预算及其规模

政府的政策目标既包括量的目标（如把受率提高到某一特定数量水平），也包括质的目标，例如改善市场竞争（参见第15章关于业绩监督和预算效率指标的探讨）。这些政策目标可以通过多种政策手段达到，例如政府直接支出、间接支出（税费支出，或有负债，贷款等）、税收政策、规章制度和直接指令。政府的政策目标也可以通过由中央银行、州有银行部门（“半政府支出”），或州保险承担执行的财政预算得以实现。不过，政府直接支出仍是最重要的手段，而且，政府预算使大多数政府政策在财政方面的反映和表现。

A．基本定义
1． 什么是“预算”

“budget”这个词来源于budjet——一个中古单词，指的是王国中用于公共支出的货币。预算包括两个方面1。首先，国会极力控制预算并要求政府对资源的运用做出说明。在民主社会，举例说，预算的通过（“钱袋的权力”）是国会控制执行者的主要方式。预算赋予执政者使用和征集税收的权力。在近些年，政府行为的范围有相当程度的扩大，政府预算的职能也变得更复杂。今天，政府开支面向一系列目标，包括、社会目标或再分配目标。因此，政府需要有效的财政政策，例如，关于政府收入、支出和借款达到宏观经济稳定和其他政府目标的政策。预算是政府执行其政策的最有效工具。在有代表性政府系统的国家里，预算是社会选择的财政反映。公共资金应仅根据支出。

预算的范围取决于政府行为的范围，同时也必须以允许政府政策接受立法机构与公众适当细察的形式。正如上面所说的那样，本书并不包括税收方面内容。但是，有必要指出，从宏观经济的角度，回顾税收与支出两者是十分重要的。在一些国家，预算和税收的议案被提交到国会并分别审核（如尼泊尔），这种提交对于审查来说是不方便的。估计税收预测的可行性和现实性将是分析预算的第一步。由于无论是通过税收政策还是公共开支政策都能达到财政的稳定性、分配或配置的目标，因此，常见的、特别是那些与政策目标相关的无论是通过直接花费还是税收支出或是两者一起达到财政的稳定性、分配或配置的目标的观点需要一并进行回顾。由此，在预算陈述过程中，协调预算开支和收入比例的准备工作并在国会出席期间将他们合并成一个文件是有必要的。在这一册中，我们重点讨论支出方面。

在几乎所有国家中，预算年度都是12个月（“财政年度”）。在大多数国家中，财政年度与公历年度相一致。在其它一些国家中，它自7月1日开始，在少数情况下，它与上述期间不同（例如，在美国是10月1日到9月30日）。由于一些其它相关资料（例如国际贸易）是基于公里年度基础上进行更新和公布的，因此，1月1日——12月31日的财政年度对于分析和报告目标来说是更方便的。

2． 什么是“政府”

政府有公共权力机构和他们的设施工具。所有政府部门的组合就是广义政府，它包括以下实体2。

l 中央政府。中央政府包括所有的政府部门机关，设施和其他一国中央权力机构的代表处或工具组织，与这些有联系的部门，相关的非盈利机构，和没有必须独立的政府属性，而是长官某一区域和地方的中央政府的地理上的分支机构。部门企业是那种与政府部门的一部分构成统一体的型商业企业。他们占据着小部分流转差额（例如，官方负责印制和出售官方的报纸）

l 地方政府。地方政府由在一国领域内的不同城市和/或行使独立权限的政府部门组成。地方政府部门可以包括县、城市、城镇、乡镇，学校区，水利和卫生设施，为不同目的而制成的邻近地区政府的联合体等等。在一些国家中，地方政府和中央政府的界限没有被清楚划分。比如说，当一个省在军事控制下时，政府的级别与中央政府之间是不容易划分的。根据定义，只有那些有权拥有自己资产、增加资金、决定开支、能够指定自己的官员，独立于外界的管理3的实体才能被称为地方政府。这就是地方分权（包括政策权力的委托）与权力下放（在这种情况下，通过地方实体扮演中央政府的代理角色使中央权力执行的更有效）的最根本区别

l 州政府是联邦制国家（例如：印度、澳大利亚）中一种中间的低于国家的实体。州政府对自身（包括预算政策）拥有实质上的权力。在一些国家，如加拿大，州政府被称为省政府。在另外一些国家，如斯里兰卡，与其它联邦制国家相比，州政府拥有较小的大量权力。

l 社会安全与社会补助基金。决定于他们的规模和管理方式，社会安全基金既可分类为常规政府的独立的次部门，也可包括在他们运营的政府层次中。

对于地方分权制或自治机构，它们权力的来源与功能的本质构成了估计他们可包含与内的政府层次的充分标准（例如，由卫生部管理，无论它位于那个地方，它都是中央政府的一部分）

每一层的政府都应有自己的预算以覆盖它们行为和责任的领域。大多数国家通常适当地利用这些安排。当然，在一些过渡性经济中，建立在协议之下的预算体系组织与税收分享安排协议模式不能保证预算责任的清楚安排。在这些事项中，公共支出改革第一步中的一项九是明确在不同层次政府中的责任的分配，并且是市委顶、透明的协议以组织这些层次中的关系。

3． 什么是“公共部门”

除了政府自身，公共部门还包括政府拥有或控制的实体，例如，州有企业或机构。在市场经济中，公有企业应商业性地确立和面向获利性。根据这一目标，他们必须拥有管理上的自治权并且公司化。这样，他们的支出和收益就不能像政府预算或仅包括政府财务事项而不包括剩余经济事项的政府预算一样被提交到同一个审查和批准机制中。

当然，对于作为整体的公共部门来说，必须规划出财务途径。这样，预算能显示在分析表、仅列报信息、公共部门的合并账户（有时称“合并预算”尽管它不具有政府预算的法律地位）。

