从促进中小企业发展谈政府采购立法的紧迫性
【摘要】文章探讨了西方国家利用政府采购立法扶植国内中小的成功经验，分析了我国目前中小企业在政府采购竞争中的发展状况，并提出了现阶段可采取的一些做法。
【关键词】政府采购；立法；中小企业
一、通过政府采购立法扶持中小企业发展的必要性
中小企业的发展水平是衡量一个国家发展水平高低的重要指标，也是一个国家经济综合实力的体现。目前，我国有大量的中小企业，占全国企业总数的99%，创造的价值占全部企业总产值的72.9%左右。中小企业在我国国民经济的发展和社会稳定方面具有基础性支撑作用；在解决劳动就业，为大企业改革提供配套的外围环境，搞活地方财政，消除贫困方面有着大企业无法替代的作用。因此在市场经济环境下，必须促进中小企业的健康、快速、稳健地发展。
近几年来，随着我国经济开放程度和市场化程度的不断提高，我国的中小企业面临或承受着前所未有的国际竞争压力，在国际竞争中处于相对不利的地位。
我国财政部在《政府采购法》出台前制定的《政府采购管理暂行办法》第六条早已明确规定：未经批准，政府采购不得购买外国货物，或在我国生产或组装完成，但其增加值含量不足总价值50%的货物。《政府采购法》第九条也专门提到：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括促进中小企业的发展等。其中，在涉及建设工程项目、货物及服务领域的供应商和服务商，我国不乏有能力有信誉的中小企业供应商，不乏物美价廉的产品。但是，由于经济发展水平不高，在各个产业部门存在着大量的中小企业。由于中小企业规模小，缺乏资源，技术、设备落后，承受市场风险的能力较弱，经营管理水平落后，很多时候无法掌握政府采购市场的商机，加上缺乏相应具体的操作细则，在市场竞争中同大企业相比处于不利的地位。虽然我国一直在采取有力措施扶植中小企业
二、国外政府采购立法扶持中小企业发展的成功经验及其借鉴
政府采购的公共性特征，决定了政府采购活动不可避免地要承担实现社会公共利益的责任，这些责任表现为保护民族企业和弱小企业发展、提高国内产业的市场竞争力等形式。这样，政府在订立采购合同的同时就不得不考虑执行公共政策实现公共利益这一价值目标。从各国政府采购制度发展的实际情况来看，执行公共政策正在为许多国家所采用，甚至对于崇尚采购贸易自由化的GPA的缔约国而言，公共政策依然被合情合理地作为其国内供应商对外实行歧视的壁垒工具。由于中小企业在经济增长中的巨大贡献已经远远超出其它要素投入的贡献，所以许多国家和地区将采购政策的重点转向扶持中小企业的发展上。
当前，世界各国（地区）不但把发展中小企业、完善中小企业服务体系作为一项基本政策，并且把它作为国家（地区）经济安全的战略性举措。为扶持中小企业的发展，以的形式加以保护是目前各国比较普遍的做法。在国际上，利用《政府采购法》扶植国内中小企业的发展已成为通行的做法。世界各国的政府采购政策一般是优先考虑本国产品，并且在价格上也要比外国产品报价高一些。这种措施可以使生产规模不大的企业通过“干中学”获得经验，快速降低成本、改进产品质量。同时，对于中小企业来说，政府采购实际上是给这些中小企业注入了一笔创业基金。如作为头号经济大国的美国为了保证国内产品的市场，扶持中小型企业，充分发挥政府采购对国内产业的推动和导向作用，特别制定《购买美国产品法》，同时规定10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业，并给予价格扶持。每年联邦政府都要与私营公司订立上百亿美元的采购商品和劳务合同。小企业管理局（SBA）根据法律规定，帮助中小企业从政府的这类业务中获得相当多的份额。小企业管理局还建立了采购自动化资料系统。这个机系统编排出各个小企业的名单和它们的生产能力，以帮助联邦采购官员和私营承包商的采购员向小企业分派联邦政府的业务。法律规定，联邦政府采购合同的20%（按金额）必须给小企业，违者应受到惩罚。而且参议院的小企业委员会1997年11月通过一项修正案，将面向小企业的采购比例提高到23%。
20世纪40～60年代，政府作为国防物资的头号顾客，以“政府采购”的方式，遵守限购美国产品的规定，购买了以航天和工业为代表的新兴产业（当时的弱小企业）的大量产品，从而加速了高科技技术的成果转化、商品化和产业化过程，引发了后来的“硅谷”和“128号公路高技术产业带”的迅速崛起。克林顿政府上台不久，在其“全面经济计划”中，为扶持创新产品的初期市场，仅就计算机相关新产品的政府购买就达90亿美元。《购买美国产品法》对美国的经济发展起到了重要作用。尽管美国开放政府采购市场之后，该法被各种国际协议排除适用，但是这种排除不是绝对的，对于缔约国之外的其他国家，或是协议清单之外的其他政府采购实体，或是低于协议规定门槛价的采购项目，或是法律规定的例外情况，该法都依然适用。应该说，彻底实现政府采购贸易自由化目标之前，该法还是有很大的适用空间。
