我国对外直接投资政策研究

　　关键词：对外直接投资；政策；选择

　　自20世纪90年代初我国顺应全球化浪潮，正式提出实施“走出去”战略以来，中央政府相关部门出台了一系列促进政策，取得了一定的成绩。但是，在实践中还存在着很多政策不配套、政策的实施与政策初衷背离的问题。

　　一、我国对外直接投资政策立足主体的选择

　　我国的经济还处于转型时期，竞争性领域除了大量的非公有制企业，还存在着为数众多的大、中、小型国有、集体企业（即公有制企业，以下以国有企业代之）。而这两类企业的内部激励一约束机制存在着很大的差异。这样，FDI政策的制定可以有不同的选择。

　　1.一视同仁，两种类型企业适用统一政策。这又分两种情况，一种是FDI政策的制定立足于国有企业。为了防止国有资产流失，要加强外部管理，所以企业开展FDI的前置审批要特别严格，手续繁杂。结果，非公有制企业跟着受累。另一种情况是立足于非公有制企业，依据国家划定的限制与非限制产业（事先要划定），对非限制产业简化审批手续。如此则所有企业开展FDI都比较便利。然而，国有企业由于内部约束机制不足，在这样的外部环境下，极易造成国有资产的流失。目前的FDI政策是表面上的一视同仁。因为虽然开展FDI的前置审批条件是一样的，但是，由于作为条件之一的“进出口经营权”，在2001年以前非公有制企业很难获得，所以，非公有制企业在审批时受到了事实上的歧视。

　　2.区别对待。一种是立足于国有企业，歧视非公有制企业，即对非公有制企业制定更为严厉的审批条件。显然，这样做不合时宜。另一种是立足于非公有制企业，这类企业在国家划定的非限制产业，实行登记备案制，而对国有企业的FDI实行现行的严格的前置审批手续。这样做存在一个问题：如何防止国有企业“借船出海”即通过非公有制企业的渠道，向国外转移资产，所以，实施这样的政策必须以加快国有企业改革为前提。如果在竞争性领域的国有企业绝大部分退出，只剩下为数不多的大型国有企业，政府就可以通过制度设计，有足够的能力从外部监督国有企业的经营行为，包括FDI.

　　3.我国的对外直接投资政策应立足于非公有制企业。就现实来说，我国的FDI政策基本上是立足于国有企业的。诚然，鼓励国有企业开展FDI具有如下意义：有助于国民经济结构调整；充分利用国外资源；扩大出口，培育新的出口增长点；有利于参与国际竞争，是企业国际化经营的必由之路；可以进一步加强和发展与发展家的双边经贸关系；是充分利用“国内外两种资源、国内外两个市场”的有效方式。但是，非公有制企业的FDI除了具有上述意义和增加就业、税收、产值及其他方面的贡献外，非公有制企业未来还是我国FDI的主导力量，其发展是我国FDI政策法规进一步完善的必要条件。因此，我国的FDI政策应该立足于产权清晰且产权安排有效率Q）的非公有制企业。

　　原因如下：（1）从国际来看，驰骋国际市场的外国跨国公司基本上都是非国有企业。这就造成了国有企业在境外投资办厂与大环境格格不入，无参照经验可循的被动局面。（2）从实践来看，“走出去”的国有企业虽然较非公有制企业有实力优势，但经营状况却不如后者。国有企业产权不明晰或产权安排无效率，导致国有企业进行FDI时有以下现象发生：在选择合作伙伴时缺乏应有的谨慎，派出人员出卖其所在的国有企业，或者其法人代表将FDI作为非法转移资金的渠道，造成国有资产流失。（3）从国内经济的所有制结构调整来看，我国国有企业在“坚持有进有退，有所为有所不为”的国有经济战略调整中将退出国内的竞争性领域，而适合“走出去”的领域一般都是竞争性领域。很难想象没有国内市场作基础（除了主动退出，还因为经营状况不好），国有企业能在国际市场的竞争性领域有上佳表现。因此，只能由非公有制企业挤进这些竞争性领域的国际市场。而国内的非公有制企业也似乎看准了这个趋势，发展速度很快。（4）从体制上看，国有企业“走出去”存在体制上的非兼容性。国有企业的体制在很大程度上不符合以欧美法为蓝本的亚非拉各国的公司法（企业法），许多国家不承认国家作为投资者的公司法人，只承认由股东构成的公司法人，认为只有后者才能承担有限责任，以国家作为投资者的公司被视作一人公司，要承担无限责任，这样会造成国有财产的无端损失。（5）西方国家对外国政府控制的企业的FDI持十分谨慎的态度，有时甚至是排斥。（6）非公有制企业没有体制上的激励一约束机制缺陷。世界银行在对全球发展中国家与转轨国家国有企业低效问题的研究报告中指出，“他们（国有企业）甚至能使精明能干富于献身精神的公务员神不守舍，且心灰意冷。这个问题不是个人问题，而是体制问题……改善国有企业业绩，就要求有一个更好的激励机制”。（7）我国的非公有制企业是在计划经济的夹缝中发展起来的，在国内表现出很强的生命力，不怕市场竞争，在管理体制、用人机制、产品开发、市场营销和市场洞察力等方面与国有企业相比具有明显优势。而且，我国的一些非公有制企业现在已经初具规模，具备了开展跨国经营和FDI的条件。他们走向国外开展跨国经营和FDI，将更能适应国外成熟市场经济的环境，实现非公有制企业从输出制成品向输出生产制造能力的转变。（8）现行FDI的前置审批手续繁琐、法规严厉的一个重要原因，是为了防止国有资产流失。换句话说，只要把国有企业作为FDI主体，现行的前置审批条件、政策法规问题就无法彻底解决。