出于责任性和透明性，政府应报告它控制的实体的履行和财务状况，第11章规定了它所控制的所有实体，在实际中对报告实体的限制会由于自主权的不同而改变。

B．总则
总之，正如所提到的预算市政府政策在财政上的反映，因此，要想使之成为一个有效的手段，预算应该尽可能的详细、广泛。这里要讨论两点。第一，如果预算不包括主要的支出。那么，就不能保证有限的资源被安排到优先的项目，就不能保证法律的监控和公共的责任得到加强，不涉及支出的数量就会使预算变得不确定和含糊其辞。反之，这又使得宏观经济变得更加困难。增加了腐败和浪费的可能性，预算的详尽广泛并不是要求所有的支出都按照同一个国家的程序来管理。为了更加有效，对某些计划的管理可以建立特殊的制度。只要它们保证预算和支出政策规划的完整性。

在很多国家，重要的政府支出是通过特别的程序来管理的。这些包括：处理资金保证政府支出更具有灵活性，特别是克服年度的预算，保证部门企业贸易资金和政府提供的商业服务设施、应急基金、有部门掌管的特别基金、由额外贷款保证的支出、对应基金、自治机构基金（特别是高等教育机构和卫生部门）、由财政部或地方的财务部门掌管的特别账户，在很多国家，这样的支出并不包括在预算内，而是通过预算外基金进行管理。

BOX3 泰国的预算外基金

在泰国，受到关注的一个重要原因就是他由大部分公共支出在预算条款和合法的司法权之外。行政部门可以运用三中非预算资金：预算外资金，流通资金，特别基金，大比例的政府支出不受国会的控制。这给了行政部门很大的权力。在这些权限当中财政部门掌管着一下资金。

预算资金包括以下内容：

1、 应急储备基金

2、 根据法律授权政府的优先支出

3、 处于特别目的的国库储备

4、 政府财政部门的临时储备

5、 对政府机构的捐赠

6、 国外赠款和贷款

7、 医院、学校和其他福利机构等公共服务性机构的收入

8、 用于政府财产损失的补偿

储备的流通资金来源与正常的预算，并有类似的机构操作。它的目的是使行政部门在去烧资金或在正常的预算管理体制内受到限制时，为资金的使用提供一定的灵活性。在这里，对资金的使用提供一定的灵活性，在这里对资金的使用没有特别的限制。目前，在流通的货币额中有80多种流通资金，到1987年底总计达到3万亿铢

特别基金包括用于控制市场石油零售价格的石油基金，农场主救助基金，乡村发展基金，土地改革基金，橡胶农场援助基金。

来源：”The control and management of government expenditure: issues and experience in Asia countries, ESCAP-UNDP Development Paper No.13, 1993.”

BOX 4 中华人民共和国预算外资金的发展

忠言政府活动范围的缩小导致预算支出由1978年国名生产总值的31%下降到1991年的20%，下降最大的一块是资本支出，由1978年国民生产总值的12。6%减少到1991年的3.9%，正如改革那样将大量的投资责任转移给地方企业，在后来的几年，又大幅度削减了在国防开支上的预算，由占国民生产总值的4.7%降低到1,8%。与总的形式相反，非国防货币支出却略有增加。由国民生产总值的13.7%增加到14.7%，社会性支出，行政机关支出，价格补贴等也随着国民生产总值有所增长。另外，尽管来自于一个很小的基数，债务的还本付息也增长很快。政府职能的权力下放扩大了地方政府的预算支出，同时，决策权力的转移也加强了地方政府在预算执行过程中的重要性，这就使得预算中，中央政府的份额由1981年高峰时的54%下降到目前的40%。

一些增长非常迅速的支出已经大大加重了地方当局的负担，同时这又增加了预算外收入的来源以支持他们的货币和资本支出，公共部门投资份额（资本结构和技术改进）的下降反映了它们经济职能的下降。这在地方政府一级上这表现的尤为明显；在1978年中央与地方的分割比例为56：44，到1991年则变成了74：26。文化、教育、科技和卫生扩大了它们在预算中的份额，价格补贴也从无增加到预算中的10%，由于价格和企事业的改革，预算收入同时却下降了很多，到1991年，收入对国民生产总值的比率才略高于1978年水平的一半。

在1978年到1994年的财政主要特征就是预算外资金的增加，这些预算外资金却由各级不同政府控制。大部分由地方政府控制预算外资金最初包括：地方企业的留存盈余，公用设施附加费，交易手续费，公共房屋的租金，各种社会资金，也包括某些特定的费用收入，预算外资金大部分优先用于当地政府的资本项目。预算外资金的收入和支出差额保持着盈余。预算外资金随着预算资金的稳步增长到1992年，相应的为预算收入的100%，支出的80%。

原则上地方政府不允许借贷，但并没有制定那样的准则。实际上，地方的预算赤字可以通过预算外资金，从中央政府贷款和进行拖欠等各种财政手段进行弥补。

(Sources: Intergovernmental Fiscal Relations: The Chinese System in Perspective, IMF Working Paper 97/129, October 1997; and Budgetary Policy and Intergovernmental Relations, World Bank, Report No. 11094-CHA, 1993.)

这些以及其它的包含预算的综合性的条款将在下面讨论。在进行讨论的同时，建议读者牢记关于公共支出管理的三个关键性目标：支出控制，分配战略，以及运作效率。无论出于何种原因在预算外开展一项活动或支出，某种通常的考虑和最小化的控制需要在开始界定。

通常，当现有的预算程序不足以管理某种活动或不允许消费代理机构运用财政收入时，最优的选择是即改进预算程序有（或）为特殊的活动建立特定的程序，而不是把某种活动置于预算之外。就向我们即将讨论的一样，在特殊的事例中指定用途安排，独立的基金，或者自主的管理将有助于提高公共支出的效率。不管怎样，管理中的自主不能被允许导致支出控制的降低以及资源分配效率的减少。基金，自主机构，或特殊账目带来的支出费用筹集的调查、评价标准不应当低于其在其它支出中的运用。

