战后日本产业政策的演变及对我国产业政策的启示

摘 要 战后日本的产业政策取得很大的成功，文章通过对战后日本各个时期的产业政策进行研究，提出当前我国的产业政策的定位。
　　关键词 产业政策 产业结构 增长
　　1 日本产业政策的演变
1.1 战后产业复兴时期（1945~1960）
二战后，日本的经济体系遭受到沉重的打击。原有固定资产破坏严重；原材料及粮食进口的渠道被切断；失业率和通货膨胀率都很高；社会再生产秩序混乱。因此，当时经济的首要任务是恢复和稳定经济秩序。这一阶段日本的产业政策是很弹性的，能够迅速及时地根据国际经济形势和国内经济环境的变化而作出调整。第一阶段，制定实施了“倾斜生产方式”为核心的产业复兴政策，确定了以煤炭和钢铁这两个生产能源与原材料的基础工业部门为优先发展产业。目的在于高度利用国内有限的资源，迅速重新启动工业化，拉动经济发展；第二阶段，以“道奇计划”和“经济安定九原则”的提出为标志，日本国内展开了一场关于走国内资源开发道路还是走贸易立国道路的争论，并最终确定了走贸易立国道路。另外，日本这一阶段着重实施了产业合理化政策，制定了《钢铁工业和煤炭工业的合理化政策纲要》（1950年8月）、《关于我国产业合理化的方针政策》（1951年2月）、《合理化促进法》（1952年3月），开始实施产业合理化政策。产业合理化政策实施手段以间接控制为主，主要有租税特别措施、财政投资贷款、海运利息补贴、外汇配额、合理化卡特尔等等。第三阶段，随着贸易立国发展战略的确立（日本于1955年加入GATT），为了民族的利益，日本采取了贸易保护战略。实现产业振兴。一方面，日本在外汇短缺的时代对进口的物资和技术均采取了严格的审批制度，保证了外汇应用在急需发展的产业；另一方面，日本对进口实施高进口关税和配额，直到1960年日本60%的产品都实行进口配额。而重要的是日本的非关税壁垒如家电行业的垄断垂直分销体制等，使得国外产品很难进入日本市场。这些都使日本产业在发展中避免了国际市场强大的冲击。从战后到50年代末，日本较为顺利地实现了经济恢复和产业振兴。
1.2 高速增长时期（20世纪60年代）
日本在20世纪60年代实现了经济的高速增长。从经济实力来看，已跻身于发达国家的经济大国行列；从技术水平看，重要产业的生产技术已经赶上和达到当时世界的先进水平；从工业化发展来看，真正实现了重、化学工业化；从对外经济关系看，出现了出口额的大幅增加和经常性的贸易顺差。
在经济高速增长时期，日本面临着国际国内两大挑战。国际方面面临着国际贸易自由化和提升国内产业国际竞争力的压力，而国内随着企业竞争力的提高，抵制政府的政策干预。
在国际贸易自由化问题上，日本政府对工业产品的保护性关税壁垒一直持续到20世纪70年代中期才撤除。
随着贸易自由化的进程，为了提升国际产业竞争力，在国际分工体系中占据有利的地位，日本推行了产业组织政策。即反对市场过度竞争，通过规模经济降低成本，整合产业竞争力。日本主要采取了两项措施：其一是通过对《反垄断法》适用除外的法规为合并重组提供保障，现在适用《反垄断法》除外的包括《保险法》、《海上运输事业法》等40多部，并规定企业可以采用合理化卡特尔、萧条卡特尔等限制竞争行为。此外政府还通过“官民协调体制”的行政指导，对集中合并的企业提供低息贷款等方式诱导企业合并和集中，使得进入20世纪60年代后企业合并急剧增长。其二是设置进入壁垒，要求新建的企业达到一定规模才能进入。另外为了协调大、中、小企业，日本在1963年制定了《中、小企业化促进法》。
1.3 产业调整时期（1971~1982）
经过20世纪60年代的高速增长，日本的经济实力和产业竞争力迅速提升。但进入70年代后，日本的经济遇到国内外诸多挑战。这一时期日本国内的主要问题是：经济的高速增长带来了严重污染和生态环境恶化，生产集中带来城市人口拥挤，城市化带来公共基础设施不足以及通货膨胀等等“增长的代价”。国际主要问题有两个，一是日本国际收支顺差扩大导致国际贸易摩擦频繁及日元面临升值；二是1973年和1979的二次石油危机给日本经济带来极大的挑战。
