对中国汇率政策的评估
一、介绍和预览
感谢主席先生给我这个机会来陈述我对汇率政策的一些看法。首先，在过去的五年中，中国在推进汇率政策改革方面进展缓慢；其次，我想陈述为什么说中国汇率改革进展缓慢会对中国、美国经济、国际货币体系、以及全球贸易体系产生重要影响；再次，我主要阐述有关中国汇率改革进展缓慢的借口和托辞并不能令人信服的原因；第四，关于中国汇率政策的几个误区。最后，我对中国在未来的一至两年内，在推进汇率改革方面能够和应该采取哪些行动，我将就这几个问题逐一论述。
第一，在过去的五年中，中国的贸易不平衡和汇率体系在不断恶化，没有好转的迹象。2006年，中国的经常账户余额飙升（soar）到GDP的9%，目前人民币兑中国贸易伙伴国货币的均值至少低估30%；人民币兑美元，则至少低估了40%。从2005年6月至今，人民币兑美元上升了6.5%，但是人民币对美元的相对升值还不足以中止（halt）中国在国际市场上的竞争力的累积性上升，也没有降低中国的贸易顺差。
第二，现有的国际组织虽然对其成员国的汇率政策有明确的规定，但都没有强制执行。首先看中国政府，尽管中国在过去的四年中一直从事大量的、单方向的外汇市场干预，中国当局仍然否认货币操纵。其次看美国财政部，尽管大量证据显示中国对外汇市场的操纵事实，但美国财政部仍然拒绝将中国定义为“货币操纵国”。最后看国际货币基金组织，虽然IMF成立的初衷之一是推动各国汇率政策的，但是目前看来，IMF高级官员没有也不愿意将IMF建设为一个致力于监督并约束世界各国汇率政策的国际协调机构。
第三，进展缓慢的中国汇率政策改革无论对中国、美国，还是其他国家都是不利的。对于中国而言，人民币的严重低估事实和汇率操纵行为背离了中国向外贸平衡和消费带动型经济增长的目标，也影响了中国货币政策的独立性，还妨碍了中国银行体系的改革，也提高了国际社会对中国在国际货币和贸易体系内成为一个“负责任的利益相关者”的疑虑。对美国而言，人民币的这种小幅升值没有起到促进亚洲地区汇率体系的良性发展的作用，美国的贸易赤字也没有因此而得以改善，也不会降低发生美元危机以及美国经济硬着陆的风险。如果这种状况持续下去，新兴市场国家有可能纷纷效仿中国，那将会给全球汇率体系带来严重影响，甚至有可能引发美国、欧洲、日本等国的报复行动。
第四，对于中国汇率政策，目前普遍存在着一个误区，即人民币大幅度、快速升值不可行、不适合。这种认识是不正确的。人民币大幅升值不会给中国经济发展、就业、社会稳定带来灾难性的影响。对人民币汇率采取更大胆的行动既不会破坏中国的银行体系，也没有必要放在体系的进一步改革之后。如果美国财政部将中国定义为汇率操纵国，这将有利于中国汇率制度的变革。
第五，中国应该立即将人民币汇率从目前的水平上升值10%—15%。鉴于人民币汇率长期低估，它产生的不良效应很难通过一次次小幅升值来消除。只有人民币汇率一次性、大幅升值才能彻底解决问题。人民币相对美元小幅升值（比如每年上升5%），对美国来说起不到什么作用，因为美国自己在削减贸易逆差上很有难度。为了提高社会稳定性，中国在推进更大胆的汇率改革（Bolder exchange rate action）的同时，应该增加政府开支、调整开支方向，从而推动社会保障的建设，降低高居不下的预防性储蓄。美国财政部应该向中国政府说明，从今以后美国财政部将一直考察中国的经常账户余额的变化，实际有效汇率变动以及中国政府每个月对外汇市场的干预情况，据此评估中国外部调整和汇率改革效果。美国财政部应该迫切要求把中国的汇率问题列为2007年5月召开的中美战略经济对话的首要议程，以此向中国政府施加压力，直到取得效果为止。如果人民币汇率那时还没有大幅提高，在美国财政部给国会的汇报材料中，应该将中国定义为汇率操纵国。最后，世界货币基金组织成立的目的之一就是促进推动全球汇率体系的发展，但是IMF目前的问题是它不仅仅要为汇率体系变革提供指导方针，更应该督促各国汇率体系去改革，这才是促进各国汇率体系良性发展的有效途径。
