现阶段美国对华贸易政策重点及启示

    摘要：美国对华贸易政策既是其总体对外贸易政策的一部分，同时又具有独特性。随着加入WTO的过渡期即将结束，现阶段美国对华贸易政策又出现新的特点。本文从讨论美国对华贸易政策的入手，重点分析现阶段美国对华贸易政策的目标和主要手段及给我们的启示。

　　关键词：美国，贸易政策，目标

　　2005年，中美双方的贸易总额达2116.3亿美元，增长24.8%。其中，中国对美国出口1629亿美元，从美国进口487.3亿美元，分别增长9.1%和30.4%，中美贸易顺差为1141.97亿美元。如果按美方的统计，2005年美国对中国的贸易赤字高达2020亿美元。美国从与中国的贸易中获得许多低成本的消费品和品，从而使美国在获得增长的同时得以保持较低的通货膨胀水平。美国的制造业者、服务提供者和农场主继续认为中国人均收入的提高以及新增的商业机会能为美国商品提供潜在的商机。实际上，自2001年以来，美国对中国的出口增长是美国对世界其他地区出口增长的5倍，中国已经从美国的第9大出口市场跃升到第4大出口市场。尽管中美贸易的迅速发展给两国经济发展带来明显的促进作用，但美方日益增长的贸易逆差却使中国成为美国对外贸易政策中重点关注的国家。本文从美国对华贸易政策的演变入手，研究美国在中美贸易关系中重点关注的问题及给我们的启示。

　　一、美国总体贸易政策的演变

　　在美国的战后贸易政策变化中，一直贯穿着自由贸易和贸易保护主义之间的斗争，其基本理念由强调自由贸易的福利效应转变为“互惠”基础上的公平贸易。具体看，二战后美国的贸易政策可根据政策理念和贸易政策基调划分为四个阶段：第一阶段是二战后到20世纪70年代中期的自由贸易时期，美国的对外贸易政策以自由贸易为主线，贸易政策主要依托多边框架进行。当然，这种自由贸易是对盟国的自由贸易，而对社会主义阵营则采取了禁运等贸易保护主义手段。第二阶段是20世纪70年代末期到80年代末期的贸易政策过渡期，这一阶段的主要特征是贸易政策出现由自由贸易向“公平贸易”或“管理贸易”的转变。随着日本经济的崛起和欧洲经济的恢复，美国同日、欧之间的贸易冲突有所上升。而布雷顿森林体系崩溃以后的浮动汇率制度加大了贸易摩擦和国际间协调的难度，美国的贸易政策开始日趋保守。第三阶段是20世纪80年代末期以后到克林顿政府执政时的公平贸易或管理贸易时期。这一阶段美国贸易逆差逐步扩大，国内保护主义势力上升，克林顿政府开始把经济利益上升到国家安全的角度，把“公平贸易”和对等原则作为贸易政策的基调，强调贸易伙伴在进入美国市场的同时必须对等地向美国开放市场。第四阶段是小布什上任以来贸易政策的单边主义倾向。由于国内经济衰退、失业和“双赤字”问题严峻，美国的贸易政策出现了以“公平贸易”为借口的单边主义的进一步发展。新单边主义是美国贸易保护主义政策的一种表现形式，其含义是，只要美国认为其贸易伙伴进行不公正、不合理的活动，美国就可以单方面采取行动.迫使其贸易伙伴改变其贸易政策，甚至迫使其修改有关的、法规，以促进美国产品的出口从而减少贸易逆差。

