农业政策性银行支持新农村建设相关政策研究
内容提要：建设社会新是全党全社会的重要工作任务。根据党的十六届五中全会精神，农业政策性银行应该努力拓展业务范围，切实加大支农力度，积极推进新农村建设。其中，加快开办以农村基础设施建设为主要内容的农业开发性贷款业务，成为农业银行支持新农村建设的重要体现，并且迫在眉睫。本文对开办支持新农村建设的农业开发性贷款业务有关政策问题进行了认真研究，以促进农业政策性银行业务产品的创新和有效健康开展。
关键词：农业政策性银行，农村基础设施，农业开发性贷款，信贷政策
党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国化进程中的重大任务。中央1号文件强调，调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源。农业发展银行(以下简称农发行)作为我国唯一的农业政策性银行，面临新的形势和任务，如何充分发挥职能作用，全面支持社会主义新农村建设，是新时期农村改革面临的重要议题，也是农发行改革与发展必须解决的重要议题。我国政策性银行发展已经进入一个新阶段，政策性银行转型成为政府及社会各界关注的焦点话题。通过开办以农村基础设施建设为主的农业开发性贷款业务，不断拓展业务范围，加大政策性金融支农力度，全面支持新农村建设，成为现阶段农发行加快改革与发展和实现顺利转型的重要任务。在研究国内外开发性金融理论与机构发展历程的基础上，结合农发行业务实际，对开办农业开发性贷款业务有关政策问题进行探讨，显得十分重要。
一、农业开发性贷款业务的主要内涵与需求分析
农发行作为我国唯一的农业政策性金融机构，支持“三农”发展，为农村社会发展提供政策性金融支持是其基本职能。开办农业开发性贷款业务是农发行针对农村金融服务职能弱化和高度缺失的现状，充分发挥政策性金融支农作用，促进农村金融体系不断完善、自身可持续发展能力不断增强的重要举措和必然选择。
(一)农业开发性贷款的主要内涵
农业开发性贷款是指农发行为执行国家支农政策，对具有资金使用周期较长、外部性突出、市场失灵明显特点，而严重制约农业和农村经济发展的领域，进行中长期贷款支持的业务。主要支持领域包括，农村基础设施(如农村道路、通讯、电网、水网建设)、农业综合开发(如土地治理、农田水利、生态环境建设)、农村公共事业(如学校、、文化、设施建设)等。政策性贷款、开发性贷款、商业性贷款构成农发行贷款业务的整体格局。
(二)农业开发性贷款的需求分析
1.完善农业政策性银行职能，推进社会主义新农村建设的客观需要。为完善农业政策性银行职能，加大支农力度，促进农业和农村经济发展，中央连续三年的1号文件都对农发行完善职能提出了明确要求。2004年中央1号文件指出，农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围。2005年中央1号文件要求，要加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制的基础上，强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围。2006年中央1号文件强调，调整农发行职能定位，拓宽业务范围和资金来源。长期以来，农发行认真履行国家政策性金融支农职能，认真执行国家支农政策，是国家和地方政府支持农村全面发展的重要金融工具。但由于受业务范围的制约，农发行还主要局限于信贷支持粮棉领域，与新农村建设的全面资金需求特别是支农中长期贷款严重缺乏的巨大资金需求不相适应。开办农业开发性贷款业务，可以充分发挥政策性金融财政支农的辅助作用和商业性金融支农的导向作用，采取资金推动和引导的方式，促进现代农业建设，改善农村基础设施，大力支持、卫生、文化等农村公共事业的发展，提高农民收入，推进农村经济社会持续、快速、和谐发展。
2.增加农村金融投放总量，完善农村金融服务职能的重要举措。随着经济体制改革的深入和农村经济的发展，农村金融体系结构性缺陷、服务功能弱化的问题日益突出，与农村经济发展不相适应的矛盾愈加尖锐。农村信用社实力不足、支农力度有限，农发行业务单一、作用难以发挥，国有商业银行县域机构大幅撤并、贷款投向非农化调整，邮政储蓄制度调整尚未到位，直接导致农村领域贷款投放总量明显不足、大量资金出现外流。金融是现代经济的核心，但农村金融还远不是农村经济的核心，农村金融体系建设滞后已成为农村经济社会发展的瓶颈。据统计，2004年我国农村固定资产投资为1.15万亿元，仅占全社会固定资产投资总额的16.34%；农业贷款0.98万亿元，仅占金融机构各项贷款余额的5.55%。农发行开办农业开发性贷款业务，有利于完善农村金融组织结构，促进政策性银行、商业银行、农村金融合作组织及其他金融组织形式在内的农村金融组织的合理分工；有利于增加农村贷款投放总量，完善农村金融产品结构，弥补农村固定资产投资的不足，健全和强化农村金融组织的服务功能，改善农村金融服务。
