论我国自然垄行业的经济特征及其规划改革

   “垄断”的概念最早出现于学，是指一个能够以低于两个或更多企业的成本向整个市场供给一种物品或劳务而产生的垄断。简言之，“自然垄断就是组织生产的最有效率方式是通过单一厂商的行业”。进入该自然垄断行业的企业越多或越有竞争，该行业的效益越低。
　　自然垄断主要存在于基础设施和公用事业领域，按传统的管制理论，自然垄断行业应由政府直接投资、垄断经营，在相当长的一段时间里，世界上许多国家对自然垄断行业的管制都建立在这一基础之上。自新成立以来，我国对自然垄断行业基本上实行了政府直接投资、垄断经营的管制体制，这种政企高度合一的管制体制对建国初期集中大量资金建设基础设施产业发挥了巨大作用，但随着我国经济技术的和体制改革的深入，弊端日益显露。严格的管制极大地抑制了企业的经营活力，使企业丧失了进取精神和应有的竞争力，效率极其低下。同时，发达国家放松管制带来了自然垄断行业供应能力的增强，随着经济全球化的发展，发达国家的自然垄断企业势必到全球寻找市场，以释放其过剩的生产能力.这将使我国的自然垄断行业面临激烈的国际竞争，因此，自然垄断行业的改革势在必行。
　　
　　一、自然垄断行业的经济特征
　　
　　1.规模经济效应。自然垄断行业的最显著特征是“成本函数的弱增性”，即产品平均成本随着产量的增加而降低，企业生产规模越大，产品的平均生产成本就越小。因此，只需一个或几个生产者就能满足市场需求并达到最佳经济状态。在市场消费空间有限的情况下，为了实现规模经济和避免重复浪费，需要对自然垄断行业实行进入管制。
　　2.资本沉淀性。自然垄断行业所需投入的资金庞大，而且一经投入，短期内无法收回。如在电力行业中，经营者投入大量资金建造基础设施.而只有在长期进行供电服务时才有可能使所投资金收回。行业外的厂商很少有兴致来替代自然垄断企业的垄断地位，行业内也很难维持多家竞争的局面。当多家规模相近的企业在一个自然垄断的行业内展开竞争，可能导致两败俱伤以及巨大的资源浪费。正是在此意义上，可将自然垄断的这个特点称之为“竞争无利性”。
　　3.公益性。自然垄断行业，如电信、电力、煤气、铁路、航空基本上都与社会公众的生产、生活密切相关，需要为社会公众提供日常生活所需的基本服务。服务质量的可靠性直接影响公众利益的实现，也影响整个社会秩序的稳定和经济发展。
　　4.垄断性。自然垄断企业往往利用独家经营的垄断优势，成为市场价格的单位面制定者，形成远远高于实际成本的垄断高价。由于没有竞争压力，垄断企业经常无视消费者在产品质量和服务态度上的不满。对于消费者而言，由于产品选择余地很小。自身处于不利的被动地位。
　　自然垄断技术性本质的特殊性与反垄断法适用除外制度的社会公益价值和效率与公平价值高度吻合，使得各国的反垄断法纷纷把自然垄断行业作为反垄断法适用除外领域。然而.适用除外制度安排并非意味着对适用除外领域或行业的完全放纵，而是在一定限度和范围内承认和保护这种垄断权利的同时，防止和控制其被滥用。世界上没有绝对的权利，任何一种权利都应在合法正当的范围内行使，防止和控制权利乃至权利的滥用是的一项重要原则。
　　
　　二、对自然垄断行业的规制思路
　　
　　1.完善法律法规体系。我们目前对自然垄断行业进行规制的法律法规主要有《反不正当竞争法》和各行业法规。《反不正当竞争法》只规定：“公用企业或其他依法具有独立地位的经营者，不得限定他人购买其制定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”具体针对自然垄断行为进行规制的条文很少，且在实践中难以操作。而各行业的行政法规更是滞后。因此，应转变立法理念，加紧修改和制定行业法。随着自然垄断行业竞争机制的引入，应把规制整个行业运作作为立法之重，同时保护消费者利益也应成为行业法的另一重要任务，并完善原规制职能缺失领域的法律法规，使监管机构有规可循，依法监管。应当注意，在制定行业法时，应改变过去由行政主管部门主导立法的倾向，防止其在制定条款时以本部门利益为导向。而应由最高立法机关制定行业法律。另外，要加速反垄断法的出台。反垄断法是通过对竞争过程的保护间接干预企业活动，是一种对企业活动的事后干预。其目的在于保护和鼓励竞争。在制定反垄断法时，应当针对企业间通过协议或合并等新出现的限制竞争行为。适当列举新的自然垄断行业滥用市场支配地位的行为类型；规定反垄断的执行机构及权力行使。