因此，无论管理的模式如何，下述最小化控制应当被运用于每一个程序中。

l 无论有关这些支出的立法权威是什么，财政收入和财政支出的估计都应当被总体的统一在预算中，不能被排除在外。

l 财政支出和收入应当按照总体预算的基本分类体系进行分类。

l 自主基金的账目和特殊账目必须进行外部的、有的审计。

l 政府活动的财政报告应当将自主基金（代理机构）的运作与其它的运作统一起来。

1． 综合预算需求

a. 预算外基金（EBFs）

预算外基金的建立依赖于国家和目标的多样化，例如：在预算削减种保护优先支出；按照某些强有力的政治权威的要求回避某些不拨款管理与某一支出类型的不适用；在预算准备过程中解决由于过分的议价而带来的支出分配的困难；按照捐赠人的要求在优先部分隔离他们的计划和程序。在许多事例中，建立一个预算外基金的明显动机是期望隐藏事件以逃避公众及法律的调查。在这种事例中，隐藏的动机会导致盗窃及腐败行为。

无论动机如何，预算外基金引起了资源分配的问题。预算外的事项之所以逃避财政纪律，部分是由于他们“运用自己的钱”，部分是由于他们不能明确地域其它支出比较。所以，这种不能存活在正规的预算过程中的行为的资金不得不来源于他们自己的资金或利润。经常，由这些基金所进行的交易不能去算支出的相同标准进行分类，从而妨碍了政府关于支出计划的准确分析。这种典型的方面各容易被提高，从而降低透明度。

不过，预算外基金在大多数国家忠实预算体系中的一个共同特征。在发达国家，无预算功能平均占政府总预算的三分之一（大部分来自于90%无预算的社会证券）。在发展中国家，社会证券的比重较低，但是其它无预算支出相当高——相当于与发达国家相同的比率（虽然可变性较大）。

额外预算基金经常来源于指定用途的财政收入（例如：道路基金、地区基金、能源基金）。一些经济学家认为总支出和它的成分应当被同时决定。制定用途是揭示纳税人对发展某一服务的意愿及保持削减的税收和增长的公共物品分发的途径。公共服务产出的水平和税收决定于指定用途机制。按照公共选择流派的观点，这能够导致一个最优的资源分配和预算平衡，但必须在严格的假设即通常不面对公共物品之下（例如：持续回报的衡量和无外在性）.

通常，通过特定利润的来的预算资金不可能使财政纪律得以加强。

而且，上述制度上的作用不能被忽视。通常来讲，特定用途收入被固化到预算中会减少资源分配的灵活性和阻碍充分的程序优化。由于基金是可供的或是短缺的，它将使计划依赖于特定收入并且可能导致资源的不合理分配。指定用途不允许政府支出计划作为一个整体被详细审查，并且不允许不同支出项目之间必要的交换。最大的问题是特定项目支出决策不依赖于有效率的标准而是依赖于政治家和说客们对他们偏爱的计划的保护能力。最后，随着时间的流逝预算外资金呈现激增的趋势，一个政府部门中存在预算外资金通常会被另一个政府部门用来证明自己也有权利组织特定用途收入、建立自已的特殊资金。在一些国家里，这种情况达到了这样一种程度，一个部长的地位和威信依赖于他是否拥有自己的预算外资金。最终预算体系变得支离破碎，政府丧失了其经济政策的最基本的工具。然而，如下所述，指定资金用途在特定情况下是可取的。

BOX5猪肉在菲律宾
1999年的预算中包括废止“菜篮子”基金的方案，“菜篮子”基金迄今为止一直被国会议员们用来随意为他们家乡的经济和社会项目筹集资金。废止“菜篮子”基金的方案目的在于解决浪费问题，项目优化问题，财政管理低效问题和基金随意分配及与之相关的不透明问题。这些基金主要包括国会议员的全国发展基金（CDF）和参议员的国会机动拨款（CIAs）。

全国发展基金（CDF）始于1989年的三项基金，Visayas发展基金、Mindanao发展基金和内陆发展基金。它的目的是为Luzon,Visayas和Mindanao三个衰退地区的发展提供资金。国会于1990年将该基金称为CDF。全国发展基金（CDF）应被限定用于基础建设项目、济贫项目、健康和社会服务项目、救灾项目和设备购置项目。而不能用于诸如：提供基金人员工资、新职位和个人利益。同时全国发展基金（CDF）只能被用于有固定期限的项目。全国发展基金（CDF）是总拨款法案下的一个特殊目的基金（总拨款法案是授权政府年度支出计划的法规）。当立法者确定为某计划拨付资金时，资金就被运用并由一个政府机构或部门实施。

国会机动拨款（CIAs）指国会在总统下达的总拨款目标下进行调整。拨款的数额不固定也不是以一个拨款项目为中心。与全国发展基金（CDF）不同，国会机动拨款（CIAs）的数额分散于各机构并且立法者的分配依赖于特定机构的预算。国会机动拨款（CIAs）更可能误用较全国发展基金（CDF）多十倍的资金。代表们将他们预算失误和“菜篮子”基金归罪于政府部门的无能和机构为地方谋利的行为。他们争辨说“菜篮子”基金纠正了全国性机构预算对他们代表的特定选民考虑不足的缺陷。

1996年审计委员会的财政报告中显示了以下一个或全部非法行为：索要现金或支票、给予利益关系公司以合同、以高价购买货物、以批准以外目的分配基金。

1999年预算中包括一个预算执行协定，该协定将废止“菜篮子”基金并提高预算的参与度和透明度。

资料来源：预算和管理部，菲律宾报

b．财政部的基金管理

许多财政部由“特别保护”（例如，日本，南韩，印度尼西亚，印度），这些特别保护被财政部或行业部门用来管理EBF,于是，在资财分配方面产生了同其他EBF同样的问题。在一些情况下，通过这些账户处理的业务是政府内部业务，而非真正的支出。某种程度上，与普通财政账户相比，内部交易是单独记账的。然而，这样的安排是复杂且费时的，进一步，事实上，不透明且真正的支出经常通过这些基金支出。“对冲基金”是对应的基金账户，记录国外贷款或赠款，它通常是不透明的。

c. 黑盒子与平行预算

在一些国家，来自资源的收入，更多被看作是总统基金或黑金，而非政府预算收入。来自石油的收入及其使用的秘密性是常见的。70年代，在一些家，来自日用评的收入被用来建立一向平行预算，这种预算不是监督的这有事被理解为这些支出难以管理或预算步骤难以适应项目管理。某种程度上，其理由类似于判断预算外基金的理由。将外部资助支出列入预算上已取得了一定进步，尽管将其赠款，技术援助由外部贷款资助的支出列入预算时往往不完整。援助人有责任帮助并协调受援国相互协调的将这些支出列入预算。

