不是它们建立或运作的动机;(2)它们通常由其委托人集体所有,其所有权不是由个人拥有可出售或交换的权益份额认定;(3)它们的财务资源提供者未必能对他们所提供的货物或劳务获得直接或部分回报;(4)通常,它们的政策决策和一些运营决策都是通过一个选出的或指定的管理委员会一致投票做出的。”美国财务会计准则委员会(FASB)在财务会计概念公告第四辑《非营利组织编制财务报告的目的》中指出:“识别非营利组织(包括政府机构)的主要特征有:(1)绝大部分资财来自资财提供者,它们并不期望按照其所供资财的比例收回资财或获得经济利益;(2)业务营运的目的,主要不是为了获取一笔利润或利润的等同物而提供货品和劳务;(3)不存在可以出售、转让、赎买,或一旦机构清算,可以分享一份剩余资财的明确的所有者权益。” 
　　 
　　二、政府与非营利组织内部控制制度建设的必要性 
　　 
　　营利性企业建设内部控制制度是源于审计人员、企业管理者、企业投资者和监管者的需要,是内部强化管理和外部强化监管的必然结果。政府与非营利组织的运行环境与营利性企业组织相比,既存在许多相似性,也存在很多差异性。正是这些差异性决定了政府与非营利组织比营利性企业更具有建设内部控制的必要性。 
　　(一)组织目标决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性 
　　政府与非营利组织的目标是在其财力允许的范围内向公民提供尽可能多的产品或服务。政府与非营利组织每年尽可能多地去筹集可用资源的目的,是为了能够向其公民提供更多更好的产品或服务,而不是为了增加组织自身的财富。政府与非营利组织财务管理的重点是资源的取得和使用过程,而不是净利润或每股收益这样的事后目标。因此,政府与非营利性组织只有通过建立和执行完善的内部控制制度,才能实现对其运行的过程控制,才能及时有效地防止其组织目标的偏离,最大程度地实现其组织目标。 
　　(二)资源来源决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性 
　　营利性企业资源提供者——企业投资者为了实现资源保值和增值的目标,必然要求企业管理者建立健全企业的内部控制制度,以提高经营效率和效果,防止舞弊和欺诈行为。政府与非营利组织的税收收入、收费收入和捐赠收入分别来源于纳税人、缴纳人和捐赠者。纳税人、缴纳人和捐赠者经常怀疑政府与非营利组织滥用职权,贪污和浪费这些财务资源,未能有效地利用这些资源,为公民提供更多更好的公共产品和服务。原因之一就是政府与非营利组织缺少健全有效的内部控制制度,无法对这些财务资源的取得和使用过程进行有效的监督和控制。 
　　(三)运行方式决定
了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性 
　　政府与非营利组织向消费者提供的许多产品或服务具有垄断性,许多消费者在获取政府与非营利组织提供的产品或服务时,不需要付费或只需要象征性地付一部分费用。这些消费者无法用“货币选票”来表示他们对政府与非营利组织提供的产品或服务的满意程度,因此,政府与非营利组织不会自动建立健全内部控制制度,来防止对资源的浪费和滥用。为了确保政府与非营利组织能够合理规范地分配和使用有限的资源,避免不经济和无效率的运营活动无限制地继续下去,需要建立健全内部控制制度,从而有效监控其提供的每一个产品与服务的每一个环节。政府与非营利性组织比营利性组织更加迫切需要建设其内部控制制度。 
　　(四)诚信责任决定了政府与非营利组织建设内部控制制度的必要性 
　　当市场经济对人们的道德、价值观念带来巨大冲击的时候,社会要通过政府与非营利组织的诚信精神来弥补市场经济的不足,这样社会才能稳定发展,良性运行。政府与非营利组织在建设社会主义和谐社会中,肩负塑造诚信精神的主要责任。一旦政府与非营利组织的公共责任和道德缺失,不仅会影响政府与非营利组织功能的正常发挥,相反还会加剧人们道德的沦丧。当前我国的政府与非营利组织发生了个别诚信危机事件,诚实信誉受到了挑战,政府与非营利组织需要恢复和重塑其诚实守信的良好形象。如果政府与非营利组织能够建立起完善的内部控制制度,对所提供的公共产品和服务进行有效的监督,将可以重塑政府与非营利组织的诚信精神。 
　　 
　　三、政府与非营利组织内部控制制度建设中存在的问题 
　　 
　　(一)对内部控制制度的认识缺乏深度,对建立内部控制制度不够重视 
　　一些政府与非营利组织领导人的内部控制意识淡薄,往往重事业的发展,轻内部的管理,缺乏对内部控制知识的基本了解,认为内部控制是财务部门的事,个别领导甚至认为加强内部控制,会对自己权力的行使造成阻碍。一些政府与非营利组织尚未建立内部控制制度;有的即使建立了内部控制制度,或有关内容不够合理,或只强调灵活性,或不从本单位实际情况出发生搬硬套;有些单位用一般财经制度代替内部控制,有些单位则直接以工作经验代替内控制度。
(二)已建立的一些内部控制制度不够严密,甚至是流于形式 
　　建立内部控制制度的目的之一就是要堵塞漏洞,但一些政府与非营利组织的内部控制制度残缺不全,不够全面,存在一些授权和监控的漏洞;一些政府与非营利组织虽然建立了较为完善的内部控制制度,但“有章不循,有律不依”,内部控制制度成为应付检查的条文,未能发挥其有效作用;一些政府与非营利组织建立了很多的内部控制制度,但往往缺乏系统性,需要进行系统的整合。 
　　(三)内部控制制度执行过程比较困难,执行效果比较差 
　　内部控制制度执行效果差主要表现为授权审批不按制度执行,岗位分工不合理和预算执行弹性太大等。有些组织事项的决定权、审批权、执行权集于一身,重大事项决策的执行程序有一定随意性;有些组织资产处理、资金调度和其他重要事项的决策与执行缺乏相互制约和相互监督机制;有些组织部门预算在实际执行中对单位约束力度不够,或不按预算执行。有些组织领导凌驾于内部控制制度之上,自身不注意遵守内控制度,使用例外原则,致使内控制度的执行效果下降。有些组织执行人员素质不高,执行力度有限,造成内部控制失控。