二、四个指标
回顾过去的五年中北京和华盛顿发布的公告，你可能会认为，中国正朝着减少外部经济失衡、调整汇率政策的方向发展。这里我用四个指标重新考量一下这个问题，就会得到一个不同的结论。
第一个指标：中国的经常账户盈余。在过去的五年中，中国的经常账户盈余一直在增长，2001年为GDP的1%，2006年接近GDP的9%。[1]以美元来，中国是世界上贸易顺差最大的国家；以经常账户余额占经济规模的比重来衡量，中国的贸易顺差比美国的贸易逆差问题更加严重。[2]与2006年同期相比，2007年的前两个月，中国的经常账户余额增幅达225%。可见，中国经济的外部均衡状态更加恶化。
第二个指标：中国的实际有效汇率。与名义汇率相比，实际有效汇率是衡量中国经济竞争力的更合适的指标。在过去的五、六年间，人民币兑美元的实际有效汇率增长了2%[3]。有些人认为人民币兑美元升值了6.5%，从1美元兑8.28人民币降到1美元兑7.73人民币（2007年3月22日），效果显著。事实上，人民币目前还是被低估了，人民币兑中国贸易伙伴国货币的均值至少低估30%；人民币兑美元，则至少低估了40%。而且人民币兑美元相对升值无助于削减贸易顺差[4]。
第三个指标：人民币汇率市场化。2005年6月，中国政府宣布对人民币汇率体系进行改革，实现汇率市场化。但事实上人民币汇率并没有实现市场化。为了维持人民币相对稳定，中国政府一直在操纵外汇市场，去年每个月的干预额度达到200亿美元。这和宣布人民币汇率改革之前的2005年上半年的水平是一致的。在过去的三年中，中国外汇市场的干预程度达到GDP的10%。更严重的是，对外汇市场的大量干预的同时中央银行进行了大量的“冲销”操作，这种行为循环的同时（国内货币供应不断增加、通货膨胀率增长），外汇储备必然不断攀升，否则，即使人民币的名义汇率维持不变，中国的竞争力也会严重降低[5]。事实表明，人民币汇率仍然是受管制的准固定利率。[6]
第四个指标：作为IMF的成员国，是否履行汇率政策方面的承诺。作为国际货币基金组织的成员国之一，中国应该履行改革汇率政策的承诺。IMF的每一个成员国都承诺不“操纵汇率”，中国政府也坚持认为没有操纵外汇市场。中国货币当局操纵汇率的主要手段之一是大量的、持续的干预外汇市场。
三、意义何在
有些观点认为：中国经济的外部不均衡状态以及人民币汇率低估状况是否改善、改善得快慢并不是什么重要问题，但我不这样认为。
1、对中国的意义
显然，中国的汇率政策对中国自己来讲至关重要。中国当局表示他们愿意从投资和出口导向型经济增长战略转向消费和内需拉动型增长转变[7]，也愿意转向更加独立的货币政策，同时巩固他们的银行系统。随着中国经济在世界经济中比重的增长，中国希望能够成为一个“负责任的利益相关者”。
但是，人民币的严重低估和对利率的操纵行为导致中国难以实现上述目标。如果不大幅提高利率，中国很难保持现有的投资水平，降低增长的不确定性，因为只有这样才能吸引大量的投机资金流入，但也给汇率改革带来了很大压力。当人民币被严重的低估时，出口和贸易行业过剩的生产能力就难以降低下来，这都表明形势发展越来越不利。中国的商业银行现在的状况是：手中持有央行用来冲销操作的大量、低收益债券；准备金率不断提高；人民币汇率低估导致外汇储备不断攀升，即使采取大量的冲销，部分外汇储备转化成了快速增长的商业银行贷款；不少商业银行的贷款对象和贷款数额是由中央银行指定的。因此，中国的商业银行的改革困难重重。此外，中国向化国家出口和吸引国外投资上难以保持稳定。
2、对美国的意义