3.特别安排

a.特别安排步骤

基金常被用来避过预算步骤，这可能归因于财政纪律的欠缺。但也可能是由于预算步骤不能适应特殊的支出项目，在许多国家，传统的拨款管理原则（例如行业项目的转换或年底拨款的取消）是十分奇特的对这些原则的改进应给与考虑，而且应限制建立特别安排的需要在高等部门较为明显，这些机构主要由中央政府预算转移支付资助，但又有其自己的预算（在一些国家称之为附加预算）

一些国家在不断的增强他们自主代理机构的数目。这样做的目的是为了将服务的输送或行政任务从形成中区分出来（解开），以及在代理机构和职业部门之间建立契约性的关系。但这个方法并非必然适用于任一国家的行政管理和文化水平。然而，鉴于它在将政策形成功能，从更细化的运营功能中区分出来的领域中，被谨慎地实行和契约性关系以一种透明的方式被建立，它可以提高公共支出管理的经营效率。

但是，为营运效率建立的中心基金或自主代理机构不能作为从立法检查和不定期的更新中否定项目和政策的原因。它不能导致费用控制损失。

b公路基金

公路使用者是可以辨别的以及他们承担一些税（为汽油税）的事实用于使公路维护和建议的指定安排合理化。公路基金被用于很多的发展中国家：其中的一些只是简单的安排，而其他一些则对设备的提供进行融资。总的来说，公路基金的经验是令人失望的，并得出了一个这样的结论。在一些方面，指派必须被免除。这样，公路基金的存在甚至根本不能保证公路的维护、恢复和新的投资。

考虑这些以往的经验，并出于在一些ＯＥＣＤ国家发展出的代理模型，第二代公路基金的概念被发展起来。这个新策略的主要特征是：让公路使用者加入到公路管理中，保证所有的参与方明确他们的责任；建立清晰的责任规则；定义易于区分其他税收和收费以及易于管理的和公路使用相关的收费工具。模拟的市场规则将会提高第二代公路基金的管理和运行效率。

BOX6 非洲公路维护INTIATIVE（RMI）

为什么不把公路管理推入市场，按收费服务的原则，象管理那样进行公路管理呢？这是联合国非洲委员会（UNECA）和世界银行1988年推出的非洲公路维护INTIATIVE（RMI）的主要思路，目的是找出原有公路维护政策效果不佳的原因并提出一个方案对原政策进行改革。然而，由于大多数公路仍将控制在政府手中，商业化运作需要进行以下四个方面的重要转变：

●邀请公路使用者参与公路管理；

●为公路维护提供足够资金保证，年复一年；

●确保所有部门知道它们的责任；并且

● 建立一个责任清楚的系统用以管理公路计划。

以上四个方面是相互关联的。没有公路使用者的支持融资问题难以解决，如果不能确保资源高效利用，公路使用者的支持也就无从谈起，因此，必须建立一系列方法控制垄断并且限制公路资金运用，将其运用到力所能及的方面。同时，管理的责任必须更加明确，因为除非管理者有明确的责任分工，否则不能保证其对工作负责。以上四个基础性问题影响深远，并且可以应用到非洲其它地区。

由于公路运输在撒哈拉以南非洲运输中居于统治地位（占该地区旅客和货物运输的80-90%），并且是通往广大乡村地区的唯一途径，非洲公路维护INTIATIVE（RMI）采用了长期的基础性的方法进行改革，即先进行观念上的转变而后进行方法上的转变。转变观念分为两个步骤：第一，THE COSTS OF INADEQUATE MAINTENANCE MUST BE ESTABLISHED。第二，公路实际使用者应该进入决定公路建设资金运用的权力集团。

资料来源：与发展，1995年12月。

实践说明一切，一些问题已被提出。公路基金能够符合高效管理和反腐败的要求吗？管理者委员会能真正对消费者利益负责而不是屈从于合同签订者和承包商的利益吗？公路基金真正能为公路建设做出贡献还是只不过作为管理者转移资金的一个跳板？公路基金是否受到真正独立的审计？虽然存在这样和那样的问题，这个新的概念正受到谨慎但积极的支持。

BOX7 公路基金：一些来自发展中国家的教训

包括圭亚那在内的一些发展中国家都有公路基金。虽然圭亚那已有超过十年的公路基金管理经验，它至今仍未建立起可行的公路维护融资体系，现有的融资体系很不稳定并且在年度间不断变化。为了控制局势，政府已同意大幅度提高燃油税以维持整个公路系统。说服财政部接受这一融资计划是一个了不起的成绩，需要非常高超的政治手腕。例如：为了避免消费者直接承担所有增加的税收，圭亚那财政部同意从其它收入中拨一部分给公路基金，因此，虽然关于公路基金部分的燃油税提高了，但作为一个整体，燃油税仍然保持在原有的水平之上。

圭亚那经验中的一个重要教训是公路基金不能充分保证其公路的维护。建立一个具有充分权威和自主的基金委员会对于减少其它政府部门的干预是十分重要的。目前，圭亚那大部分公路系统状况仍然很差。一个存在于大多数公路基金的事实是公路基金只能筹集到部分维护所需费用。这之间存在的差异一般由政府预算拨款和捐赠解决。与之相对应的是，其它的一些发展中国家（例如：布基纳法索）能够筹集到所有的公路维护资金而不需要一个专门的公路基金。

资料来源：世界银行网页，Sam M. Mwale政策研究公司供稿，非洲交通技术备忘录1997年5月第8号

C．专项用途税

应建立不同专项用途税收安排。

●特定税费用于特定最终用途，例如：社会安全税，高速公路投资汽油税；

●特定税费用于广泛的最终用途，例如：LOTTERY PROCEEDS THAT FINANCE INVESTMENTS；

● 一般税收指定最终用途，例如：固定比例收入用于特定项目。

在大多数情况下，从一般税收中安排部分收入用于特定项目是有问题的（下文对社会安全问题进行讨论）。考虑到其它特定税费，下面两个概念需要加以区分：⑴当用户费用与相关费用（例如参加大学课程的费用）由紧密联系时的强指定，以及⑵当收益与税费见得关系少清晰时的弱指定（例如有运气成分的投资运用）13