　　二、美国对华贸易政策的演变

　　尽管美国对华贸易政策与其总体贸易政策具有一定的一致性，但还有其具体的特点。美国对华贸易政策的发展可分四个阶段：第一阶段是 1979年到1986年，这阶段主要是中美恢复接触和经济往来，美国对华贸易主要服从于美国政治外交战略，中美贸易关系更多的是政治关系的“显示器”。该阶段中美政治关系发展平稳顺利，小摩擦不影响大的发展势头，美国对华贸易政策总体比较宽松。第二阶段是1986年到2001年，这阶段是中国申请恢复关贸总协定(GATT)缔约国地位和加入世界贸易组织(WTO)的申请阶段。美国在这个阶段的对华贸易政策主要是关于中国更好地融入多边贸易体系的规则性谈判，由于中国还不是多边贸易体系的正式成员，美国在这个阶段并没有着重要求中国全面履行多边贸易体系的规则。在这个阶段，美国在与中国就加入WTO的谈判中很大限度上注重保护美国国内利益。第三阶段是2001年中国加入WTO到 2005年，中美经贸关系步入新的发展时期，两个国家之间的经贸关系更加紧密，总体发展不错但贸易摩擦增大。从这个时期看，美方认为这是中国加入WTO的过渡期，在总体贸易政策上美国要求中国逐步履行加入WTO的承诺，即降低关税和非关税壁垒；增加市场准入；保护知识产权；增加政策的透明度等。第四阶段是从2006年开始，中国在加入WTO以后许多过渡期内的保护政策都将停止使用。美方认为，中国加入WTO的承诺仍有一些没有履行，而且一些承诺的履行在中国国内面临的困难程度逐渐增加。随着中国在国际经济中的地位越来越重要，美国不再单纯地满足于中国仅履行WTO的承诺，而是要求中国更深层次地融入全球的经济贸易体系中。

　　三、美国目前对华贸易政策的主要目标

　　在美国贸易代表办公室2006年2月发布中国加入WTO以后首份全面评估中美贸易关系的报告中，认为除推进开放的、公平的多边贸易体系及在此体系中维护美国的利益以外，与中国建立公平、持久并给美国出口相关行业创造更多就业机会的贸易关系是美国对外贸易政策现阶段追求的第三个目标。从目前看，美国对华贸易政策主要关注并力图在中短期实现以下目标：

　　1.促使中国作为一个负责任的利益相关者融入到全球有规则的国际贸易体系中，并支持中国进一步开放世界市场的努力。其中，确保中国更积极地参加WTO多哈回合谈判及加入WTO的政府采购协议成为美方关注的重点。

　　2.监控中国遵守国际和双边贸易义务的情况，并确保中国完全执行和遵守这些义务。其中，知识产权保护不力是美方认为最突出的问题。此外，关于市场准入、补贴、标准与一致化、反倾销及法律的透明度和一致性运用等方面也是美方关注的主要领域。

　　3.加强美国贸易法的实施，从而确保美国贸易救济和其他法律能充分得到实施并具有透明度，使自中国进口的产品得以公平交易，美国产品和中国产品能在美国市场上公平竞争。

　　4.进一步的市场准入和改革。除中国目前的承诺外，美方希望促使中国实行更大程度的经济体制改革，从而确保美国能进一步进入中国市场，使美国公司和美国工人能在公平的环境下竞争。

　　5.出口促进。寻求有效的出口促进方法，对美国出口增长的潜在领域予以特殊关注。

　　6.预见两国贸易关系可能遇到的中期和长期挑战，并且事先寻求解决这些挑战的方法。

　　四、美国现阶段实行对华贸易政策的主要手段

　　为实现上述目标，美国贸易代表办公室(US— TR)提出要在如下方面加强对华贸易政策的有效性：

　　1.拓展USTR的执行能力。包括组建一个 USTR下属的中国特别执法工作组以确保中国遵守其WTO承诺。这是USTR有史以来第一次成立针对特定国家的工作组。

　　 2.提高USTR获取和应用贸易制度政策综合信息的能力。USTR通过两个渠道来实现该目标：一方面是增加USTR中国办公室的人员配备，加强收集和整理中国贸易问题信息。另一方面是建立一个贸易政策与谈判顾问委员会(ACTPN)中国工作组，该工作组将仔细考虑与中美贸易关系相关的战略问题，并对与美国对华贸易政策相关的问题提出具有前瞻性的战略建议。

　　3.加强推行美国贸易政策及提高与中国就主要贸易问题进行谈判并取得效果的能力。USTR将和国务院一起任命一个在北京美国使馆工作的高级贸易官员负责与中国的美国商业团体密切合作，增强就中美间重要问题进行谈判并取得效果的能力。

　　4.增进与其他贸易伙伴的合作，就诸如知识产权保护、中国履行WTO义务等共同关心问题与日本和欧盟等贸易伙伴进行协调。

　　5.在APEC范围内进一步加强与其它亚洲贸易体的贸易关系，保持和提高美国在该地区的商业关系和商业利益。2006年2月2日美国宣布与韩国启动自由贸易协定谈判就是美国在这方面所作努力的一个例证。

