中国建设服务型政府的宏观分析
摘 要： 建设服务型政府是社会新形势的必然要求。服务型政府的根本出发点是怎样把握公共利益，作者认为，代表公共利益的政府，应在多元利益关系“表达”和“博弈”的基础上，寻求整个社会多元利益关系的“均衡点”。中国现阶段建设公共服务体系的主要内容包括：一是提供就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”；二是提供、医疗、公共文化等“公共事业性服务”；三是提供环境保护、基础设施建设等“公益性基础服务”；四是在维护生产安全、消费安全、社会安全方面提供“公共安全性服务”。
关键词： 服务型政府，以人为本，公共利益，公共服务体系
一、服务型政府的涵义及其主要标志
（一）服务型政府的涵义
所谓服务型政府，是在以人为本的基本理念的指引下，把为公共利益的服务作为各级政府一切活动的根本出发点和落脚点；在资源配置和政府机构等方面强化政府的公共服务职能；建立并且实施一整套完整的、行之有效的公共服务体系；并不断地创新政府服务和管理的方式，提高公共服务的水平和能力。
（二）服务型政府的主要标志
标志之一：根本出发点－－是不是从全体公民的根本利益出发，全心全意为公共利益服务？这是一个根本的标志，也是政府公务人员的行为准则。
当前一个很突出的问题是，“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，这种状况很难成为服务型政府。基于此，在进行政府转型中需要强调“人文价值取向与基础制度规范”。
从公共利益出发，在利益关系多元化的今天，怎样把握公共利益？我认为，代表公共利益的政府，应在多元利益关系“表达”和“博弈”的基础上，寻求整个社会多元利益关系的“均衡点”。
标志之二：职能定位－－是不是强化政府的公共服务职能？首先要解决在社会中政府到底承担什么样的职能的问题。在传统的计划经济体制条件下，政府基本上是一个“经济干预型”的政府。改革开放30年来，虽然发生很大的变革，但是还有一些惯性在运作。针对这个问题，政府工作报告里曾明确提出 “三不”：第一，政府不干预微观经济活动；第二，政府不包办的决策；第三，政府不代替企业去招商引资。“三不”的提出实际上就是力求摆脱过去经济干预型政府的羁绊，真正地凸现政府的公共服务职能。
标志之三：服务内容－－是不是建立并实施一整套符合国情、切实有效的公共服务体系？
标志之四：服务方式－－是不是不断创新政府的服务方式，提高公共服务的能力和水平？特别是在信息化时代如何用好政务，如何更加透明、更加高效。天津南开区提出“超时默许制”，规定一个时间，如果下级报给上级的材料，上级没有答复，就视同默许。这就是为了提高政府的效率。
二、建设服务型政府是中国经济社会发展新形势的要求
（一）贯彻落实发展观，要求建设服务型政府
科学发展观的核心是以人为本。“以人为本”给政府提出了一个尖锐的问题：在职能定位、资源配置和机构设置上，怎样从全体人民的利益出发？这个切入点，呼唤着政府要进行改革，要建设服务型政府。
（二）深化经济、社会和体制改革，要求建设服务型政府
2008年有一项重大的活动－－纪念改革开放30周年。我认为，应以此作为一个新的起点，进一步推进中国的经济、政治、社会、文化等方面的体制改革，进一步解放思想，来寻求体制创新的新突破。这个突破有三个方面。
首先是经济体制改革。这项改革进行了近30年，取得了很大的进展，但突出的问题就是有些“硬骨头”还没有啃动，或者说没有攻破。比如垄断性行业的改革，至今进展并不理想；要素市场化改革，进展也比较迟缓；还有某些部门（如铁路部门）的政企分开尚未分开，等等。尤其是十七大报告所讲的推进我国发展方式的转变，还没有完全“破题”。这跟政府的职能定位有关。如果还是经济管制型，或叫经济干预型，这种情况很难实现经济增长方式的转变。
从社会体制改革方面来说，当前一个突出的矛盾是人民群众对于公共服务和公共品的要求（特别是对医疗、教育、社保、廉租房等的要求）日益增长的要求，与政府在供给方面难以满足老百姓的要求或者说供给不足之间的矛盾。这与政府职能在这方面的“缺位”有关。政治体制改革包括几个方面，其中一个重要的内容就是推进行政管理体制改革，建设服务型政府。
（三）适应国际竞争的新形势、新要求，“倒逼”建设服务型政府
