我国公共产品的市场化供给及其影响因素分析

[关键词] 公共产品；市场化供给；私人资本
[摘要] 近年来，我国公共产品的市场化供给现象越来越普遍，并逐渐成为了公共产品供给方式的一种变化趋势。公共产品的性质是决定公共产品供给方式的基础，而技术进步、私人资本规模、政府职能转变与制度创新则是影响公共产品市场化供给的四个主要因素。公共产品市场化供给的未来发展前景良好，但是市场化供给中存在的各种体制性障碍也必须引起充分重视。

一、我国公共产品市场化供给的基本发展状况
随着我国市场的不断发展，公共产品供给通过市场机制来实现的现象已经越来越普遍，公共产品的市场化供给取得了一定程度的发展。2001年12月、2002年1月和3月，国家发改委先后出台了《关于印发促进和引导民间资金投资的若干意见的通知》、《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》等文件，提出鼓励和引导非国有经济以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施建设和公益事业项目建设；2002年3月，国家发改委公布的新的《外商投资产业指导》中对禁止外商投资的电信、燃气、热力、供排水等行业首次列为对外开放领域；2002年10月国家发改委、国家建设部、国家环保总局又出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，提出鼓励各类所有制经济积极参与投资与经营，实现投资主体和运营主体的多元化。在这些文件出台的同时，市场也作出了积极响应，大量民间资本开始进入公共产品生产与供给的各个领域，包括，水、电、煤，环卫，等等。
本来由政府“包揽”的公共产品如今不断地转向由市场供给，并逐渐成为了公共产品供给的一个发展变化趋势。这种变化何以会发生，其中的影响因素又是什么，弄清楚这些问题对于深入理解我国公共产品供给机制的变化有重要意义，另外，也只有将这变化背后的影响因素和规律把握住了，才能在实践中更有效地提供公共产品，满足社会对公共产品日益增长的需求。

二、公共产品的性质和供给方式
1954年，美国著名经济学家保罗•萨缪尔森发表了《公共支出的纯理论》一文，给出了公共产品的经典定义，即公共产品是具有非竞争性和非排他性的产品。其中非竞争性是指某个消费者消费公共产品并不影响其他消费者的消费，而非排他性是指公共产品的利益不能被特定的某些消费者所独享。于是，非竞争性和非排他性就成为了公共产品区别于私人产品的两大本质特征。其后的大量研究表明，也正是由于这两大性质导致了在公共产品供给上的市场失灵，于是通过政府来供给公共产品就是不可避免的。
但是，更准确地说，保罗•萨缪尔森的这个定义只是针对纯公共产品的定义，在现实生活中除了国防、外交等极少数公共产品属于纯公共产品外，绝大多数公共产品是准公共产品，或者称混合公共产品。这些准公共产品虽然也具有非竞争性和非排他性但是却并不完全，有的有非竞争性但却有排他性、有的有非排他性但却有竞争性、另有的只有一部分非竞争性和非排他性。道路、教育、医疗卫生、行政管理等都属于准公共产品的范畴。正因为准公共产品的非竞争性和非排他性是不完全的，所以市场在提供这些产品上不一定失灵，也就是说准公共产品的性质使得其供给有可能不通过政府而由市场来提供，这正是我们分析公共产品市场化供给的一个最基本的前提。本文所要论述的公共产品市场化供给确切地说就是指准公共产品的市场化供给。