　　2.缩小垄断行业的业务边界。关于自然垄断行业的争论不是“是否管制”的问题。而是“管制的边界如何确定”的问题。技术的变化改变了自然垄断行业的边界，自然垄断的特征通常被概括为规模经济、成本弱增性、范围经济资产专用性、沉淀成本等，这些特征实质上都是与生产和提供有关产品与服务的成本和技术水平密切相关，当生产和提供这些产品或服务的技术发生很大变化，或者出现替代原有产品和服务的新产品和服务时，该行业可能就不再具备自然垄断特征。从而不能继续进行垄断和规制。需求的变化与市场扩张也是缩小自然垄断行业边界的因素，技术水平不变时，需求扩张显然能够改变行业的性质和特征，使行业不再具有自然垄断的特征。在同一价格下，市场需求较小时只有自然垄断行业才具备可维持性，当市场需求增大时，市场容量足可以容纳一家以上的共同生存和盈利，自然垄断的特性就逐渐减弱，实际上就是自然垄断的边界逐渐缩小。我国一直把传统自然垄断行业的核心自然垄断业务和可竞争性业务相混合，没有加以剥离，如在电力、煤气、铁路运输行业，由于管网的限制，其电力设施、煤气输送、铁路铺设运营业务是核心自然垄断业务，而电力和煤气的生产、销售以及铁路客货运输属于可竞争性业务，对此，我们必须摒弃对自然垄断行业进行绝对保护的观念，垄断的除外适用只限于这种垄断的成本低于竞争成本并能有效满足社会公众利益的情况，区分垄断性与非垄断性环节，垄断性业务仍实行垄断性经营。非垄断性业务则实行竞争性经营，以提高效率。但这种分离在实践中应考虑自然垄断业务与非自然垄断业务之间的范围经济性。如果范围经济不显著，经营自然垄断性业务的企业就不宜同时经营非自然垄断业务，政府应对这两类业务实行企业“经营权”的分离，以有效地抑制企业利用自然垄断业务领域的垄断地位，排斥在非自然垄断业务领域竞争的企业市场行为；但如果范围经济显著，若对这两类业务实行“经营权”的垂直分离，会增加企业的生产经营成本。在这种情况下.政府可允许企业实行垂直一体化经营，但要求企业对自然垄断性业务和非自然垄断性业务实行独立核算，以监督和控制企业运用内部业务间交叉补贴等反竞争战略。
　　3.价格管制。由于自然垄断行业外部约束机制缺失，常会制定不合理的价格或形成价格联盟，所以政府对其价格管制十分必要。我国现行价格管制体制长期脱离经济原理，从而促使价格不能刺激经济效率，效率下降，而产品价格却不断提高。其实，企业作为对取得特别许可权的一种“回报”和“特别牺牲”，获得特许的厂商也就“投桃报李”地允许政府对其价格等经营行为进行限定，这是获得特许企业的一种法定义务.并具有任意性。政府定价应当注重以下几个方面：一是管制价格应具有刺激企业努力降低成本、提高生产效率的功能：二是确定一个适当的管制价格调整周期；三是完善价格听证会制度。建立对价格管制者的社会监督体系，从而建立高效的价格管制体制。当然，政府“还应当考虑需求结构对价格的影响，以形成与需求结构相适应的价格结构。”通过以上措施。以保证政府定价的公开、公平和公正，实现合法性和合理性的和谐统一。
　　4.建立独立监管机构。政府管制是有成本的，政府要花费大量的人力和物力对企业进行监督，企业也要应付政府的各种手续繁杂的检查，却往往不能取得满意的管制结果，相反出现管制无效现象。而政府对自然垄断企业实行监管的有效措施是，建立独立监管机构。对于监管机构的设置，目前国际上主要有两种模式：一是在相关政府部门之外设立独立的权力集中的监管机构。它不仅仅行使具体的监管职能，而且可以制定具有效力的规章制度。如美国的州际商业委员会、联邦能源规则委员会等。这种设置使监管机构能够独立地行使监管权，不受权力的干预。二是在相关政府部门之内设立相对独立的监管机构。主管部门负责政策制定而监管机构负责执行和监督。如英国的电信规制办公室设在贸易部之下。就目前的情况而言，从体制传承和平稳过渡的角度出发，第二种模式更符合中国实际，更具有可操作性。在建立监管机构时不仅应遵循独立性原则，还应遵循集中化和法制化原则。在组织结构上，为适应因技术进步而导致产业边界模糊和监管机构融合的趋势，取消或合并原来划分过细的专业主管部门，建立全国统一的综合性监管部门，并在其下设相对独立的监管机构，实行垂直管理。监管机构遵循依法、独立、开放、透明的原则，依照国家授权，逐步对行业的准入、成本、价格、服务内容和技术、安全、定额、质量、环保、社会普遍服务等，实行统一的、专业化的监管。
　　5.引入竞争机制。目前，我国的自然垄断行业之所以缺乏效率.很大原因是由于核心自然垄断地位的行业传统上惯于利用垄断优势，对上游和下游的和竞争性业务实行垂直一体化垄断，限制其他市场主体进入。因此，政府应当对非自然垄断性业务放松壁垒，允许多家企业进入，对于自然垄断业务由于需要大量固定投资，应当避免重复建设。至于是允许一家企业经营还是允许两家以上企业经营，则要考虑具体业务领域的成本弱增范围，一般而言，超过成本弱增范围，就应该允许两家或两家以上的企业共同经营，实行直接竞争，引入竞争机制，建立有效竞争的环境。党的十六届三中全会公报提出，积极推行公有制的多种有效实现形式，大力国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式.这为自然垄断行业的产权制度改造指明了方向。对自然垄断行业可以采取股份制形式，通过控股、参股等多种形式动员中国民间资金投资于自然垄断行业，积极鼓励具有一定实力的大型国有企业进入，无疑有利于中国自然垄断行业的迅速发展。当然，在导入竞争、允许国内外资本平等参与自然垄断行业经营的同时，提升进入该行业的门槛，采取特别许可措施，控制经营许可证的发放，以限制市场主体的数量，保证该行业在有序竞争中持续发展。