政府提供服务的性价比与政府供给效率的提升
关键词 技术效率，配置效率，政府改革，公共财政
从公共部门学的角度看，政府是人们为了更好地实现其利益而设立的组织，公民是该组织的“所有者”，或者说股东。同时，作为一个公共组织，政府又是公共服务(包括公共产品)提供者，公民则是公共服务的消费者，并通过税费等形式对公共服务付费。因此，税费并非政府作为合法强制者所享有的权利，而应当是政府提供公共服务的价格。一个自然的问题是：公民对政府服务的支付是否合算，或者说政府提供的公共服务是否“价廉物美”?这个问题的实质就是政府服务的性价比如何。
显然，政府提供公共服务的性价比与政府效率(此处特指政府服务的供给效率)紧密相关。当把政府看作公共服务的供给者，那么政府效率可以进一步分解为技术效率和配置效率。一方面，技术效率和要素配置效率决定了政府服务的生产效率，从而也确定了特定政府服务产出的成本，并进而直接影响服务价格；另一方面，生产效率和产品配置效率决定了政府服务的总体供给效率，从而最终决定政府服务的合理数量和性能，特别是从消费者角度感受的量和质。由于政府是公共服务的制度性垄断提供者，因此这里的效率水平可以相当直接地传导到公民所具体感受到的公共服务性价比。勿庸置疑，政府供给无效率会使得公共服务成本增加，从而使纳税人承受高税收，并且服务质量还可能低劣。
因此，基于技术效率和配置效率的划分来解析政府效率，探讨这种效率标准对公共财政的规范意义，特别是财政收支的总量和结构合理性。并从比较经济的角度简要讨论我国财政收支状况所隐含的政府服务性价比所存在的问题，进而提出提高政府效率的相关对策建议。
一、关于政府生产效率的理论界定
在经济学中，效率总体上描述给定资源的使用是否达致社会的最大福利(效用)。总体经济效率又可以被解析为技术效率和配置效率。
(一)技术效率与配置效率
技术效率，有时也被称为X-效率，指给定(物质)资源，如人力、资本等，是否可以产生最大(物质)产出(包括产品和服务)，或者更确切地说，产出是否在生产可行集有效边界上。如果是，则生产技术是有效的，表明生产过程中有效地运用了资源。技术效率并非对生产效率的完备测度，因为它本质上是对投入—产出转换效率的测度，既没有对投入组合方式是否最佳给予评价，也没有对产出组合方式是否最佳给予评价。而对这两种“最佳”的测度需要引入“配置效率”的概念。
一方面，给定成本预算，要达致最大产出；或者给定产出，要达成最小成本，这不仅需要技术有效，还需要配置有效，而其中配置有效要求投入要素边际技术替代率等于要素市场价格比(更一般地说是生产不同产品的要素边际技术替代率相等)，这里称该配置效率为要素配置效率。要素配置有效意味着特定的要素投入组合才是最佳的，它给出了要素投入组合的最佳方式。可以看出，技术有效和要素配置有效共同保证特定产出的成本最小化，或者更一般地说，保证产出在给定资源的生产可能性曲线上，如图一。此时，政府生产是有效的，即技术效率和要素配置效率保证了生产效率。
另一方面，给定投入资源下产出组合是否满足社会福利(效用)最大化还必须涉及另一种配置效率，它要求产品的边际转换率(由生产可能性前沿定义)等于(社会)边际替代率(由社会无差异曲线定义)，此处称该配置效率为产出配置效率。这里社会无差异曲线(图一)基于社会每个人的偏好，它反映了人们对社会福利的认定。显然，给定资源禀赋，符合生产有效的产出组合(如大炮和黄油)可以是无数种，但符合社会福利最大化的只有一种，即图一中正点。而只有该点表示的产出组合是同时满足技术有效、要素配置有效和产出配置有效的，它给出了产出组合的最佳方式。此时，政府供给是有效的，即生产效率和产出配置效率保证了供给效率。
(二)政府生产与效率
效率度量一般涉及两个环节：一个是从投入到(物质)产出，另一个是从产出到消费者福利。其中，产出可看作中间产品，消费者福利是最终产品。例如，对治安来说，经费支出代表投入，破案数、抓获罪犯数等代表产出，而人均受犯罪侵害数及程度，或人们对社会治安的满意度则代表消费者最终福利。虽然许多效率评估只着眼于从投入到中间产出这个环节，但规范的效率评估自然还应该包含从中间产出到最终福利的环节。
对于私人生产，消费者福利一般可用产品收益来测度，因为产品收益实质上来自于消费者的货币投票。因此，私人面对的问题就是给定投入下的收益最大化。当投入可以选择时，这也就等价于利润最大化。这样，生产效率可分解为：技术效率对应投入产出关系收敛于生产函数，技术效率和要素配置效率对应于给定产量的成本最小化，技术效率、要素配置效率和产出配置效率对应利润最大化。
对于政府生产，一个基本的不同点在于，消费者福利无法用产品收益来测度，因为一般不存在政府产品的交易和定价。而且，政府产出和消费者福利之间的关系并非显著和稳定的。这就导致政府效率评价技术上更困难一些，特别是如何处理消费者福利的测度问题。虽然如此，效率度量的原则应该是一样明确的，总体效率仍然可解析为两个环节的三种效率。例如，从消费者最终受益来看，政府支出不是一个很好的度量政府绩效的指标。政府服务的“基准”思想应该强调结果而非支出本身或者中间产出。特别强调这一点是有重要现实意义的，因为现在一些政府在报告工作绩效时常常就是简单地说在哪些方面为公众财政支出的数额，而缺少公众对这种支出结果满意度的评估。