三、公共产品市场化供给的影响因素
在我国市场经济的发展过程中，公共产品不断由政府垄断供给方式转变为市场化多元供给方式，这种转变的实现是受诸多因素影响的，揭示这些影响因素是把握公共产品供给方式变化规律的基础。
（一）、技术进步的影响
公共产品能否通过市场机制有效供给，与公共产品的非排他性及其强弱程度有关。具有完全排他性的纯公共产品只能由政府提供，相反，具有完全排他性的私人产品则由市场提供最有效率。因此，对准公共产品而言，排他性越强那么就越有可能通过市场来提供。排他性的强弱实际上包含着两层意思：一是从技术上看能不能排除不付费者对产品的消费；二是如果在技术上能够排除，那么排除的成本又是多少。可见，排他性的强弱与技术存在密切的关系，所以技术进步可以通过实现技术上的可排除性和降低排除成本以影响非排他性的强弱，最终对公共品供给方式产生影响。具体而言：
1，技术进步使得排除不付费者对产品的消费成为可能。例如，在有线电视技术发明以前，电视信号都是通过电磁波的形式向消费者传送，消费者对电视信号的消费是非排他的，此时的电视信号几乎全部由政府提供，市场供给的情况很少甚至没有。但随着技术的不断发展，有线电视技术、加密技术开始出现，电视信号不能排他的问题得到有效解决，那些不愿付费的消费者就会很容易地被排除在有线电视的消费之外，在这种情况下，由私人投资兴办的电视台就可能涌现出来。
2，技术进步使得准确计量成为可能，从而降低了公共产品的排他成本。有的公共产品虽然存在技术上的可排他性，但是因准确计量技术落后而导致排他的成本非常高，最终还是使排他难以实现。但是技术水平的不断进步改变了这种状况，可分割、可计量的技术使得消费者对公共产品的消费量一目了然，由此便可根据消费量对消费者征收使用费，从而为私人资本参与这些行业公共产品的供给提供了可能。比如，收费技术的采用可使得对高速公路上过往汽车的收费在不降低通行速度的情况下瞬间完成，高速公路排他成本大为降低，这就使得高速公路全由政府投资的状况得到改变，由私人投资兴建运营的高速公路开始出现并逐渐增多。
（二）、私人资本规模的影响
技术进步增强了公共产品的排他性，这只是为公共产品的市场供给提供了前提基础，但是市场有没有能力去提供公共产品则是另外一个问题，这与私人资本的规模有重要关系。许多准公共产品行业往往是垄断型行业，自然垄断型行业的一个特点就是存在规模经济效应，平均成本随着规模扩大而递减，规模达不到一定程度就没有经济效率，因此这种行业一般只有一家或者少数几家企业存在就可以满足整个市场需求。电信、电力等都属于这种自然垄断型行业。要投资于自然垄断型行业的准公共产品生产，没有一定的资本规模是实现不了的，因此较大的资本规模是私人资本能够进入这些领域的必要条件。有学者曾对基础设施的市场供给规模与私人资本规模的关系作过实证分析，发现两者呈明显正相关关系。实证结果显示：基础设施的市场供给规模对私人资本规模的弹性为0.56，即私人资本规模每增加1%，基础设施的市场供给规模就会增加约0.56％。这说明私人资本总量为公共产品的市场供给提供了坚实的财力基础。
随着我国市场化改革的发展，包括国内集体经济、私营经济、个体经济、股份制经济、外商投资、港澳台投资在内的多渠道的私人资本大量引入并迅速成长起来；另外，民间的资金也进行着快速集聚，国内居民储蓄规模不断扩大，根据央行统计，截至2004年年初，居民储蓄总额已经高达11．63万亿元，这些都为私人资本规模的扩大奠定了基础。特别地，我国的私人资本还具有相对集中的特点，沿海经济发达地区的私人资本聚集程度相对较高，因此在资金充盈的条件下，通过合理引导就很容易实现私人资本的集结，形成较大的投资规模。
（三）、政府职能转变的影响
私人资本规模的扩大为公共产品的市场化供给奠定了财力基础，但是如果政府对公共产品存在私人资本的准入限制，那么公共产品市场化供给仍旧难以实现，所以政府在提供公共产品上的职能转变是另一个关键影响因素。
我国自市场化改革以来之所以能够实现公共产品的政府垄断供给方式向市场化多元供给方式的不断转变，与政府职能的变化是分不开的，政府改革其供给公共产品职能的原因主要是：
1，由于大量的公共产品由政府直接生产，数量和范围越来越多，各种弊端逐渐显露出来。首先，是公共产品生产的无效率与低质量，由于政府长期以来是公共产品的垄断供给者，其自身缺乏动力去降低成本和进行技术创新，从而导致了X-非效率现象的出现；其次，是由亏损所引起的财政困境，政府直接提供公共产品的高成本引起了大量公营事业部门的亏损，进而对财政形成了强大的支付压力，例如，我国邮政的亏损就是个老大难问题，根据2005年发布的普查第三号公报显示，2004年我国邮政业亏损额高达11亿元；最后，公共产品垄断供给导致的寻租和腐败现象也引起了社会公众的极大不满，迫使政府对这种行为进行治理。
2，在市场经济条件下，政府的活动主要集中在提供公共产品方面，而不同的政府职能理念则决定了政府在公共产品上的供给范围和介入的程度，20世纪80年代兴起的“新公共管理”对我国政府职能理念的转变起着很大的影响。从上世纪80年代开始，西方各国相继掀起政府改革的浪潮，走向一种称为“新公共管理”的模式。“新公共管理”的理论基础是公共选择理论，它的基本观点是“通过政府与市场关系的重新界定来解决政府面临的困境；打破政府对公共服务的垄断，全面引入市场机制，私人、非盈利性公共组织、半独立性公共公司、政府机构等各种类型的组织都可以提供公共服务，在公私之间形成竞争”。我国在公共产品供给上逐渐打破政府垄断局面，引入市场机制，向多元化方向，“新公共管理”思想起着不可忽视的作用。
（四）、制度创新的影响
制度创新是指制度主体通过建立新的制度构建以获得追加利益的活动。公共产品供给中的制度创新能够增加私人投资者的潜在利益，从而推动公共产品市场化供给。公共产品供给中的制度创新主要表现在两个方面：
1，公共产品产权制度的创新。我国在计划经济时代和市场经济发展初期，公共产品完全由政府供给，因而公有制就是公共产品产权制度采用的唯一形式。但随着市场经济日益发展和由此引致的对公共产品需求的日益扩大，通过政府单独供给所有的公共产品变地越来越困难。于是，逐渐壮大的私人资本迫切要求改变这种公共产品产权全部公有的状况，期望通过产权制度的创新使私人也参与到公共产品的供给之中。在这种情况下，公共产品产权制度进行了两方面的创新，一是使私人获得公共产品的所有权，即公共产品产权的私有化，这主要通过私人从政府手中购买公共产品所有权来实现；二是公共产品经营权的私有化，即在公共产品所有权依然归政府所有的前提下，由私人承担公共产品的日常经营活动。
2，公共产品融资制度的创新。公共产品由于要满足众多消费者的需求而要求有较大的初始投资规模，而且许多公共产品建成后还需要巨大的日常维护支出，这使得单个私人资本往往无力承担。因此，私人投资者迫切希望通过融资制度的创新将零散资本集中起来，从而可以进入公共产品供给领域。这样一种需求激励着私人投资者不断去寻求并探索出各种各样新的融资制度和工具，其中比较典型的有BOT（建设、经营、转让）、PPP（公私合营）、ABS（资产证券化）等。