3.优化农业政策性银行业务结构，提高自身可持续发展能力的必然需要。自1994年成立特别是1998年调整业务范围以来，农发行以支持粮棉油收购、储备、调销为主要业务，促进了粮棉市场化改革的顺利进行，支持了国家粮棉储备体系建设和农民增收，确保了国家粮食安全和社会稳定。随着粮棉市场化改革的不断深入，农发行业务功能单一、业务量明显萎缩等问题更加显现。一方面，不适应农业和农村经济全面发展的需要，信贷支农作用没有得到充分发挥，农村经济社会发展缺乏资金助力的局面并没有因为农业政策性银行的存在而得到根本性改变；另一方面，业务范围和贷款品种(主要是短期贷款)的单一，使资产结构难以优化，资产质量难以改善，可持续发展能力难以增强。开办农业开发性贷款业务，形成政策性、开发性、商业性业务的合理布局和短期、中长期贷款品种的有机结合，将有助于农发行完善业务体系，优化资产结构，提高资产质量和效益，切实增强可持续发展能力。
二、农业开发性贷款业务的基本思路和主要政策设计
农发行开办农业开发性贷款业务的基本思路是，以建设社会主义新农村为目标，坚持“政策导向、市场运作、商业管理、持续发展”的方针，在充分借鉴国内外金融机构成功经验的基础上，立足自身实际，依托国家信用，运用政府优势，以农为本，开拓市场，创新管理，建立一套具有农业政策性银行特点又符合现代银行运营的开发性业务管理制度体系，确保开发性业务的可持续发展，强化农业政策性银行职能作用，促进农村经济社会的全面发展。
(一)开展开发性贷款业务的原则
1.坚持执行政策原则。要以执行国家支农政策为前提，与国家有关部门和地方政府建立沟通与合作机制，充分体现国家政策导向。
2.坚持市场运作原则。要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，利用市场手段，按照商业化金融规律运作，降低营运成本，提高经营效率和效益。
3.坚持银行规律原则。要遵循银行业发展的一般规律，实现政策性与效益性的统一，不断增强可持续发展能力。
4.坚持防控风险原则。要以风险的防范和控制为主线，建立健全责任制，规范操作流程，完善风险管理手段，加强风险预警系统建设。
(二)开发性贷款业务支持的主要领域
农发行开展开发性业务主要集中在商业性缺失，但具有较高的社会效益，政府高度关注并积极引导扶持的农业和社会的“瓶颈”领域。根据国家“十一五”规划和农业、农村发展实际，当前应把农村基础设施、农业综合开发、农村公共事业等领域作为重点支持的领域。
(三)开发性贷款业务支持的主要对象
开发性业务支持的对象为经工商行政管理机关(或主管机关)核准登记，具备贷款资格，能够按期偿还贷款本息，对项目建设的全过程及资产的保值增值负责的企(事)业法人单位，以及其他经济组织、农户，或国家允许农发行发放贷款的其他经济实体。企(事)业单位是指在农发行业务范围内的涉农和政府指定的承贷企业，以及政府有关部门的科教文卫等事业单位。其他经济组织主要指农发行与各级政府开展金融合作中，为促进信用制度建设和完善金融服务而共同建立的信用、融资、担保等平台。
(四)开发性贷款业务规模的确定
农发行在开展每项具体开发性业务之前，各省级分行要全面调查业务的有效需求，按年度测算所需贷款资金总量。年度执行过程中，各省级分行要根据业务运行、经济形势变化等情况，适当调整测算贷款变量，并将下年度贷款规模的测算结果上报总行。总行在充分考虑风险承受能力和与有关部门沟通的前提下，制定业务整体发展规划，并按照当年宏观经济形势、国家信贷政策、开发性业务资金需求和农发行总体信贷规模，确定开发性业务的贷款总规模。对开发性业务贷款规模在总规模中所占比例进行科学确定，做到严格贷款总量控制，确保贷款有效发放。
(五)开发性贷款业务的资金来源
1.发行金融债券。在金融市场上发行债券筹资是国际开发性金融机构的主要筹资方式。采用发行金融债券方式筹措资金，能够增强资金来源的稳定性和资金使用的自主性，增加负债期限安排的灵活性，同时也可大量减少农发行对央行基础货币的需求。
2.组织单位存款。存款是筹措成本最低的资金，组织开户单位的存款可以作为开发性金融业务资金筹措的补充方式。要尽量增加较长期限的定期存款，优化存款结构。通过为客户提供全面的金融咨询服务，帮助客户合理制定用款计划，将部分活期存款向定期存款转化，增加中长期资金来源。
3.发展协议存款和同业存款。邮政储蓄的资金量大而且集中，资金来源成本及费用相对较低，符合开发性信贷资金来源稳定、长期、成本低而优惠的要求，通过向邮政储蓄、保险公司等部门借款，已成为国外开发性金融机构信贷资金的又一来源，在我国还能起到引导资金回流农村的特殊作用，是国家政策的重要导向。同时，要积极开展包括商业银行、信用社等机构的同业合作存款，扩大支农资金来源。