我们正处在一个新的世界格局当中。研究中国的问题，除了着眼于本国的发展和改革，还要看中国和外部世界的关系，尤其是在“入世”之后。“入世”不仅对中国企业和市场的体制有挑战，同时对于政府的宏观管理体制也是一个挑战。从一定意义上说，甚至比对企业和市场体制的挑战更为严峻。按照国际规则办事，有一些通行的东西，比如，政府要遵循国民待遇原则；政府要遵守透明化原则，政府要遵循“以人为本”尊重人权等等，这些都对政府自身的体制提出了挑战。
（四）建设政府公共服务体系，是当今世界人类的共同文明
在世界范围，从纵向来说，建设政府的公共服务体系进程大体呈三阶段。上世纪三四十年代以前，基本特征是“有限的公共服务体系”。三四十年代之后，尤其是二战结束后，人类的发展出现了一些新的变化：从注重经济增长，到既注重经济增长，又关注社会发展和进步。在这个背景下，有些国家建立了比较成型的公共服务体系，比如瑞典、挪威、丹麦以及芬兰等等。上世纪80年代后。有些国家着手对曾经实行过的公共服务体系进行改革，把人文关怀和经济可行结合起来，把政府的公共职能和市场机制结合起来。这种变革一直延续到今天。
从横向来说，许多国家在构建公共服务体系上有不同的类型，从资料看大体上归纳为：一是以公平为主导、兼顾效率的。二是既讲公平，又讲效率，但在一定程度上对效率看得比较重。三是把公平和效率“平起平坐”的，实际上完全的平起平坐，不易做到，总会出现倾斜。中国在建设服务型政府中，不能完全照搬外国，而是要从自己的国情出发，研究其性，以适应自己的发展阶段。
中国的国情比较特殊，这种特殊性表现为“三合一”：一个发展中国家；一个转型的国家；一个社会主义制度的国家，而且处在社会主义初级阶段。有这么复杂的国情，因此，在借鉴国际经验时特别要强调适应性，必须从国情特点和所处的历史阶段出发，创建自己的政府公共服务体系。
（一）提供就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”
首先是就业服务。我国在就业问题方面的方针是：劳动者自主择业；市场调节就业；政府促进就业。我国人口多，城乡符合劳动年龄的人口在7.6亿人左右，是相当庞大的劳动力资源。未来几年，面对着相当严峻的就业形势。新增城镇就业人口一年大约是八九百万，5年下来就是四五千万；按照城镇化率每年提高一个百分点计，每年大约1000万左右农民要进城，5年也有四五千万人，这就意味着未来5年就业压力大约八九千万人之多。
在这样庞大的就业压力面前，一方面劳动者自主择业，同时政府应该责无旁贷地承担起为就业服务的责任。建立一个为就业服务的，完善公共就业服务体系。
作为基本的民生服务，还有社会保障。社会保障在概念上有广义和狭义之分，狭义的包括养老、基本医疗、失业、工伤和妇女生育保险。广义上的社会保障：如社会救助系统，对于城市的低保户和生活无着落的流浪人员、的五保户和特困户、还有灾民的救济，都属于社会救济保的范围。而且对于城市低收入人员、低保户，还要逐步提高低保标准。此外还有社会福利，可归纳为：扶老、助残、救孤、济贫。还要慈善事业，让广大的社会组织和阶层与政府一起参与慈善事业。应该说基本的民生问题是政府公共服务体系建设的首位。
（二）提供、医疗、公共文化等“公共事业性服务”
教育、医疗、公共文化等都是事业性领域，情况比较复杂，不能一概而论，需要进行分类。比如教育既有公共性，也有部分非公共性，但它基本属于一个公共性的领域，尤其义务教育是完全公共性的。在卫生方面，十七大报告指出：“营利性、非营利性要分开”。文化就更突出：一部分是公共文化，另一部分属于市场性质的文化产业。我曾提出“三合一的改革模式”，就是调动政府、市场、社会三方面的力量来发展－－“政府管基本服务，市场管超值服务，社会管广济善助”。当然政府的责任是第一位的。
基本的公共服务，政府应该承担起来。比如义务教育是责无旁贷的，这几年农村义务教育，“两免一补”，就是按照这个思路做的，使1.5亿学生受益。在非义务教育阶段，比如在高中、大学教育阶段，政府也承担相应的责任。同时要发挥社会力量，不能“单打一”。
在卫生领域，医疗方面也应由政府承担基本医疗保障。至于一些超值的医疗服务，要让市场来解决。有些工作也需要政府去做，比如在医药分家没有实现之前，可以搞“药房托管”，把药房委托给医药部门进行管理，所有权不变，劳动关系不变，但是管理权转让出去（南京市的“药房托管”是典型）。这虽然是一个过渡性的措施，但却是解决医药贵的可行性试验，需要这样一种探索。
这几年对于公共文化呼声不强烈，颇值得反思。实际上人民群众在解决温饱问题后，应该对文化的需求日益增加。政府在发展属于公共事业性服务这一部分的同时，也要全面对待非公共性那一部分，积极发挥社会力量的作用。