　　6.加强行政部门促进中国体制改革的力度，促使中国取消补贴和停止使用那些扭曲资源分配和贸易流动的行政措施。这主要通过如下方法解决：(1)加深和扩大美国国务院与中国的高层对话。(2)扩大和加强对中国使用补贴的评估，继续对中国政府施加压力以使其遵守WTO规则下与补贴相关的义务，包括向WTO通报中国实行补贴的全部情况。(3)改善中国在检验检疫方面的透明度和WTO规则履行情况。(4)密切关注中国在行业标准设立和反垄断法方面的。

　　7.提高与中国领导人高层会面的效率。USTR和美国商务部将继续在中美首脑会议前举行每年一次的中美商贸联委会会议，并在可能的情况下，对中美商贸联委会要实现的目标和进展情况定期进行审查。

　　8.加强和扩大对当前和未来关注领域的双边对话。其中包括：中国参与多哈回合谈判、WTO政府采购协议、WIPO互联网条约等；电信、、医疗保健和直销等的市场准入与标准问题；钢铁行业的非市场力量和过剩的生产能力问题；标准、劳工、环境保护、中国反倾销法及透明度及法律运用的一致性等问题。

　　9.加强美国政府各部门的协调运作。通过贸易政策审议小组和贸易政策工作委员会提供月度报告，汇报各项关键目标的进展情况和战略部署。

　　10.在对华贸易问题上，USTR要加强与国会的合作。USTR将启动一个向国会议员和工作人员定期汇报情况的项目，以定期向国会议员通报中美贸易目标的实施情况和最新进展，并保证国会能优先获悉美国政府对华所采取的贸易政策。

　　五、美国对华贸易政策目标和手段变化的启示

　　美国在中国加入WTO过渡期即将结束时如此细化地提出对华贸易政策的目标和手段，给我们带来如下启示。

　　1.美国对华贸易政策从总体上讲还会趋于稳定，但在具体领域可能会给中国施加更大的压力。如，就中美贸易差额问题，波特曼在提交给国会的报告中对这一问题仅仅是轻描淡写。他指出，尽管中国在对美贸易中存在大量的顺差，然而这种顺差更多地是亚洲其他国家向美国出口转移到中国，中国更多地是承担在东亚地区组装最终产品向美国出口的角色，而美国对亚太地区的贸易逆差在美国全部贸易逆差中的比重由1999年的57%下降到2005年的43%。这说明美国官方实际上认可中美贸易逆差的结构性问题，USTR也不愿将贸易政策的目标定位在消除中美贸易差额这种不符合实际的目标。从具体领域看，美国一直就知识产权保护不力问题向中国施压，这种压力在今后还会持续，并且美国还考虑联合欧盟、日本等贸易伙伴对中国进行施压。

　　2.美国不再视中国为一般的发展中国家，而是承认中国已发展成为一个世界贸易大国，要求中国必须承担相应的责任。美国不但要求中国全面履行WTO承诺，还要超越这些承诺，为更加自由开放的世界贸易体系负起更大的责任。2005年9月，美国副国务卿、原美国贸易代表佐立克首先提出要求中国成为一个“负责任的利益相关者”的概念，受到有关方面的广泛关注，认为这是美国重新确定中美关系的分界线。现任贸易代表波特曼又一次在官方报告中使用这个概念。美国方面应用这一概念避免讨论中国在多边贸易体系中一贯坚持的发展中成员地位，而将中国作为对世界颇具影响力的大国，这意味着美国方面很可能会以中国的总体经济和贸易规模为由对我国进一步开放市场等方面施加压力。

　　3.美国近期对华贸易政策又增加了一个核心目标，即寻求更加公平、更具持久性的贸易关系，创造更平衡的贸易机会，促使美国的出口也产生相应的增长，并增加出口行业的就业增长。这一点应是我国未来开展对美经贸关系需要考虑的一个重要方面。尽管美方许多有识之士清楚中美贸易差额的结构性原因及给美国经济发展带来的好处，但上的压力确是不可避免的。因此，我们要对美国特别关切的一些领域采取一些必要的行动，避免局部贸易摩擦的扩大。