尽管中国的汇率政策的影响有所夸大，但中国的汇率政策确实对美国有影响。之所以说被夸大了，是因为美国经济是在充分就业的情况下运行的，中国的汇率政策只对美国某些行业的就业率有明显影响。类似的，中国在联邦储备的贸易加权美元指数中的权重约为15%，那么人民币的独立变化对于美国经常性账户余额的影响非常有限。假设人民币升值20%，贸易加权美元会贬值3%，这样一个小幅度的贬值可能会将美国的经常账户余额增加400亿到550亿美元，而美国去年经常账户的逆差为高达8570亿美元。事实上，美国可以而且应该必须靠自己的努力去解决储蓄——投资不平衡问题，尤其需要在未来的一段时期内大幅削减贸易赤字。
目前普遍低估了亚洲汇率对美国改善外部账户平衡性的影响以及降低美元危机和美国经济硬着陆的风险。人民币大幅升值将成为美国经济的催化剂。如果美元的实际有效汇率贬值15%—20%，同时，一些贸易伙伴国的货币升值，美国的美国贸易逆差和外国净资产总额将处在一个较为适宜的区间，美国的经济增长率却不会受到影响。欧元、加拿大元、澳元以及其他一些利率市场化的货币已经经历了较大的升值，也不可能主动再升值了。日元和亚洲一些新兴国家的货币在美元的在贸易加权美元指数中的权重约为40%。考虑到亚洲国家通常都有大额的贸易顺差，外汇储备也都处于较高的水平，亚洲国家有必要将其货币升值。一些亚洲国家的货币，特别是韩元、印尼盾、泰铢，已经明显升值了，但是，亚洲一些其他国家的货币，包括人民币、日元、新台币、马来西亚林吉特的实际有效的汇率并没有明显升值。鉴于中国是上述其他亚洲国家效仿的对象，如果人民币明显升值的话，上述那些亚洲国家的货币升值也会容易一些。总之，中国的货币政策对美国来说至关重要，因为它影响着亚洲其他国家的实际有效汇率的走势，进而影响着美国的赤字变化。举例来说，中国、日本和亚洲其他新兴国家的货币兑美元的实际有效汇率升值25%，美国的赤字大约将减少1300亿到1800亿美元。
3、对整个国际社会的意义
人民币汇率政策也影响着未来国际货币体系的发展、国际贸易平衡以及全球的投资环境。如果中国继续不让实际有效汇率升值，那么会给国际货币体系带来两个方面的风险。
首先，对于其他新兴国家来说将有一个反面的“示范效应”。假设中国的汇率政策是这样的：为了保持经济的快速增长，中央银行在持续、大规模干预外汇市场的同时进行大量冲销操作，以维持现有的严重低估的实际汇率。在这种情况下，我们将会看到贸易顺差国家的实际汇率升值的可能性越来越小，通过汇率来调整贸易平衡的可能性越来越低。这种结果对美国经济以及全球经济而言都是非常不利的。
中国货币操纵的另一个风险是，最终将导致美国（可能还包括欧洲和日本）实施报复性贸易政策。这必将破坏我在前文中提到的工业化国家和新兴国家之间的双赢的“全盘交易”的发展前景[8]。在这个“全盘交易”里，新兴市场国家的出口产品将有机会进入更大的工业化国家市场，得到更多的外国投资，而且，随着经济体在世界经济中比重的增加，可以得到更多的“席位和票数”（更多的代表权和投票权），更好地参与世界经济的管理。作为交换，发达国家也可以进入新兴市场国家的市场，享受高速增长的经济带来的好处。此外，发达国家还可以要求新兴市场国家在货币、贸易、知识产权方面遵循“国际游戏规则”。
假如在未来的五年中，中国继续采取干预外汇市场操作的行为使其汇率保持严重低估的水平，像美联储主席伯南克(Bernanke)所说的中国在“补贴”出口商的同时不断进入美国市场，那只会是一个幻想[9]。最后等到美国的耐心将磨没了，必将实行采取报复性措施，这对双方都是不利的。在开放的国际化贸易和投资环境里，如果一方实施的不是对贸易伙伴“公平”的汇率政策，那么贸易伙伴关系将难以持续下去。如果对于汇率政策没有一个客观合理的仲裁机构去协调关于汇率政策的纠纷，那么我们今后就会看到很多国家将实施不正当的汇率政策。中国是世界上第三大贸易国，如果（1）中国对外汇市场的干预量在3年中达到GDP的10%，（2）经常账户余额在5年中翻了8到9倍，（3）实际有效汇率一直朝相反的方向发展，（4）中国经济继续高速增长，到那时美国财政部再出具证据证明中国是外汇操纵国则为时已晚。
[1] 中国是石油的净进口国，但是在世界石油价格飙升期间，中国的实际GDP同样迅速增的，贸易顺差也在大幅增加。