在国内外的压力下，日本及时地调整了产业政策的方向，首先，加大节能技术和高技术开发，发展节能产业和“高加工度化”产业。主要表现为制定了《公害损害健康赔偿法》、《环境保护法》；重点产业选择标准中增加了“过密环境标准”和“劳动内容标准”；加快“工业化型结构”向“后工业化型结构”转换；其次，加快“高加工度化”和“知识集约化”。1970年公布的《70年代的通商产业政策》（70展望）提出，产业结构将从以资本密集程度高的重、化学工业为中心转向以知识密集程度高的加工装配工业为中心的结构；1975年公布的《产业结构长期展望》（75展望）进一步增加了尖端技术开支政策；1980年公布的《80年代的通商产业政策》（80展望）提出，建立以尖端技术领域为中心的产业结构；1978年制定的《特定机械产业振兴临时措施法》明确规定加强对集成电路、机，飞机等产业的扶持，对尖端技术领域的开发提供政策补贴、税收和优惠；第三，对石油危机之后处于衰退的产业，为了防止过度竞争，政府于1978年5月制定了《特定产业安定临时措施法》（“特安法”），允许成立“萧条卡特尔”，帮助停产转产，鼓励海外转移。
1.4 结构转换时期（1982～1990）
1982年第二次石油危机以后，经过调整，日本经济进入一个新的结构转换时期，即现代化的结构转换时期。主要体现在制造业比重停止上升而“第三产业”比重不断提高；主要依赖出口的增长方式转变为出口和内需扩大并重；国际分工参与方式由“加工贸易型”转变为“水平分工型”。
这一阶段，日本也面临着一系列的问题：国际贸易摩擦加剧，贸易保护主义抬头，在后起的发展家的追赶下一些原有优势产业面临着威胁，日元持续大幅度升值使产品的出口竞争力受到威胁，国内要求提高生活质量和减少劳动时间。针对这些问题，日本政府采取了一些政策：首先，刺激国内需求，推进“内需扩大主导型”战略。80年代中期开始，政府提出“内需扩大”的新政策。除了政府编制大型预算外，还采取种种措施鼓励民间投资和刺激社会投资；推进地方公债来修筑公共设施；提高工资等等；其次，鼓励海外投资。鼓励资本输出，见表1；第三，加大社会公共投资，提高国民福利水平。政府提出了“建设和完备国民生活环境”的设想，制定了一系列政策普及周休二日制，扩大中高龄者和妇女的就业机会，发展医疗和等。
1.5 全球化时期（20世纪90年代至今）
　　20世纪90年代之后，日本经济战略进一步调整，从注重国外技术的引进吸收转变为向创造性的知识密集型行业迈进。经济发展的指导思想由单一增长为目标向以“生活大国”为目标转变，经济增长方式由出口主导型向内需主导型转变。在泡沫经济之后，提出《新技术立国》（1994）和《技术创造立国》（1995）。并制定了“以科学领先，技术救国”的方针，调整产业结构，建设知识密集型产业。1998年通产省推出了《经济结构改革行动计划》，该计划提出面对全球经济环境变化的挑战，创造新产业。
2 日本产业政策的演变对我国产业政策的启示
日本经济在40多年内迅速腾飞表明，合理的产业政策是日本经济迅速复苏并在短短的40多年就赶上先进发达国家的最重要原因之一。合理的借鉴日本的产业政策经验对我国当前的经济发展具有一定的积极启示。
（1）经济增长方式由外贸依存型向内需扩大型转变，实现内需和外需并重的经济发展战略。二战至今50年的发展过程中，尤其是80年代以来，日本主要依靠内需来拉动经济的快速增长。即使在日本实行贸易自由化以来，日本仍然采取各种政策措施提高居民的生活水平，刺激国内居民的消费。而我国的经济发展过度依赖进口，目前净出口对GDP贡献率达51%，对外依存度超过70%。而国内消费能力严重不足，消费率连续大幅度下降。1978年我国消费率为66.1%。“七五”期间平均为63.4%，“八五”期间平均为58.7%，“九五”期间平均为59.4%，2002年为58%，2003年仅为55.4%。投资、消费和出口是拉动经济的“三驾马车”。从出口来看，近年来国外对我国的反倾销案越来越多，贸易摩擦越来越频繁；从国内投资来看，国内部分产业已经出现严重的产能过剩。因此，在投资和出口不利的情况下，刺激消费、扩大内需将成为经济持续、快速发展的重要动力支撑。政府部门应制定一系列有利于居民消费的经济政策，积极提高城镇居民的消费能力，同时培育的潜在消费市场。