　　所以，从长远来看，FDI政策制定立足于非公有制企业，将非公有制企业作为我国FDI的投资主体是非常重要的。理想情况是将产业划分为限制与非限制两类的同时，加快国有企业退出竞争性领域的步伐，国有企业FDI作为特例，适用现行的前置审批规定，而非国有企业则在非限制性产业实行登记备案制。

　　二、我国现行对外直接投资政策存在的问题

　　1.我国进行对外直接投资遇到的主要政策法规问题。目前，我国企业进行FDI遇到的政策法规问题主要有以下几方面：（1）政府优惠政策支持力度小，执行效率低。（2）管理审批部门多、速度慢、环节多，互相推委现象时有发生。（3）商务出国手续太复杂，往往延误商机。（4）境外投资审批制度过分严厉，妨碍企业开展FDI.表现之一是建立境外投资项目，现汇投资、实物投资、无形资产投资，都要经商务部审批（100万美元以下的和机械制造业除外）；表现之二是审批程序繁杂，有时一个小项目的审批都要经年累月。（5）外汇管理制度的一些条例不利于企业的FDI，如要求按汇出资金数额的5%缴存汇回利润保证金（电子和机械制造业除外）；境外投资利润或其他外汇收益必须在东道国年度终了6个月后调回境内，限制了企业的资金运用和扩大再生产。（6）出口管理等配套制度建设跟不上FDI的需求。如我国鼓励以实物对外投资，但海关和外汇管理局将实物投资出口视为一般出口贸易，要求赴境外投资的企业必须为这笔实物投资缴纳所得税，并在报关之日起360日内将这笔并不存在的“出口外汇收入”收款结汇。

　　2.非公有制企业进行FDI存在的政策法规问题。（1）非公有制企业开展境外投资政策依据不足。以北京市为例，北京市境外投资的政策依据主要是《境外投资项目审批所需主要文件的内容和要求》，它完全是按中央各部委文件的内容和要求而制定，仅仅涉及国有集体所有制企业，没有明文规定民营、“三资”企业的境外投资审批程序。同时，由于种种原因，北京市还未制定《北京市境外投资管理办法》。（2）非公有制企业开展FDI存在制度安排上的歧视。非公有制企业在20世纪90年代后期才可申请进出口经营权，在2001年1月1日前私营生产企业申请进出口经营权的有关条件高于国有、集体企业，根据《对外贸易合作部关于调整私营生产企业和科研院所申请自营进出口经营权资格条件的通知》，自2001年1月1日起私营生产企业和科研院所申请自营进出口权的资格条件按国有、集体生产企业和科研院所的标准执行。而企业申请在境外设立贸易公司和贸易代表处的资格条件之一是“具有经国家外经贸主管部门或其授权部门批准的外经贸经营权……自营进出口生产企业获得经营权后，须从事对外经贸业务1年以上”，这就限制了非公有制企业在境外投资设立贸易公司和贸易代表处。（3）申报境外加工贸易需提交的“项目国内主办单位有关材料”第二项为“项目主办单位近3年进出口情况及拟在境外生产的主要产品的出口情况”，进出口权限制上的歧视会影响非公有制企业直接进入国际市场，进而影响非公有制企业获得从事境外加工贸易的资格。