[2] 2006年美国的经常账户逆差为8570亿美元，为GDP的6.5%。2006年，中国的经常性账户顺差占GDP的比重比日本高很多。
[3] 一个“有效”的汇率指数是，一国的汇率与主要贸易伙伴国汇率的加权平均数，其中权重为一国对其主要贸易伙伴的贸易比重。而“实际”汇率指数不仅考虑了所有双边名义汇率的相对变动情况，而且还剔除了通货膨胀对货币本身价值变动的影响。一个“实际有效”汇率指数结合了上面两个汇率指数的特征。
[4] 估计和分析人民币的低估水平，见Morris Goldstein and Nicholas Lardy，“中国汇率政策的两难选择”，American Economic Review，2006年5月；Morris Goldstein；“对人民币的争论”，Cato Journal，2006年春夏刊；以及William Cline，“对汇率的估计”，减少全球不平衡的工作会议上的，华盛顿，Bruegel，韩国国际经济政策局，Peterson 国际经济局2007年2月8日——9日。
[5]货币当局的“冲销”对外汇市场进行干预，他们通过对冲操作（例如，向公众卖债券）来外汇储备的变化对国内货币供应（和国内的通货膨胀率）不会产生太大的影响。如果一个国家长期大量干预外汇市场，就不应该允许他们进行大量的冲销，以免他们在国际贸易支付体系中取得不正当的利益。中国一直在进行大量外汇市场干预的同时对其不断攀升的外汇储备进行大量的冲销操作。
[6] 诚然，为了促进人民币浮动汇率机制的形成，需要对金融体系进行逐步的改革（例如，银行间外币交易的引入和允许商业银行外汇做市商），但是这些措施对于改善中国的贸易平衡和完善实际汇率机制的作用很小。
[7] 见Nicholas Lardy，“中国：向消费拉动型经济增长前进”，Policy Brief 06-6，Peterson国际经济局，2006年10月。
[8] 见 Morris Goldstein，“汇率, 公平竞争,以及‘全盘交易’”，金融时报，2006年4月21日。
[9] Ben Bernanke，“中国经济：成就与挑战”，在中国社会院的演讲，北京，中国，2006年12月15日。
四、几个误区
如果对于的汇率政策还是继续采取缓慢的措施或者不采取措施，甚至如果采取相反的措施的话，我们应该如何应对呢？有一种观点认为采取快速、大胆的措施，降低中国的贸易顺差，将人民币一次性、大幅升值的举措既不可行也不可取。我认为恰恰相反。受时间的限制，这里只提出四个主要的认识误区。
第一个也是最常见的误区是：人民币的实际汇率的显著提高将削弱中国增长、提高失业率，从而破坏社会稳定。我不认为这样。从1994年到2001年初，中国的实际有效汇率升值了大约30%。与此同时，中国的平均增长速度是9%，期间任何一年的增长速度都没有低于7.5%。中国的出口行业的就业率大概仅占全部就业率的5%，而不是30—40%。
在这段时间内，中国的投资和出口拉动的增长是最大的，就业的增长相对缓慢，而且就业率的增长主要是靠消费和国内需求拉动的[1]。担心实际人民币汇率的显著提高是没有必要的。相反，伴随着汇率的提高，政府在医疗、以及养老方面的支出将增加。这种社会保障体系的增强会降低由于社会保障不足引发的存款率居高不下，促进国内需求，提高政府开支，降低中国经济的外部不均衡性。
如果允许各国为了提高其就业率而操纵汇率，从各方面讲都不利于摒弃“以邻为壑”的汇率政策。所有国家都以充分就业为目标，难以理解为什么一些国家对汇率政策对就业率的影响特别担忧。例如，同样是在出口行业增加一个工人，为什么对于中国就比孟加拉国、埃及或者南卡罗琳娜更重要？
第二个误区是：人民币如果在这几年升值的话，会导致中国财政系统紊乱，对银行体系尤为不利。因此，对人民币汇率的大幅调整必须等到中国财政体系比现在更健全、更稳固了之后。