4.补充资本金。目前，农发行的注册资本金只有100亿元，自成立以来一直没有增加资本金，并且资本金充足率也未达到8%。传统的粮棉油收购、调销、储备信贷业务，因为具有较强的政策性，对资本金并没有实质要求。但开发性业务要市场化运作、商业化管理，进行风险整体控制十分必要。国家要在提高资本金充足率的基础上，根据业务发展需要增加资本金。
5.政府出资设立一般账户。参照日本、韩国的成功经验，由政府出资在农发行设立一般账户，提供长期、低息贷款，专门用于支持农业和农村发展，特别是中长期贷款，支持农业和农村基本建设的中长期资金需求。
三、农业开发性贷款业务的主要管理制度安排
开发性业务制度体系建设，既要考虑与农发行基本制度框架的结合，更要注重遵循开发性业务自身。具体安排上要体现以下制度要点：
(一)实行贷款利率风险定价制。按照风险与收益对称的原则，在法规和政策允许的范围内，根据贷款项目风险水平、筹资成本、管理成本、贷款目标收益、资本回报要求以及当地市场利率水平等因素自主确定贷款利率，对不同借款人实行差别利率。
(二)实行审慎授权管理制。开发性业务开办初期，为更好的防范风险和控制规模，审批权原则上集中在总行和省级分行。在经验、完善相关管理制度的基础上，按照循序渐进的原则，根据受权人的经营管理水平与经营效益、资产质量、风险控制能力、当地经济发展情况、实际业务需求等条件，实施差别授权和动态调整，逐步将一定类别和一定额度内的开发性业务审批权限下放到部分二级分行，以简化审批流程，切实提高办贷效率。
(三)实行项目库管理制。制定开发性项目库管理制度，明确入库手续和出库、清库条件，项目库要体现项目的编号、名称、总投资金额、贷款金额、借款人信用等级、受理进度情况等内容。客户经理按照项目库标明的项目进展程度，相应进行培育、调查、贷后监管等工作。项目库实行动态管理，随时更新。通过项目库的建立，了解项目基本情况，加快项目培育，强化项目管理。在项目选择上，要建立与政府有关部门的合作协调机制，项目入库优先选择政府部门推荐的项目。
(四)实行技术专家评审制。对专业性较强和技术性较高的贷款项目进行专家评审。总行和省级分行分别建立开发性贷款业务专家库，成立不同行业领域的专家组。根据业务需要可以从专家库中选择行业、技术等专家参与贷款的评审，出具独立评审意见，保证贷款审查的科学性、专业性和公正性。
(五)实行科学绩效管理制。对开发性业务要建立专项激励约束机制，突出对各行和信贷人员的正向激励，调动在有效控制风险的前提下发挥主观能动性，参与市场竞争的积极性。在收入分配上将信贷人员收入与其业务量、经营效益和贷款质量等综合绩效指标挂钩。同时建立与开发性业务相适应的问责制，区别信贷人员的尽职情况和信贷风险的不同成因，认定和追究信贷责任。
作为政策性银行开办新的业务品种，不同于商业性银行，需要争取国家有关部门的大力支持，必须营造良好的外部政策环境，才能确保开发性业务的顺利、有序、持续发展。
(一)加强与地方政府的合作。重视与地方政府的沟通与合作，强化服务地方政府和区域经济发展的意识，配合地方政府农业和农村发展规划的实施，择优支持政府推荐的项目。充分发挥各级政府的组织协调作用，努力探索创新与各级政府的合作模式，共同开展融资、担保等平台建设，推动农村金融市场体系的完善和金融生态环境的优化。
(二)加强与业务主管部门的沟通。农发行业务管理特别是新业务品种的开办事实上已经形成银监会以及人民银行、财政、发改委等部门共同审批的模式，对农发行的业务管理呈现部门多、内容具体的特点。在当前对政策性银行管理还没有健全的法规作为依据、政策性银行间在农业和农村领域已经出现业务范围交叉、业务发展竞争的情况下，要加强与主管部门不同层次的沟通，探索建立工作协调机制，不断扩展业务范围，完善支农职能。监管部门要努力为农发行营造相对宽松的监管政策环境，如支持农发行根据国家“三农”、金融政策的变化，自主开展新业务创新。财政部门要不断改革管理制度，支持农发行的业务发展和相关激励机制的建立。
(三)加强与相关行业主管部门的协作。要加强与扶贫、西部开发、科技、农业、水利、林业等涉农行业主管部门的协调与合作，也可以采取签署合作框架协议的形式加强合作，及时了解国家产业发展政策，争取有利的政策支持，共同研究农业政策性金融支持农业和农村区域发展的合作方案，积极参与各部门农业、农村领域的项目开发工作。
(四)加强前瞻性政策理论研究与舆论宣传。通过组织内部专门力量和委托具有重要影响的科研机构、高校开展农业政策性、开发性金融理论和实证研究，为农发行的长远发展和农业开发性贷款业务的开展奠定理论基础。同时，与新闻单位、学术机构、政府部门积极配合，大力宣传农发行支农政策和支持新农村建设的成果，让社会各界更多的了解农发行，为农发行的改革发展营造宽松的舆论氛围，树立良好的社会形象。