（2）积极进行产业结构转换，努力向国际产业链的上游迈进，占据有利的分工领域。日本的产业政策演变历程表明，从50年代后期起，日本就不断进行产业结构优化升级。这可以通过日本支持的产业发展来说明。日本大力支持的主导产业50年代主要是纺织，50年代末60年代初主要是煤炭、钢铁，60年代后期为机械、化纤，70年代为汽车，80年代初中期为家电，80年代后期为机、新材料等高技术产品，如图1。我国目前基本上处于以第二产业为主导的产业结构，产业结构升级缓慢，结构趋同，重复建设严重。产业结构总体上呈现不合理和低级化特点。因此有必要制定一些引导性产业政策，鼓励信息服务业、高新技术产业的快速发展，促使结构合理化和不断升级，从而提高国内产业在国际产业链中的分工地位。
（3）鼓励资本输出和海外投资建厂。日本60年代实现了经常性的贸易顺差，70年代由于长期国际收支顺差，日元在国际压力下不断升值，并与1971年实行浮动汇率制。日元升值必然导致日本出口产业的竞争力下降。为了躲开升值压力，日本积极鼓励海外投资。2005年我国的贸易顺差将超过1 000亿美元。高额的贸易顺差使人民币面临着强大的升值压力。虽然人民币盯住一揽子货币后升值2%，但是人民币升值的压力仍然很大。从长期看，人民币升值和实行浮动汇率制是大势所趋。在人民币逐渐升值的压力下，为了不损害我国产业的国际竞争力，鼓励部分产业到海外投资将成为必要。
（4）产业结构政策与产业组织政策应紧密结合，共同实施。日本的产业政策总体上显现出以结构政策为主，组织政策服从于结构政策，两者密切配合，并且共同发挥作用的特点。当前，我国的产业政策不能仅仅定位在产业结构的优化升级上，更应通过采取一定的产业组织政策来促使结构升级，尤其是重点发展一批有影响力的大型国有企业、民营企业，通过引导这些大型企业的发展来达到引导产业发展的目标。
（5）随着经济发展的不断深入，产业政策的功能逐渐式微，产业政策的范围逐渐缩小。战后日本经过五个发展时期，产业政策逐渐由战略性的产业政策向补充性的产业政策转移，政策目标由积极赶超转向弥补市场失灵转变，政策手段上也由行政指导向行业引导转变，政策启动也由政府先发主动转变为事后补充。我国目前的社会主义市场经济体制仍不健全、不完善。因此政府通过产业政策来调节经济很有必要。然而值得注意的是，政府在宏观调空中要充分协调好提高企业活力和落实产业政策之间的关系。随着市场的日益完善和成熟，企业的自主意识逐渐增强，要求摆脱政府管制和自由参与市场竞争。企业成为真正的的市场主体，政府成为市场的“守夜人”。
（6）不同区域不宜独立的制定和实施产业政策。日本的产业政策几乎都由通产省制定，这使得日本在产业结构转移过程中高度集中，协调一致，行动迅速。在我国地方政府能够较强独立制定和实施产业政策的情况下，可能选择类似的战略。从而导致地区之间的重复建设严重、结构趋同、区域壁垒高、地方保护主义行为泛滥。例如一个省选择发展汽车产业，另一个省也可能选择汽车产业作为主导产业，不同省都发展汽车产业的结果是导致汽车产业过度竞争和无序竞争，产业政策的功能相互抵消。因此，产业政策的制定应从宏观层次上进行，在国家统一规划的基础上制定出区域合理分工、互补互促的产业政策体系，体现出地方产业发展的差异和特色。
资料
1 社会科学院日本经济研究所.日本概览[M].北京：国际文化出版公司，1988
3 佐贯利雄.日本经济的结构分析[M].沈阳：辽宁人民出版社，1988
4 小宫隆太郎，奥野正宽.日本的产业政策[M].北京：中国人民大学出版社，1991
5 中央大学经济研究所.战后日本经济[M].北京：中国社会科学出版社，1985
6 周叔莲.国外产业政策研究[M].北京：经济管理出版社，1988
7 简新华.产业经济学[M].武汉：武汉大学出版社，2001
8 陈淮.日本产业政策研究[M].北京：中国人民大学出版社，1991
9 植草益.产业组织论[M].北京：中国人民大学出版社，1988
10 周叔莲.产业政策问题探索[M].北京：经济管
　　理出版社，1987
11 Dominick Salvatore.国际经济学[M].北京：清
华大学出版社，1998