正如我们以前提到的，高额的外汇储备、与商业银行间的大量低收益债券冲销，以及对商业银行的贷款利率的控制，使得人民币汇率严重低估，事实上并不利于中国银行业的改革和。在2007年的前两个月里，人民币贷款利率又提高了（正如2003年和2004年初那样），已经远远超出了政府的目标。
在过去的20年中，新兴市场国家发生财政危机的主要原因是货币严重错配。[2]与经历过财政危机的新兴市场国家相比，中国的商业银行以及他们的客户受货币错配的影响不会太大。这是因为：第一，中国在外汇领域是一个净债权国，而不是净债务国。第二，银行的主要外汇资本都是美元。第三，相关报告显示，大部分货币风险已经在市场中规避掉了。第四，中国的出口商的债务股本低于其他行业。第五，中国的大型出口商中，大部分是外资的，他们不在中国国内市场融资。
人民币汇率水平并非妨碍中国的银行业发展的因素，人民币升值也不会构成对商业银行的挑战。中国在放开资本流出管制方面必须谨慎。因为一旦全面放开对资本流出的管制，必将引发大量的资本外逃，这才是中国银行业的噩梦。因此，我和我在彼得森国际经济研究所的同事们认为不应该把中国的资本账户自由化和货币改革混淆。人民币升值是迫在眉睫的，但开放资本账户只能慢慢来。[3]正确的步骤应该是，先将人民币升值，然后等到中国的银行和财政体系更稳固了，再全面开放资本账户。
中国银行面临的主要挑战是当中国的市场更自由的时候，如何提高银行业的利润。鉴于商业银行的不良贷款率比较高，银行的资产回报率（ROE）一直极为低下。中国政府表示未来将大力发展商业票据、债券以及资本市场。考虑到巨大的贸易顺差，中国政府也愿意慢慢放开对资本输出的管制。目前商业银行的利率还是由政府严格把持的，如果中国的存款者和贷款者不能进入其他金融市场的话，那么商业银行存、贷款利率差（大概是350—400个基准点）将会大幅降低。瑞士银行的乔恩•安德森（Jon Anderson）估计，存、贷款利率差缩小100个基准点就足以吞噬掉国有四大商业银行在2005年的全部利润。[4]中国本土商业银行的问题是：（1）依然以存贷款利差为主要利润来源。按照WTO的规定，一旦外资银行全方位进入中国市场，外资银行将凭借中间服务方面的优势，成为本土商业银行的强有力的竞争对手。（2）分支机构过多、冗员问题严重。（3）一旦境外投资者的持股比例限制松动，本土商业银行如何改善他们的信贷配给？
第三个误区是：IMF的角色是“可信任的顾问”，而不是“仲裁者”，也就是说，不应该干涉各国的汇率政策，更不用说强制各国执行IMF认可的汇率政策。只有在IMF给出的货币政策建议与该国的货币操纵政策有冲突的情况下，这两个角色才会冲突。就算这两个角色有冲突，为什么IMF不能选择那个更重要的角色呢？大部分游戏都是两支队伍、两个教练、至少一名裁判，而不是两支队伍、三个教练、没有裁判。IMF是唯一拥有这方面资源并得到各国委任的国际组织，能够成功的担任汇率政策的“仲裁者”角色。相形之下，还有许多机构可以充当“可信任的顾问”这一角色。
第四个误区是：如果美国财政部把中国或者其它国家定为货币操纵国，不利于中国的利率体系改革，而且美国还会戴上一顶贸易保护国的帽子。25年来中国在其他领域的渐进式改革的成功经验，使得中国政府更相信这种渐进式改革是成功的，在汇率问题上也愿意采取的是渐进的、逐步的改革。但是美国政府希望中国采取的是快速的、激进式改革。如果美国此时将中国定义为货币操纵国，双方在改革方式和速度上的争执必将升级。而美国更重视的是通过双方的协商，促进中国的汇率政策的转变。如果美国财政部连同IMF都把中国定义为“货币操纵国”的话，那么国际社会将认为中国的汇率政策不仅认为是有害的、不合法的，有悖于中国作为IMF成员的义务。与仅仅批评人民币改革的速度相比，这种做法只会激化双方矛盾，反而不利于中国的汇率制度改革。但这样做也有它的问题，即：如果美国财政部给美国国会报告中认为中国政府没有操纵外汇市场，那么IMF自己很难要求中国停止操纵外汇市场。
五、应对之策