　　三、政策建议

　　1.制定我国对外直接投资政策需要澄清的几点认识。（1）FDI与吸引外资一样，也是一国经济的重要途径和手段，可以增强企业的国际竞争力。因此，“走出去”的政策目标应该多元化，不应该过分强调带动或扩大出口，而应该包括促进经济发展和增强企业竞争力，当然也应包括获取国外资源。事实上，FDI与贸易的关系是，除了带动出口贸易的发展（即顺贸易导向的投资），还能替代出口（即反贸易导向的投资）。（2）尽管目前还存在着对我国企业FDI的种种顾虑，但是，在日益全球化的世界经济中，国际经济交易的自由化进程客观上要求包括发展家在内的所有国家放宽对本国企业FDI的限制政策。正如著名学者Williamson J.所说，“国际贸易关系越密切，为进出口提供贸易融资的要求就越高，通过FDI设立海外子公司维持和扩大海外市场的要求也就越高，相应地对资本账户的控制难度和成本也就越高”，“所以问题不是要不要放松FDI的管制，而是什么时间放松管制”。（3）大力发展私营经济。著名的华人经济学家张五常教授在《经济解释》一书中认为，“私有财产是经济增长的最重要前提。现在快速增长的每一个国家都主要是把经济建立在私有企业制度之上”，“……这一点曾经是偶然的现象，但亚洲的经验却证实了一个铁的：在整个上，没有一个经济在不存在较为明确地定义和执行的私有产权结构的情况下取得了重要增长”。我国经济发展在改革开放前后的纵向比较以及改革开放后东西部地区经济发展的横向比较，也都证明了发展经济需要发展非公有制经济。

　　2.制定对外直接投资的一般政策。 （1）制定和颁布我国企业FDI的专门——《中国对外直接投资法》。该法应该体现进一步放松FDI管制的要求：明确FDI对我国经济发展的积极贡献如提高我国企业的国际竞争力等；在审批程序方面，在维持现有按投资规模分档审批原则的基础上，不断提高豁免审批的投资规模标准，直至采取核准制度；在投资产业方面，要逐渐放宽限制，从鼓励投资的产业政策向规定少数限制FDI的产业政策过渡。（2）成立直属国务院的负责监管FDI的专门机构，负责对FDI企业的管理和监督。（3）建立FDI的数据信息系统，为修改和调整FDI政策法规提供依据，为计划FDI的企业提供信息服务。

　　3.制定促进对外直接投资的具体鼓励政策。借鉴发展中国家和发达国家的成功经验，促进和扶持我国企业的FDI.（1）国内政策：1）建立企业境外投资信息中心，搜集有关东道国的信息，为我国企业提供咨询服务。中国商会应组织有关境外投资的专题研讨会和海外招商团，帮助企业进行有关投资的可行性分析。2）中国进出口银行在办理进出口融资的同时，要为开展FDI的企业提供融资服务，缓解（尤其是投资初期的）我国境外企业在东道国和国际市场的融资困难，并且有计划地开展我国企业FDI的投资保险业务。3）建立为我国FDI企业培训管理人员的专门机构，解决我国企业管理人员缺乏国际经营经验的问题。4）制定FDI的纲领性战略框架及实施办法，鼓励和指导跨地区、跨部门、跨国别的合作、联合、战略性投资联盟等各种方式的投资。此外，进一步制定融资、税收、外汇、人员和货物出入境、商检等方面的支持性配套政策，并搞好部门间的协调。（2）国际经济政策协调：1）签署双边协定。截止到2001年4月30日，我国已与97个国家签订了双边投资保护协定（其中78个生效）；截止到2000年底，我国同68个国家正式签署了避免双重征税协定。上述两个协定分别占与我国有贸易投资往来国家和地区（目前有223个）的43.5%和30.5%.然而，我国在所有双边投资保护协定里基本上都是立足于鼓励和吸引外国直接投资的东道国角度，很少有企业意识到可以利用这些双边协定保护自身的海外投资利益。所以，应进一步与其他贸易投资伙伴国签署双边投资保护协定；加强宣传，从投资国角度，充分利用双边协定为我国企业提供的政策保护和优惠。2）积极参与区域协定如亚太经合组织和东盟的有关协定，积极利用多边协定包括WTO中的TRIMS和GATS，以及我国已经加入的《解决国家与他国国民间投资争议公约》、《多边投资担保机构（MIGA）公约》的有关条款。