谈经济增长与生态环境保护的协调发展
内容摘要：本文分析了政府在协调增长与生态环境保护时的难点，并针对这些难点产生的深层次原因，提出了合理的解决途径。
关键词：经济增长 生态环境 环境污染 博弈
实现我国经济可持续，政府既要重视经济增长，又要重视生态环境保护。但现实情况是：一方面，经济高速增长，另一方面，生态环境恶化。2006年9月公布的《绿色国民经济核算研究报告2004》指出，2004年我国因环境污染造成的经济损失达5118亿元，占当年GDP的3.05%。因此，必须加紧研究政府协调经济增长与生态环境保护时的难点问题，提出促使经济增长与生态环境保护的合理途径。
生态环境保护参与方的博弈
我国政府重视经济增长，也提出要重视环境保护，而且将环境保护作为基本国策。尽管我国政府在促进经济增长方面发挥了重大作用，但政府在力争实现较快经济增长目标时，对生态环境的保护有所欠缺。在我国目前的生态环境保护中，存在与政府、政府部门行为与政府环保方针的博弈。
（一）企业与政府博弈
企业追求产出和利润，直接促进了产量增加，有利于实现政府经济增长目标。但是，企业生产过程中忽视生态环境保护，违反政府环保政策、法规，给政府统筹经济增长与生态环境保护带来困难。
1.企业违背政府环保政策。政府提出调整产业结构、淘汰落后生产设备、减少环境污染。然而企业不仅不理会政府产业政策指导，而且依旧使用资源消耗多、污染严重的陈旧设备，违规生产。政府产业政策要求关闭造成严重污染的企业，如：关闭小制革厂、小造纸厂、小化肥厂、小五金、小煤窑等严重污染型企业，然而这些小企业却逆政府政策，“遍地开花”。虽然从2004年5月开始，山西省政府就对全省焦化行业实施了专项清理整顿，关停违规建设的不符合产业政策的小机焦炉119座。但是，近年来在山西省未经环保审批、私自上马的焦化项目仍比比皆是。全省683家机焦项目中，有618个违法上马，90%未经过环评，80%以上的焦化厂未经过批准。政府政策明令淘汰落后设备，然而，在晋陕蒙宁四省交界的地区，电石铁合金焦炭等资源型企业中，竟有60%的企业采用的是国家明令淘汰的落后生产能力和工艺，结果整个天空几乎被黑烟笼罩，被称为“黑三角”。
2.企业不执行政府环保指标。我国政府制定了废水、废气排放指标体系，然而许多企业工业废水、废气未经处理直接排放。2003年，全国共排废水460亿吨，但年处理废水仅78亿吨，其中工业废水仅占16%。结果，我国废水排放居世界第一，工业废水排放量比发达国家高4倍，超过环保允许量的68%。
3.企业不遵守环保制度。虽然政府制定了“三同时”制度，然而许多企业公然违反这一制度。“三同时”制度规定建设项目中环境保护设施必须与主体工程同步设计、同时施工、同时投产使用。它是建设项目环境管理的一项基本制度，是我国以预防为主的环保政策的重要体现。然而，许多项目在投入生产或试运行后，才向环保部门申请项目竣工环境保护验收，严重违反了《建设项目环境保护管理条例》和《建设项目竣工环境保护验收管理办法》。
（二）政府部门行为与政府环保方针博弈
我国政府提出重视生态环境保护，口号较响，但部分政府部门的行为却偏离生态环境保护方针。许多地方政府或部门为了达到增加本地产量、就业、地方税收的目标，或为了私利，放弃了环境保护目标。政府部门行为与政府环保方针博弈，助长了企业对生态环境的破环。
1.部分政府部门对污染治理不到位。政府部门本应对污染大户进行“治理、整顿、关停”，但是，这些“污染大户”既是地方的明星企业又是当地纳税大户，地方政府为了本地GDP增长和丰厚的税费收入，任其发展。温州市水头镇是我国最大的猪皮革生产基地，近600家制革企业，虽然创造了产量、利润、税收，但制革废水致使鳌江被严重污染。
2.部分政府部门庇护污染型企业。地方环保部门本应依照国家环保、法规，配合国家环保总局对环境保护工作实施统一监督管理，对违法案件进行查处。然而，一些地方环保部门与企业串通，欺骗上级。2004年，国家环保总局发现河北省保定市徐水县铅酸电池企业违法生产造成严重污染，而该县环保局不但不治理反而为该企业编造虚假监测数据，违规审批验收，对其一直加以保护。
3.部分政府部门越权审批。地方政府部门擅自批准未经环保部门审批的项目开工建设。依据《中华人民共和国环境影响评价法》，环境影响评价是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的环保审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审查部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。在环评报告书未获批准的情况下就已开工建设的项目，属于未批先建的违法工程。然而一些地方政府对未经环保部门审批的建设项目，越权批准开工。2005年1月国家环保总局公布了13个省市30个严重违反环境法律法规的建设项目，其环境影响评价报告书未经国家环保总局批准，却提前通过了地方政府部门的批准立项、开工建设。