如前文所述，美国不能对中国汇率政策过多批评，那么如果近期中国的汇率制度改革不理想，为了避免中国的汇率政策给各方带来不良影响，在未来的几年里，中国、美国、IMF可以采取哪些措施呢？
1、中国需要采取的措施
中国的当务之急是将人民币从目前的水平上升值10%—15%。一种方法是直接对人民币重新估值，另一种方法是停止对外汇市场的干预，任人民币自动上浮。如果中国在2003年至2004年间实现了贸易顺差的逐步降低，人民币逐渐贬值的话，现在的形势就要好很多。但现在的情况是：人民币严重低估，必须对人民币汇率进行阶段性调整。首先要明确的是人民币兑美元相对缓慢的升值解决不了问题。假设美元的实际有效汇率在未来的三年中贬值15%—20%，即使人民币兑美元每年升值5%，其真实有效汇率也不会有大幅升值，也就是说，人民币实际有效汇率受美元贬值的影响。因此，不能孤立的看人民币兑美元的名义汇率是否在升值。更严重的是，当人民币在缓慢升值的轨道上运行时，市场有可能期望人民币有一个意外的大幅升值，这将招致大量投机资本的流入中国。综上所述，尼克•拉迪（Nick Lardy）和我一直认为人民币一次性、大幅升值是正确的举措，是人民币货币体系改革两步曲的第一步[5]。
在进行大胆的汇率调整的同时，中国政府应该扩大政府开支、调整开支方向，健全包括医疗、教育和养老体系在内的社会保障体系，降低由于社会保障不健全而引发的高储蓄率。另外，中国应该抛弃“人民币汇率是国家主权问题”的想法，严格谨遵IMF成员国关于汇率政策的条约。
2、美国需要采取的措施
美国应该明确要求中国调整汇率政策，同时表达美国为减少全球贸易不均衡做出最大的努力的意愿。
美国财政部应该指出中国从现在开始应该考虑减少经常账户余额，提升人民币兑美元实际有效汇率，减少每个月对外汇市场的干预，并从这三个方面来评估中国政府对贸易顺差的调整和货币政策的改革情况。美国财政部应该迫切要求把中国的汇率问题列为2007年5月召开的中美战略经济对话的首要议程。在此后的战略经济对话会议上也要一直讨论这个问题，直到中国经常账户余额显著降低，人民币汇率大幅升值。同时，美国当局应该从其它国家和新兴市场国家中寻求帮助，帮助IMF建立起一个全球范围的汇率监督体系，否则，要么任由各国完全自由的制定汇率政策，要么各国完全按自己的意愿去操纵外汇市场。不管IMF的成员国或者IMF工作人员是否发现某些国家有潜在着操纵货币的行为时，基金组织都应该更频繁的使用它的“特殊咨询”工具。此外，IMF还应该开始发布自己针对汇率政策的半年报。在IMF担任上述角色之前，美国财政部在它给国会的每年两次的报告中都应包括国际经济和人民币政策。鉴于中国的人民币汇率政策不太可能有大的变化，美国国会在2007年5月给国会的报告中应该指出中国货币当局对货币市场的操纵行为。[6]遗憾的是，美国财政部长鲍尔森（Paulson）认为汇率政策（例如：督促中国资本市场改革）不在他们关注的重要的政策范围之内。从长远看，美国将受益于中国资本和金融市场的改革和发展，美国的金融服务公司可以渗入并参与中国的金融发展。当然，中国资本和金融市场的改革不仅仅是尽快解决汇率和账户平衡问题，我们也不应该低估由于中国实际有效汇率低估给美国某些行业带来的不良影响。
正如我们在前面所说的，中国的汇率问题是中国改善贸易不平衡的大问题的一部分。公平起见，在评估外部均衡性和汇率政策时，美国国会应该对中国和其它国家（包括工业化国家和新兴市场国家）使用同样的标准和方法衡量外部调整和汇率政策。同时，美国自己也应该制定一份从长远上改善美国财政的计划。只有这样，其它国家才能确信美国已经注意到国民储蓄过低问题的严重性，并且着手为扩大出口提供空间，降低美元的实际有效汇率。
3、IMF需要采取的措施