三、政府采购立法促进中小企业发展的措施
贯彻《政府采购法》的精神，不断完善我国政府采购制度，利用政府采购支持国内中小企业壮大发展，政府采购的需求方和供应方应携手努力。
（一）提高对政府采购功能的认识
政府采购不同于单纯的私人或企业的市场消费者的行为，而是扶持和引导本国科技与经济发展的政府行为。鉴于中小企业在增强市场活力、促进就业、提高持续竞争力等方面的重要作用，政府采购工作的政策制定者和具体采购工作的执行者应该屏弃单纯的以高质量、低价格取舍政府采购供应商或产品的标准；而要以可操作的实施办法给予中小企业更多的机会，开放更多的市场，将扶持本国中小企业作为完善政府采购工程的重要环节。
在目前的政府采购合同中，由于存在准入门槛的限制，使不少中小企业在竞标中屡屡失败。根据国际经验，可以设立“中小企业采购代表处”，专门负责协调政府向中小企业购买商品或服务。在中小企业受自身能力限制或外部条件限制不能成为政府采购供应商时，采购代表处既可以出面协调，又可以以总担保人的身份为中小企业提供信用担保。
（三）加强公开信息的规范化建设
透明度原则是政府采购的基本原则，要尽可能地为中小企业供应商参与政府采购营造一个健康、公开、公平、公正的竞争环境，禁止发布带有歧视性的政府采购信息。如一些招标信息中明确规定采购产品的品牌；有的直接从产品形象、外观设计出发提出采购要求；有的随意规定供应商的注册资本必须在多少万元以上；有的要求供应商必须有多少年的经营经验等等。这不仅违背了不歧视性的原则，又违背了我国《政府采购法》关于适当扶持中小企业的政策目标。同时，我国也应为中小企业发展提供有关法规的支持，使其深入了解政府采购政策、法规及操作程序。向那些无力承接政府采购项目的中小企业提供财政资助，发放信贷资金，提高他们参与竞标意识；并给予中小企业承接的政府采购业务以更加积极、务实的税收优惠政策。为确保中小企业能拿到相当份额的政府采购合同，包括货物和服务合同，还应在合同文本中规定有最大限制条款，在合同金额达到千万元时，则强制要求承包商必须向中小企业进行分包。
（四）降低招标准入门槛，平等参与身份，合作参与政府采购
目前，政府采购评标考量因素主要包括：价格、售后服务、承诺、技术能力和设备、技术人员水平、保证金缴纳等因素。这些考量因素，主要侧重的是政府采购的第一目标，即政府采购的效益因素。实际上对中小企业来说没有任何优势，甚至有排挤其进入的现象。单个中小企业参与竞标，力量薄弱，但是当它们联合起来时，无论是在资金还是在技术水平上，都会达到一个很高的水平。在我国现有法律框架下，两个或两个以上中小企业供应商可以组成一个投标联合体，以一个投标人的身份投标，并在享受各种权利的同时承担相应的义务。联合体各方签定共同投标协议，明确约定各方承担的工作和相应的责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标后，联合体各方共同与招标人签定合同，就中标项目向招标人承担连带责任，从而提高中小企业的信誉度。
（五）加强政府采购管理
制定相关的“政府采购官员行为准则”，对违法违纪采购官员及供应商予以严惩。净化政府采购管理和执行队伍，遏制腐败现象的滋生，也就为中小企业平等地参与政府采购竞争创造了良好的环境。
（六）中小企业应以政府采购需求为导向努力提升产品质量和技术含量
从市场经济的角度分析中小企业的发展，会发现“需求拉动”式的复职有利于中小企业的发展，即市场的作用是首要的，行政扶植的“供应推动”作用是次要的。市场需求是决定一项产品生存与否的终极力量，就那软件产品来说，多数人不选择国产软件，很现实地说明国产软件还存在不能令消费者满意的地方。国产软件发展需要政府的示范性作用，如果政府下定决心使用国产软件，那么软件生产商也会更努力地提升自己的软件水平，国产软件发展也就有了动力。软件生产商从发展现有平台上的应用软件为契机，从资金和技术力量相对要求低的基础性应用做起，同时与国外的大厂商进行战略合作，由此参与到国际化中去，从而发展整个软件产业生产链，使软件产业得到发展。以次类推，其他行业的中小企业要把苦练内功作为头等大事，而不能只期待外部条件的改善。
四、结语
经济学分析表明，即使中小企业能成功地创造超额利润，由于市场存在缺陷，中小企业也无法收回所创造的全部利润。如果是垄断性的市场，那么中小企业的发展就会被遏制。特别是在竞争白热化的今天，中小企业的发展遭遇到前所未有的压力和挑战。对于现阶段的我国来说，《政府采购法》扶植中小企业发展很有必要。政府政策鼓励和扶植中小企业发展的导向法律化，将有利于提高我国中小企业的发展水平。
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