4.政府部门支持污染项目上马。政府部门本应叫停污染项目，然而某些地方政府部门有悖国家环保全局利益，公然支持上马污染项目。2005年1月《经济日报》报道：“环保局长引进污染项目为哪般”。一个污染严重的铬盐厂，在环保评估未能通过的情况下，竟被青海省湟中县环保局长作为招商引资项目，得以重新开工。在湟中县，铬盐生产已给当地的环境造成了严重污染：黄河上游的小南川河已经全部被污染，而其下游村落的地下水铬超标最高竟达135倍之多。
生态环境保护问题的深层次原因
（一）环保法律制度约束软化
1.环保法律对企业失灵。我国环境保护方面的法律、法规并不少，但对企业没有形成硬约束。拿水资源环境保护来说，国务院于1995年颁布施行了《淮河流域水污染防治暂行条例》，国务院有关部门先后颁布了《水污染防治法实施细则》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》、《取水许可制度实施办法》等条例和规章。如果企业遵守法律，就不会出现到2005年，淮河流域治理十年，淮河水质却为劣5类水，不仅不能作为饮用水源，连农业灌溉都不能使用。根据我国《刑法》中的“破坏环境资源罪”，企业超标偷排、偷放污染物，都应定罪，但自1997年《刑法》增加“破坏环境资源罪”以来，全国因触犯此条法规而受到司法处理的企业没有几家。如果能依照此法律惩治几家污染企业，如果环保法律、法规能发挥“硬约束”效应，众多企业就不敢不予以重视。
2.环保法律对政府部门约束不严。企业不会自动遵守环保法律法规，这就需要政府部门督促企业，政府部门责任重大。然而，一些政府部门不仅不严格执法，甚至玩忽职守，包庇、纵容违法者。《中华人民共和国环境保护法》明确规定：环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的、由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。如果有关部门能依法严惩这些渎职者，某些人还敢执法犯法、触犯法律、以身试法吗？
（二）政府政绩与环保不挂钩
中央对地方干部政绩评定的关键指标是经济增长率，生态环境保护指标并未真正纳入地方政府政绩考核指标，“经济增长即政绩”。环保指标不是政府政绩的关键指标，必然导致各级政府片面追求经济增长行为，忽视环境保护，从而形成政府行为与政府方针矛盾。一方面政府提倡重视环境、改善环境，另一方面，政府行为又将环境保护置于脑后；一方面是地方政府对经济增长和税收、就业的盲目追求，另一方面是政府执法和监督部门对环境破环行为听之任之。2005年，中央政府催促晋陕蒙宁“黑三角”地区治污，然而，保德县、河渠县、偏关县政府对非法生产、超标排污的小铁炉取缔关停不彻底。
针对政府在环境保护方面的难点问题，发挥政府统筹经济增长与环境保护作用，必须通过合理的途径加以解决。
（一）完善对的约束机制
政府缺乏一套对企业的约束机制，企业就会选择把废水倒入河流湖泊，而不会花钱去净化处理；就会选择把废气排入大气，而不会花钱购买除尘设备。阻止企业污染环境，政府必须建立对企业的有效约束机制。
1.完善约束机制。对违反环保法律法规的企业，依法严格追究其法律责任。依据《中华人民共和国环境保护法》，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节严重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。对违反《中华人民共和国环境保护法》规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。对违反《中华人民共和国环境保护法》规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。
2.建立排污权制度约束机制。建立排污权约束机制，包括不可缺少的三个环节：政府完善排污权制度。以法律的形式规定，购买了排污许可证的企业才具有向指定地域排放污染物的权利；政府确定合理的排污总量指标。根据确定的排污总量，政府发放一定数量的排污许可证，发放排污许可证是旨在建立以排污申报为基础、排污许可证为主线的环境管理制度，严格规范排污单位的排污行为，落实总量削减目标，最终实现环境质量全面改善；建立污染权市场。污染权市场是指当企业被允许购买和出售政府颁发的授权持证人发生一定数量污染的许可证时，由此引起的许可证买卖市场。在市场上，企业可以选择买卖排污许可证。如果企业减少污染物排放，就可以将一部分排污权指标出售给其他企业，从中获利；如果企业污染物排放增加，就必须从其他企业那里购买一部分排污指标，从而成本增加。在这种制度压力下，企业权衡成本——收益，自觉减少污染物排放量。
3.建立监督机制。政府可以设立环保举报电话、举报信箱，举办环保举报有奖活动，鼓励全社会举报、曝光一些企业违反环境保护法律的不法行为。鼓励公众、舆论参与监督建筑工地扬尘、汽车尾气、工业废气、废渣排放等情况。从而形成开放透明、集中民智、代表民意的环保监督机制。
（二）建立对政府部门的约束机制
没有一套对各政府部门的激励、监督、惩处机制，政府部门就会放松监管，甚至大搞地方保护主义，庇护企业。因此，改变政府部门自身在环保监管方面的失职行为，发挥政府统筹经济增长与环境保护双重目标，政府必须建立对各政府部门的激励、监督、惩处机制。