IMF应该本着其创始者的初衷，更积极地推动全球汇率政策体系朝着健康的方向发展。在2006年4月的IMF内部会议上，IMF将自己定位为“多边的咨询顾问”，我们认为IMF应尽快将定位转为汇率的国际仲裁机构。WTO已经是全球贸易体系的仲裁机构。通过多年的努力，WTO明确规定了哪些是国际贸易可以接受的条款，哪些不是。IMF应该效仿WTO，成为全球汇率政策体系的仲裁机构。一个称职的、中立的国际间仲裁机构的存在，可以最大限度的防止贸易保护，考察滥用汇率政策的潜在风险及其原因。IMF可以从中国的人民币和日本的日元这两种货币开始。例如，日元低估和人民币低估是有区别的：从2004年第一季度之开始，日本政府没有对其外汇市场进行过大量的、持续的干预，但中国却一直在这样做。IMF仅仅提出了对全球汇率政策的指引是远远不够的，重要的是如何督促各成员国按照指引去做。
综上所述，在过去的四年中，中国的外汇政策是影响美中关系的主要因素之一。中国应负主要责任。中国当局动手解决其经常账户余额问题和人民币低估问题比较晚，中国没有遵循IMF的条约，对外汇市场不断进行干预。美国和IMF也没有尽力来解决这个问题。美国财政部一直采取“温和的外交手段”，并辩解为是为了“提高贸易顺差国家汇率的弹性”；没有明确表明中国政府应该立即大幅提升人民币实际有效汇率；认同中国没有操作外汇市场（但是事实显示的确恰恰相反），这显然不利于中国改善货币政策。[7]此外，美国自己也没有努力改善美国的储蓄—投资不平衡状态以及不良的财政状况。
另外，IMF一直表现为一个“在车轮上睡觉”的机构，没有对组织内的成员国的汇率政策进行“有力的监督”。[8]诚然，汇率政策没有百分之百的正确监督，但是如果主观上不愿去监督，更不可能去督促成员国实施。考虑到各方面因素，如果想友好地改善全球经济不均衡状况、中立的判断一国的汇率政策是否得当，就必须采取其他的措施，这里，我简要说明了我认为的适当的、可行的、效果更好的方法。
[1] 见Nicholas Lardy, “中国：向消费拉动型经济增长前进”，Policy Brief 06-6，Peterson国际经济局，2006年10月
[2] 见Morris Goldstein 和Philip Turner, 新型市场如何防止货币错配，Peterson国际经济局，2004年。
[3] 见Morris Goldstein和Nicholas Lardy，“中国货币体系改革两步走”，亚洲华尔街时报，2003年9月12日；Morris Goldstein，“中国汇率政策如何调整”，Working Paper 04-1，Peterson国际经济局，2004年。
[4] 见Jon Anderson，“中国银行业迫在眉睫的危险”，UBS Asian Focus，瑞士银行，香港，2006年12月15日。
[5] Morris Goldstein和Nicholas Lardy,“中国货币体系改革两步走”，亚洲华尔街时报，2003年9月12日。
[6] 我在Peterson Institute的同事C. Fred Bergsten认为为了促进全球贸易平衡，美国财政部有必要提醒G-7和IMF：在给美国国会下一份报告中明确指出中国是货币操纵国（除非中国大幅升值人民币汇率），见Fred Bergsten，“中国的汇率与美国经济”，Testimony before the Committee on Banking，Housing, and Urban Affairs，2007年1月31日。
[7] “更大的弹性”之G-7所倡导的，也是美国财政部官员的官方文件中提出的。
[8] “在车轮上睡觉”指的是IMF在汇率政策上的监督特点，是美国财政部Undersecretary Tim Adams首次提出的；见Tim Adams，“国际货币基金组织：返朴归真”，21世纪IMF改革，Edwin Truman，Peterson国际经济局，2006年4月。类似的，见see Morris Goldstein和Michael Mussa，“世界货币基金组织似乎在车轮上睡觉”，金融时报，2005年10月3日。