（三）提供环境保护、基础设施建设等“公益性基础服务”
“公益性基础服务”是一个新问题。首先是环境保护。随着全球气候变暖，环境问题日益突出。中国正处在化中期阶段，的快速发展与资源环境的制约越来越成为一个瓶颈、掣肘和尖锐的矛盾。政府应该担负起推动环保的责任，切实做好节能减排。
需关注综合改革试验动向。前几年搞了几个“综合改革试验区”，除深圳特区外，上海浦东、天津滨海新区异军突起，地处东部沿海地区；后来进一步拓展到西部地区的成都和重庆，综合改革试验主题是“城乡协调发展”。2007年国务院新批准了武汉城市圈和长株潭城市群综合改革试验区，试验主题是“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验”，把资源、环境问题纳入综合改革试验的内容，而且是试验的主题。
国家还应该加快基础设施的建设。基础设施可分成两个系统，一个为执行运营系统，电力生产，运输等都属于运营系统。另一个是基础建设系统，包括电网、铁路网、通讯网的建设等等。这几年政府每年预算内用到铁路建设上的投资，大约是500－600亿，还有的自筹、银行的贷款等等，政府的预算投资捉襟见肘，远远不够；而利用社会上的资本力量进入铁路行业则严重不足，导致铁路竣工的里程太少。
（四）在维护生产安全、消费安全、社会安全方面提供“公共安全性服务”
公共安全性服务，是公共服务体系建设的基础性环节。国泰民安，就是让老百姓有安全感。
建设服务型政府的体制保障
1、第一个制度：建立公共财政制度
中国过去是以经济建设性为主的财政制度，还没有建立起“公共财政制度”。这几年情况有所变化，向着良性的方向发展。分析2006年财政支出4万多亿，社会文化教育费已经占第一位，但经济建设费开支比重仍然不小，而经济建设性支出也需要具体分析，其中有属于公共性支出的，但也有一部分属于对竞争性领域的投资，政府是不是需要像过去那样向竞争性领域投资？下一步应该确保新增财力投向就业服务、社会保障、教育、文化、医疗、环保以及安全方面。
2、第二个制度：建立合理的国民收入分配制度和结构
这里讲的分配制度和结构是指“大分配”（即整个国家的国民收入分配），不是“小分配”（个人收入分配）。据我分析，一方面，我国GDP总量和人均GDP增长速度很快。2006年中国GDP总量还是21万亿元，2007年超过24万亿元，如果折成美元在全世界190多个国家和地区里排在第4位。另一方面，如此大的GDP总量，其分配结构怎样？这里有一组数据：1996年居民在整个国民收入分配的比重是69.3%，2003年下降到64.8%，下降了4.5个百分点。同一时期政府的收入比重从1996年的17.1%，上升到2003年的20.2%，上升了3个百分点。企业的比重也同时上升。
国民收入分配这样的结构和趋势是不合理的。至于个人收入分配制度的建设，我用八个字来概括：“提低、扩中、调高、打非”。就是提高低收入，扩大中收入，调节高收入，打击非法收入。
3、第三个制度：建立城乡协调发展的制度
城乡协调发展制度对中国至关重要。近年来，为缩小城乡之间的差距，政府、居民和社会都做了很多工作。但是，从收入来看，城乡居民之间的收入差距还是不小，而且还有扩大的趋势。2002－2006年，城镇居民人均可支配收入累计增长61%，农村居民人均收入增长33.2%。同是增长，差距依然还在扩大。按贫困人口标准，2007年底农村仍有1479万人，最低生活保障人数也还有3452万人。
协调城乡之间的关系，缓解城乡之间的矛盾，应把基础设施和公共事业建设适当地向农村倾斜，同时还要改革农村现行制度。成都、重庆两个地区进行城乡协调配套改革试验，就是试图取得经验。
4、第四个制度：建立政府自身的新型体制
政府自身行政体制改革重点涉及：推进政府自身机构改革。这里有三个关键点：一是政府内部如何建立决策、执行、监督分离和协调机制；二是如何遏止部门利益膨胀；三是如何使体制改革与之配合。
与此同时，还涉及到关于政府与相关的四个方面的分开问题，即政企、政资、政事、政介分开问题；关于政府审批制的改革问题；关于政府行政问责制问题；关于政府考核体系问题，等等。政府行政改革是一个系统工程，建设公共服务型政府，行政体系必须随之变革。
另外，还有对政府的监督问题。“创造条件让人民有效地监督政府”。怎么创造条件？创造什么条件？我认为，一是创造让人民知情的条件，行政透明化；二是创造让人民参与的条件，建立“公民社会”；三是创造让人民表达的条件，广开言路。这样才能让人民有效地监督政府。这也是一个制度保障。