如前所述的道路基金，当有明显的收益联系及在服务提供给可确定的用户时，指定必须时明确的，以引导机构改善业绩及设施的可实现费用。指定税收的运用可以增加交纳税金者关于它们交纳税金运用方面的知识，并使他们有可能自发提高服务的效率。14

d. 用户费用

用户费用的提出是复杂的，在其他事项中，收益必须向对于定义的附加“交易费用”和收集费用进行加权。通常，由于收入和技术效率原因，在提供准私人物品时，如果，获取收入的费用机构能无偿获得收益中的至少是明显部分时，对政府而言有就必要征收用户费用.(或大学如果不能从它们提供的服务中获取收益的话，那么它们将缺少改善效率的积极性)，当然在拨款是必要时，对手以及相关费用的估计在预算中必须提供。

BOX8电费：给图瓦卢的群岛供电

成立于1884年的图瓦卢光电公司（TSECS）是一家从事给远离大陆小岛的居室照明的太阳能光电公司。经过多年的尝试与失败，TSECS现在可以给大约400个岛上家庭提供安全的有偿照明服务了。并由训练有素的本地或高级技工进行维护，TSECS盈利得益于通过一个外部代理吸收电费以避免资金分流到其他项目，以及负责用户和公司调解的本地用户委员会，还有对供电系统的认真负责

TSECS经验表明，太阳能光电系统可以成功地以低于通常内燃机（热电）系统的成本为边远地区送电。（遵循以下原则，译者）

l 外部机构合理收费且保证专款专用。

l 本地用户委员会仲裁用户和技术提供者之间关于收费、失去联系、供电系统不良以及使用户了解公司的功能。

l 由本地技工和高级技工提供良好的维护

l TSECS对光电供电系统的认真负责

l 提供各种系统模式来满足不同的技术需求和用户的付费机制。

l 持续和富有竞争力的内部和外部的培训。

l 即时的外部技术和支持辅助系统设计和培训计划

TSECS的案例表明，在太阳能光电系统成功不仅取决于技术本身，更是由于员工培训、良好的收费体系以及未定的财务运作。

（Source:Andres Liebenthal, Subodh Mathur, and Herbert Wade, “Solar Energy: Lessons From the Pacific Island experience,” World Bank Technical Paper 244, May 1994.）

用户缴费系统必须是透明和有效率的，当建立缴费体系时应采用如下原则：

l 明确合法的授权。对负责该工作的公司的授权必须明确的授权，而且应是一个大致的框架，而不应设立准确的数量，以使费用调整而不必经过的手段。

l 为用户提供咨询。咨询服务可以避免误解而且有助于设计和完善缴费体系

l 完全成本。不论是否打算完全或部分的保本，都要没想服务的完全成本，在随后的事项中，这些信息将保证服务的补贴是透明的。（成本控制参见第10章）

l 合理的定价策略。不论是否相关，定价应基于竞争性市场价格或完全成本实现，或者应考虑需求变化以减少紧张事项。

l 权益考虑。处于公平的考虑，对于低收入群体用户可以降低收费，降价标准必须是透明的。应考虑各种方法来实现这种公平。这是因为直接提供利益要比减少用户收费更透明有效。

l 竞争性中立。准备定价时，成本计算要精确，并且综合考虑同行中私人企业所面临的所有成本项目。

l 高效的缴费系统。收费付费必须富有效率，用户费用中的未缴付部分应被及时调查。

l 审计。征集费用的组织的常规审计是必要的

l 业绩表现。公司应接受日常监督，以保证良好的效率水平和服务质量。（参见第15章关于此观点的详细讨论）

许多国家在预算时仅考虑公司行为的竞争性支出或者可实现成本，而且预算合理性与计划费用和与其收入对应。如果总量巨大，“净支出将影响政府行为的准确性和降低成本的评估原则。“净预算变动”将减少政府衡量预算的规模，并导致相关开支可比性的下降“。效率需求不能超越议会的要求和公众对政府机构工作得知情权。在一些国家，净支出的合适性、账本按照权责发生在内部被专门机构收藏起来。17同时，总支出与总收入被记录下来，但这不足以满足议会审查和公众知情的要求。

E．社会安全

社会安全包括一系列服务，并可以分类为以下三大类：18 （1）社会保险，它通常由雇主和雇员的分配来提供资金支持，并根据这些分配获得收益；（2）；服务或现金支付的直接条款定义了一定的受益人（例如,家庭补助，补贴，到期保证；以及（3）社会扶助，例如，根据受益人的需要和财务状况的调查相关的支出或服务（对年老的，残疾人，失业者的扶助）

社会保障的强制性和它所具有的广泛涉及社会、经济、财政的特性使它需要预算内的社会保障基金。一个可能的例外存在于这些基金的管理包含了雇员和雇主单位的地区。把不是直接由政府机构管理的预算内社会保障基金系统化是困难的。因此，在帐户中真实地反映社会保障基金在重要的政府支出中的份额必须使社会保障基金至少要在财政报告中加强（见11章），它们的预算要附加到中央政府的预算之中。

C 预算外支出

1准财政活动是一种由中央银行或国有银行执行的以完成政府政策目标的财政活动。这些活动包括利率补贴、对困难企业和财政部门的支持、政府债务的支付以及由政府造成的汇率损失。通过预算内的显然要比准财政活动要好。同时，一国的金融机构必须全心致力于货币政策以及执行，而不必涉足通过预算的财政补贴。中央银行和其他银行的准财政活动要密切联系直接的政府支出计划并反映到预算报告之中。至少，银行部门的准财政活动要附加到预算中。因为估计准财政政策的损失不是一件简单的事，所以中央银行透明帐户的产生也是重要的。

2 政府债务与偶然发生的债务

除了法律担保，政府还有另外一些或明或暗的担保会影响现在或将来财政。财政风险和不确定性在不断增加，金融市场的国际化产生了更多、更快、更不稳定的跨国界流动，使政府有义务干涉以确保金融体制的稳定。国家担保和保障计划变得普遍，贫困经常伴随着政府或明或暗的担保活动。