四、公共产品市场化供给的发展前景
近年来，技术进步和政府职能转变创造了将市场机制引入公共产品供给领域的条件，为私人资本的深入参与打下了基础，而私人资本规模的不断扩大和各种制度创新更是增强了市场供给公共产品的能力，我国公共产品的市场化供给取得了初步的进展。公共产品市场化供给的发展打破了原先政府独家提供的垄断格局，在公共产品上逐步培育起公开、公平、公正的市场竞争环境，使企业在竞争中成为市场主体，有效激发出企业经营的积极性，这一方面提高了我国公共产品的生产效率和质量，另一方面也缓解了财政压力。所以，公共产品供给的市场化无论是从提高公共产品经济效率还是从更好地满足社会公共需要的公平角度出发，都具有重要的意义。
知识经济下科技发展日新月异、对非公有制经济的鼓励和引导有力推动了私人资本的积累与集聚、随着公共财政体制的建立政府职能也不断进行着转变、同时制度创新的步伐也时刻没有停止，在这样的条件下，我国公共产品的市场化供给必定会继续深入发展下去。
但是，在对公共产品市场化供给前景看好的同时，我们也必须注意到公共产品市场化供给发展过程中所存在的各种障碍。当前私人资本在公共产品上的投资潜力、经营积极性与能力并没有完全发挥出来；许多领域的公共产品供给还处于低效率状态，公营事业单位亏损的现象也仍然存在。而这些在很大程度上与各种体制性障碍有关：首先，对私人资本的市场准入仍旧存在若干“禁区”或者设置苛刻的条款，从而导致了私人资本难以进入公共产品的供给领域。例如，据统计，在基础设施方面，2000年北京、上海、山东等14个地区的民间资本投资比例均不到10%，基础设施成为私人资本投资的一大禁区，另外，、、卫生等新型服务行业的民间投资也同样存在很大的进入困难。其次，在公共产品产权制度上也存在不完善之处。新制度经济学认为，产权的保障可以通过降低交易成本而优化市场配置资源的效率，公共产品的市场有效供给必须以对私人产权的制度保障为前提条件。但是就目前情况而言，在公共产品产权制度上仍颇有争议，各种相关也十分薄弱。因次，破除垄断部门的利益特权、从体制上根除市场准入的“禁区”，健全公共产品的产权制度，保护私人投资者的合法权益，这些都是未来进一步深化公共产品供给市场化改革的重点和难点。
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