1.完善政府绩效考评激励机制。完善政绩考评制度，将生态环境保护指标纳入政府政绩考核指标，以激励政府部门重视环境保护。下列指标应列入政府政绩考核指标体系。
绿色GDP。绿色GDP，即现行GDP总量扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费所剩下的部分，即GDP总量-（环境资源成本+环境资源保护费用）=绿色GDP。根据国家环保总局的设计，绿色GDP的衡量指标要将公众环境质量评价、空气质量变化、饮水质量变化、森林质量覆盖率、环保投资增长率、环境诉求事件发生数量等指标纳入有关政府官员考核标准。
社会综合资产指标。社会综合资产指标，是指一个国家或地区历年所积累的所有国民财产和资源的总和，反映社会财富的存量。国民财产包括过去积累的有形生产资产、无形生产资产和消费资料等。它既包括国有企业资产，又包括个人财产，还包括公共产品和公共服务价值（如城乡基础设施、地产、文物、人居环境、政府信誉等）；自然资源则包括土地、森林、矿产、水利等，以及由这些资源形成的生态环境。它弥补了GDP、绿色GDP都只能反映社会综合资产的增量而不能反映社会综合资产的存量的缺陷，利于防止地方经济中掠夺性使用资源现象。
国家资源环境安全系数。政府政绩考核指标既要包括和群众生活密切相关的环境指标，又要包括反映整个国家环境与经济发展持续相关环境指标。国家资源环境安全系数，主要反映人与自然和谐程度和可持续发展能力，体现自然资源和生态环境对经济社会发展的制约程度。国家资源环境要素组成模式=土地+水+矿产+生态环境。目前，我国的资源环境系数在1.73左右，属于次安全国家之一。为了满足国家持续发展对资源环境要素整体保障的需求，必须控制我国国家资源环境安全系数不断下降趋势。
2.建立政府政绩考核的监督机制。政府政绩考核如果没有监督机制作保证，难以真实体现政府部门对环境保护所尽的职责或渎职程度，因此还必须建立有效的监督机制。建立人大对本级政府及其部门的绩效监督制度，各级人大行使国家权力机关监督职能；建立人民群众对政绩考核的监督制度；建立舆论监督制度，政绩考核内容对社会公开，社会舆论进行全方位的跟踪与监督，增加考核过程的透明度与真实性。
3.建立对政府部门失职的惩处机制。依据《中华人民共和国环境保护法》，环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的、由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依据《中华人民共和国环境影响评价法》，建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价，或者环境影响评价文件未经依法批准，审批部门擅自批准该项目建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，可以依照有关法律依法追究刑事责任。
（三）建立生态环境保护的政策支持导向
企业生产中对环境破坏严重，很大程度上是由于我国粗放的经济增长方式。保护生态环境，必须改变我国经济增长以“高投入、高消耗、高污染、低质量、低效益、低产出”方式。因此，改变我国经济增长过程中资源消耗率过高、污染严重问题，促使经济增长走上节约型经济之路、环境得到有效改善，政府必须制定政策来引导企业。
1.支持企业发展循环经济。循环经济就是把传统的“资源——产品——废弃物”的直线型经济发展模式，变为“资源——产品——二次资源”的环型经济发展模式，使上一环节的废物成为下一环节的原料。循环经济是以减量化、再利用、资源化为原则的全过程的经济运行模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃“的传统的增长方式的根本性变革。支持企业发展循环经济，政府应制定以下政策：政府制定税收优惠政策，对循环利用资源的企业给与税收减免。以利于企业自觉做好资源的生产、消耗、回收、循环利用，以及做好废弃物的处置；政府制定贷款低息政策，对企业进行循环利用资源的技术创新、高层次的技术攻关所需资金，发放政府贴息贷款。
2.引导企业发展绿色制造。政府通过颁布行业标准、产品指标，引导企业发展绿色制造。“绿色制造”倡导资源、环境和人口的持续、稳定和健康发展，以环境可容纳的方式最大限度地减少废物排放和污染，建立极少产生废料和污染物的工艺和技术系统。“绿色制造”要求在设计新产品时从材料的选择、产品的结构功能和生产加工过程设计，以及包装和运输方式等方面都要综合考虑资源优化和环境影响；在产品的生产制造过程中采用的生产工艺与设备最大限度地减少资源消耗和环境污染。
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1.欧阳梦云.浙企外迁能否实现双赢局面.经济日报，2004
2.王玲.10亿元治污投入未见实效.经济日报，2005
3.李予阳.节约该不该成为基本国策.经济日报，2005
4.谷子.环保局长引进污染项目为哪般.经济日报，2005
5.郭之纯.责任追究如何真正到位.经济日报，2005