政府债务因此会变得模糊，（见第10部分），按金融可预期性看，从高到低，这些债务有以下几种类型：

l 明确的债务和担保是强制性和可预期的。包括象预算支出计划、多年投资合同、国家服务部门的工资、奖金以及债务负担。

l 明确的债务和或有的债务是指由独立的事件而可能引起的具有强制性或契约义务性的。包括象地方政府企业（公共和私有企业）的州贷款担保协议、州担保计划（为了银行储备、 等）。通常，由于这些担保一般是用来支持困难企业的，因此引起担保的可能性会很高。

l 潜在的和或有的债务代表一种政府的义务或可预期的负担，这种债务没有强制性但会伴随公共预期而发生。举个例子，政府希望扶持基础设施和社会保障计划，但并不从法律上强制要求。

不确定的和偶然发生的债务是最不容易预期的一种债务，它是由独立的事件引起的并没有法律强制性。例如，一旦银行部门出现危机，或者国家面临自然灾害，政府一般期望干涉。

通常在预算时，决策的焦点集中在支出方案上，在某种程度上集中在多年的法定义务如偿债上。在大多数国家，对其它长期义务和潜在的或者或有的债务没有注意。当一国面临财务困境或经历财政调整时，总是存在忽视不是立即发生或不是很明确的财政风险的趋势。有时，为了解决即时的问题，往往采取以或有债务代替直接的经费或许诺将来能克服当前的困难之类的回避战略。这种趋势使将来的问题比起如果更直接面对现实可能出现的状况会更加糟糕。

形成“短期债务”部分是由于中央政府财政风险有多种来源，部分是由于在制定预算时对其考虑不够充分。养老金债务是按人口统计的，因此在大多数国家其数额都在稳步增长。在日益老龄化的社会对健康的资金需求也在上升。与此同时，由于投资经常发生的成本缺乏资金而降低了初始投资的效率，政府预算体系外的义务和承诺也减少了财政的稳定性。

制定健全的预算和政策要求更广泛和更富有勇气的方法，以更有效的包含政府所面对的长期和短期的财政风险。之所以需要这种体系，在于其能够使政府更清楚他们决策的财务影响以及使政府更负有说明义务。但是，体系更最重要的作用是使公众了解政治决策、领导能力以及有效地把财政现状传递给公众。因此，对当前的或新的支出项目和政策措施所产生的义务必须实事求是地加以评估，而不论其性质如何（是潜在的或是明确的、是直接的或是或有的）。这种评估在确定财政目标时以及在可选政策和支出方案中作出选择时显得至关重要。财政风险应是这种评估的一部分。明确的债务和或有的债务应在财务报告中披露（参见第10章），债务和或有债务报告与预算一道提供。潜在的和或有的债务不能够明确地加以定量或不能精确地加以预计；但是，财政应谨慎地考虑这些债务存在的实际情况，并且如果事件发生时，应有恰当的决策机制，以作出快速有效的反应。

考察本书中的某些工具能够有助于这种评估和披露。多年支出法能够评估在中期内不断的政策约束所造成的财政稳定性，对潜在的债务也是如此（例如投资项目经常发生的成本；参见第12章）。权责发生制核算（不论是“修正的”或是“完全的”）给出了评估明确的债务（参见第10章）的框架。然而，这些工具对评估财政风险来说既非必不可少的也是不够的；关键的要求在于认识到财政风险的存在、评估和披露；并且在预算过程中对财政风险加以明确的考虑。

BOX9 处理财政义务和风险 义务和风险
明确的债务和义务

预算上的支出

债务

权利

工资

养老金债务

明确的和或有的债务

贷款担保

国家保险计划（例如水灾、农作物歉收）

潜在的债务

不断发展的计划的远期成本

投资项目经常发生的成本

潜在的债务（例如公共的养老金）

将来的健康和社会保障资金

潜在的和或有的债务

地方政府和公共企业债务

部门风险

社会福利功能

环境或灾害
 可能采用的工具

预算

债务核算

附加于预算的资料

多年支出项目

权责发生制/修正的权责发生制会计核算

财务报告附注和财政风险的预算评估

同上

多年支出计划

公共投资计划或

多年支出计划

评估

评估

合并帐户/财务报告

评估

同上

同上
 
注释：本表仅用于说明因而并不详尽。

⒊贷款担保

最经常发生的直接付款的、偶然的债务就是贷款担保。担保由政府提供，用于各种中介、企业和其他的受到政府的广泛控制的自治中介的贷款，在某些情况下还包括私人部门的企业的贷款。被担保的贷款既可以是国内的又可以是国外的。由国际财务组织提供给非政府组织的贷款是典型的要求政府担保的贷款。

当担保已经被长久的认为是一种政府工具时，它对财政赤字、承受力及弱点有重要的作用。拉美和非洲国家在1980年遇到的情况就证明了这一点，当时这些国家中大多数贷款都无法偿还。对这些债务的服务和偿还自然就成了政府的责任，从而使本已不堪重负的政府预算由增加了一项长久的负担。

总起来说，政府担保在借款人缺乏资信能力时（或受限的资信能力将导致高额成本时）被证明是必要的，只要这些贷款的目标与政府的目标、项目政策是一致的。当不精确的信息向贷款人描述了一幅不正确的借款人的资信能力的景象时，政府担保弥补了市场的扭曲，并且无论从或政策的角度来看，都是恰当的。然而，实务中，这些担保并没有经过对贷款人偿债能力的评估，或者是有利于有良好关系的贷款人的，而且未被系统记录。

担保的耗费是难以可靠的加以估计的，因为它很大程度上依赖于对拒付风险的主观判断。而且，预算应至少包括一份担保清单，列出政府打算作的担保和（或）为这些担保所应支出的款项的最高的总额（适当的管理和会计费用也是必需的）。在一些国家里，政府为其贷款担保征税。这一步骤体现了创造一个登记和监控机制的益处，一定程度上也形成了一个万一发生拒付时代为支付的保险。假如，担保费用与拒付风险在总体上是成比例的（而且，风险被恰当的评估），它将足以弥补成本。当然，在这种情形之下，固有的补助将消失，但担保的目的是抵消资信能力的缺少，而非增加贷款。

有效的预算管理要求同样有效的担保管理。首先，应当有一个推动对被建议的担保的运用进行考虑的系统，并允许在这种担保之下，补助被取消。第二，应采取有步骤的行动将担保对财政状况的副作用减少到最小。最后，应该有充分的审查和责任制度以防止这一权力的滥用。

一个经过良好设计的提供贷款担保的系统应认识到担保在所有的包括其他的的政府政策工具的政策工具的总体中的地位。正如所提到的，直接的拨款、贷款、贷款担保以及税收刺激，每一个都应在一定范围上追求国家目标的实现。担保限额应当被确定。没有这样一个限额，任意提供担保反过来会影响政府自身的资信能力，结果将会导致在中介上的更高的利息成本。而且，这种限额引致了更有力的审查，这样就引起了潜在借款者之间的竞争，使得担保被给予财务状况更好的经济实体。为此，风险因素需要被更好的、清晰的纪录以及被体现在预算文件中。

最后，担保的监控与预算系统一样，要求定期审查和预计可能的拒付和给予资金支持的方式。一个根本重要的一步是作为预算信息和政府完整的会计的一部份的担保信息的公布。

⒋政府贷款

政府贷款是另外一种可能的获得政府政策目标的方法，可以代替直接拨款。因此，贷款的决定程序应该是透明的，接受象直接拨款一样的审查，并被恰当的列示与报表之上。

政府贷款经常被直接给予那些无力承受商业贷款的实体，或者是因为这些实体需要资助或因为收益实体的资信能力太弱（一个典型的例子就是贷款给农业生产或国有企业）。政府贷款也可以被用来刺激商业贷款或者对商业贷款进行补充。这种在发展家是普遍的，因为资助公共部门的外部贷款被交由政府来贷给收益实体。

贷款需要偿还（原则上）这一事实使政府贷款成为了一个比直接拨款更有成本效益的宏观政策工具。然而，贷款也是一种避免预算限制的方法。与直接拨款相比贷款经常经过比较弱的审查，也不必由立法机关来控制。

典型的政府贷款包括一项利息补助并承受比商业银行贷款更高的风险。被赋予政府并由政府贷给公共部门的优惠的外部贷款通常包括贷款应当用于商业目的的条件，并应避免造成对资金市场的扭曲。汇率损失有可能发生，而且应由政府承担，无力偿还的风险也是巨大的。

所以，政府贷款的预算处理应包括下列项目：

●既然贷款必须与拨款配合使用，所以贷款项目应该与拨款项目一起在预算编制时予以考虑。

●贷款应被包括在预算中，包括对其条件的完全的解释，并提交立法机关批准。

●利息补助必须总是作为一项拨款被列入预算。两种方法可以考虑：（Ⅰ）将补助在贷款时的折现值列入预算（如同英国的做法）；或（Ⅱ）根据利息表做补助的预算。第一种方法是优先选取的，因为补助需要在作出决定的年份记入预算，但这需要在财务和会计上的相当的技术能力。

●为了确保责任和允许与拨款项目一起重新审视贷款项目，贷款必须被包括在预算的总条款中。

⒌税收支出

税收支出是另一种财政政策工具。与政府贷款一样，它应当是透明的，而且应当被包括在预算之中。一项税收支出是由于税收结构的优惠而获得的预知的收入，它包括下列几个方面：

●豁免，某些纳税人的收入被从税基中扣除；

●减少，通过某些费用或少量减少总数以减少税基；

●贷方消记，减少应缴税金（相对与减少应税收入的减少）；

●递延，或推迟缴税的日期；同时不必支付利息或罚款；

●降低某些纳税人或行为的税率。

通过向合乎条件的个人或实体提供优惠或鼓励特定的行为，税收支出意在实现公共政策目标。它同时也意在提高税收权益或抵消税制结构其他方面的不当之处。同样的一套目标（例如，对家庭的财政援助）也可以通过直接拨款或通过自动放弃或豁免来获得。原则上，花费一给定的数额与同数额减税对收益人来说是一样的。实务上税收支出与直接拨款是分别处理的。

为了判断一项特殊的税收量度产生了一项“税收支出”，建立量度可以偏离的正常的税收结构是必要。当税收支出与某些豁免相一致时，这相对容易一点（例如，农业生产的专门所得税），但当整个税收结构被影响时（例如，差别所得税率与纳税人的家庭状况相适应），现存的税收支出可能会引发争论。争论也有可能涉及到评价税收支出的评价的方法论问题，因为考虑到纳税人行为的变化，一些税收支出可能会有一些不同于直接拨款的影响。

税收支出在一些国家是由税法规定的，这些支出与支出预算一起提交，但并不象其他支出一样被提交给同一个内部控制和授权系统。所以，税收支出经常是一种方便的、透明度较低的给予特定群体利益的行为。在特定案例中，相对于直接拨款，税收支出的收益人更难以清晰的确认。结果，税收抵消经常导致与国家目标不一致的结果。例如，与面向低收入家庭的补助相比，高收入家庭可能比低收入家庭从从税收贷方消记中收益更多。进一步，税收抵消（特别是对商品和服务的）在税收体系自身创造了漏洞。

税收支出应面临一个相对于新的耗费积极性的直接的衡量，而且应尽可能的透明。理想的状况，就象在政府贷款中一样，税收支出的直接影响应列示在总预算的收入和费用栏。这种方法应用于易于衡量和监控的税收支出上（例如，根据协议的条款提供的税收基金和抵消）。然而，既然税收支出的计量是困难的，这种方法也就无法归纳。

既使税收支出的直接的预算仅仅在特殊的案例中被考虑，税收支出的评估也应被包括在正常的预算制订过程中。为了这个目的，一个税收支出的报表应经常被编制以满足在预算准备中对税收支出政策的审视的需要。一些化国家（例如，比利时、法国、英国）将这样一个报告附加在预算文件中。这增加了对政府政策的法律监控。

Ｄ．关键词和改进的建议

1．关键词

“全体政府”由中央政府和地方政府组成（州政府和地方政府）。公共部门包括全体政府和其所控制的所有实体（例如，国有企业）。每个政府和公共部门应有自己的预算。为了评价责任和财务控制，报告应包括全体政府的财务运做和（在某种可能的程度上）所有由政府控制的实体的财务行为。

为了进行财政管理、支出控制和在项目之间的资源的策略分配，预算的范围应是综和的。预算应包括：

●政府所有的收入和费用；

●不管对特定项目的管理和批准支出的法律条件的安排是怎样的，也不管财务资源是怎样的，所有的政府支出都应包括在预算中。

运营的有效性要求在设计预算管理规则时，将项目支出的特性考虑在内。仅仅当在收入与利益之间有明确的联系时，指定用途管理和使用者费用才可能予以考虑，以便提高公共服务的效率。

为管理某些项目而作出的专门安排，不应影响支出控制和资源分配的有效性。

●特别预算基金、专门的帐户和由外部来源资助的支出等等，应与其他支出一样接受同样的审查。

●基金、专门的帐户以及自治机构等等，应与其他项目一样采取同样的支出分类系统。

●交易应包含在总条款中（不管预算的占用范围如何）。

那些有着立即或未来的财政效应或会产生财政风险的所有的政策的提交与决定（税收支出、或有负债、贷款以及准财政支出）应与直接拨款一起被揭示和审查。

2．改革建议

应优先予以考虑的行动应包括确立任何预算和政策的制定系统的基础，包括：

●预算的总体范围；

●那些有着立即或未来的财政效应或会产生财政风险的所有的政策决定，例如，或有负债、贷款、税收支出以及准财政支出，应与直接拨款一起进行评价、揭示以及复审。

●一个费用分类系统应适应政策分析和管理需要，并适用与所有的政府支出。

这些行动应与先前的行为一起执行，意在改进预算编制、执行以及记录程序（参见，第四、六、七章和第十章）。他们是进一步改进预算系统的前提。

在未来的改进之中，下列各点应予以考虑：

●除了年度预算外，应包括那些有利于更好的评价负债、或有负债以及政策提交的各种工具。这些工具应包括一个被修订的应计制会计系统或多年的支出项目（参见第十章和第十三章）

●一个业绩导向法（参见第十五章）

●对一些支出项目（例如，使用费、有明显的收入与效用联系的行为和对外签定合同的服务提供部门的自治管理）的管理安排，以改进他们的运营效率。然而，这些安排不应使预算在总的支出方面，削弱了综合性或阻碍了法律责任的履行及控制。

● 以使业绩指标被定义在一个恰当的水平的通过活动和项目的支出分类。

1. Ministere de I'Economie et des Finances "France's state budget", Paris, 1996.

2. These definitions are drawn from the 1986 Government Finance Statistics (GFS) and the 1993 System of National Accounts (SNA). The comments on Social Security funds come from the 1993 SNA..

3. 1993 SNA, page 104.

4.In centrally planned economies, the demarcation between the activities of public enterprises and government activities was unclear, since state-owned enterprises were involved in public-services delivery.

5.See, for example, James Buchanan in The Demand and the Supply of Public Goods, Rand McNally, 1968.

6. For a discussion of this issue, see McCleary, 1991 .

7.According to the 1993 ESCAP, in Thailand, extrabudgetary funds (advance spending, temporary deposits of government agencies, foreign aid, etc.) covered more than 60% of the government expenditures reported by the Department of the Comptroller-General. However, the larger part of these expenditures concerned internal financial transactions and the accounting system allowed multiple accounting. The “true" fiscal operations accounted only for a small percentage of transactions made through these funds.

8. As in the Ivory Coast

9.William McCIeary, The earmarking of government revenue: A review of some World Bank experiences. "The World Bank Research Observer. January 1991 .

10.Ruper Pennant-Rae and lan Heggie, Commercializing Africa’s roads, "Finance and Development, 1995; and lan Heggie, Managing and financing of roads: An agenda for reform, 1995.

11. Barry H. Potter, Dedicated road funds: a preliminary view on a World Bank initiative, 1997.

12. See William McCleary, “the earmarking of government revenue: A review of some World Bank experiences," The World Bank Research Observer, January 1991.

13. See Richard Hemming and Kenneth Miranda, Pricing and cost recovery," in Ke-young Chu and Richard Hemming Public expenditure handbook, IMF, 1991

14. See Humberto Petrei, "budget and control," Inter-American Development Bank, 1998.

15. Drawn from OECD "User charging for government services," 1998.

16. David Heald and Gorge Georgiou "Consolidation Principles and Practices for the Government Sector. University of Aberdeen, 1996.

17. As in several FSU countries.

18. See Premchand. 1983.

19. Notably in Continental Western Europe.

20. See G.A. Mackenzie and Peter Stella, Quasi-fiscal operations of public financial Institutions, IMF, 1993.; and David J. Robinson and Peter Ste!la, Amalgamating Central Bank and fissal deficits," in M. Blejer and A.Cheasty, How to measure the fiscal deficit, IMF, 1993.

21. This section is drawn up largely from Hana Palackova, "Government contingent liabilities: A hidden risk to fiscal stability," World Bank, 1998.

22. See Premchand, 1983.

23.Methods separating the pure loan from its grant component are reviewed in Michael A. Wattleworth, Credit subsidies in budgetary lending: Computation, effects, and fiscal implications," in IMF, How to measure the fiscal deficit”, 1993.

24. U. S. Office of Management and budget (OMB); Statement of Federal Financial Accounting Standards (SFFAS) No. 7, 1996.

25.The Federal Government Reporting Study, undertaken jointly by the Office of the Auditor General of Canada and the United States General Accounting Office in March 1986, had this to say about statements of tax expenditures: "Removal of a major tax expenditure might in fact have a negative impact on outputs and incomes in the economy, producing less additional tax revenue in total than the estimates in the table would suggest.... Tax expenditures may have a greater effect than direct aid in the form of grants, because selective measures directly increase after-tax income and grants would normally be taxed or would reduce deductible expense.”

26. See OECD, Tax expenditures, 1996.