从理论上说，理想竞争市场上的私人供给是满足效率要求的，无论是技术效率还是配置效率。这既源于私人企业的利润动机，也应该是市场竞争的自然结果，因为无效的企业会被市场淘汰。但是，对政府生产来说，情形有很大的不同。一则政府组织没有利润的动机，还被附加了公共管理的限制团；二则政府生产一般是“自然”垄断的，缺乏竞争和遭淘汰的压力，因而从经济激励的角度看，政府生产是可能缺乏效率的。政府生产不仅面临技术无效(X—效率)，而且面临配置无效(包括要素配置无效和产出配置无效)问题，特别是当政府官员缺乏使产出结构满足公众偏好的激励时，配置效率问题会更严重，这将降低社会的福利。政府无效的相关后果在于，如果存在技术无效和要素配置无效，则会使得公众接受特定服务的成本过高，进而直接导致公众支付的公共价格过高；如果存在产出配置无效，则会使得政府提供的服务不符合公众的需要，或者说公众得到服务的性能欠佳。无疑，这些后果最终都损害了公众的根本福利。
二、政府效率与行政成本
给定政府服务所需投入的成本(即生产成本，下文也称为行政成本)依赖于政府的技术效率与要素配置效率，其中技术效率对行政成本的影响一般要更大一些。
从狭义角度看，行政成本应该是政府的全部花费。由于政府经常是进行赤字预算，因此行政成本常常比政府收入更大一些，当然这也比政府的税收收入更大一些。这里有争议的问题有转移支付是否应该计入行政成本，发达国家的社会保障税是否应该计入行政成本?计入与否都有其合理性，实际处理时可成不同口径的成本，因为不同口径的成本对应着不同的政府服务范围(即政府性能)，在效率测度时注意投人和产出口径的一致性就可以。
从广义的角度看，行政成本应该包括所有政府行政行为的代价，特别是经济代价。显然，政府支出只是行政代价的一部分，它可看作行政的显性成本。其它两类重要的代价包括社会的依从成本和资源配置扭曲的效率损失(无谓损失)，它们可看作行政的隐性成本。税收理论中专门讨论了这两种成本。
显然，这两种成本不仅出现在政府征税行为中，而且存在于更广泛的政府行政行为中。比如，有些地方政府部门为了搞好社会治安要求全社会参与“综合治理”，不仅要求企事业单位甚至个人投入大量人力、物力投入社会治安，而且一些行政行为可能会侵犯个人的自由和权利。而一些政府部门在核算行政成本时常常忽略这些社会的依从成本和福利损失。有时为了节约政府开支，甚至把主要的行政成本转嫁给社会。这种思维和说法，恰恰反映了一种错误的成本观。
如何定量评估我国显性的行政成本?一个不完全准确但常用的度量指标是政府的宏观税负，即一个国家一定时期政府税收收入占同期GDP的比重来反映。国家统计局发布的2005年我国GDP水平为183085亿元，财政部报告的2005年税收收入(不含关税和农业税，不包括社会保障税)为30866亿元，税收收入占GDP比例为16.9%。横向比较看，根据2002年OECD税收报告，OECD国家扣除社会保障税后的总体平均税负为28.0%。其中，日本为17.1%，韩国为19.8%，美国为19.9%，德国为22.5%，英国为29.9%。(见表1)。从中可以看出，我国税负尽管还未达到一般发达国家水平，但正在逐步接近。
而且，考虑到我国政府收入形式的特点，单纯用一般的宏观税负并不能准确地反映全部的政府显性成本。类比货币层次的概念，把我国政府收入划分为以下几个层次：R0为政府税收，R1为政府预算内收入，R2为政府预算内收入和预算外收入，R3为全部政府收入(包括土地出让金等资源、资产性收入以及所谓的“制度外收入”)。依据高培勇关于“预算内部分在我们历次典型调查当中，至多占到政府收入与支出的2／3左右”的说法，可以估计我国政府全口径收入R3占GDP比例下限在26%左右。如果按照税、费各占一半的说法，则R3占GDP比例在34%左右。考虑到发达国家的政府收入中税收一般占绝大部分，因此可以说我国政府行政成本应该已经相当于发达国家水平，高于一般家。美国财经杂志《福布斯》报告甚至认为，中国2005年的税负痛苦指数(度量全球雇主与雇员的综合税务负担)位居全球第二，仅次于几乎年年位居榜首具有“慷慨福利”的法国之后。因此，降低行政成本现在已经成为我国政府需要面对的一个基本问题。
如何降低给定政府产出所需行政成本?基本的途径就是提高政府的技术效率和要素配置效率。有人认为提高政府的技术效率就是提高政府生产的技术水平。其实，技术效率本质上是一种组织效率，或者说动机效率。技术无效特指人们没有尽他们的能力去努力工作，资源设施没有充分地用于生产，使得一个组织实际上是在其生产可行集的内部运行。这里，管理的模式、组织的运作环境、以及其它一些动机因素是影响技术效率的主要因素。而投入要素和技术的选择是影响要素配置效率的因素，但要素配置效率并非与投入要素品质和技术水平正相关，它只是强调诸要素以及技术水平的合理匹配。从这个意义上看，配置效率也取决于组织管理水平、运作环境等因素。其中，运作环境中是否存在足够的竞争压力是一个影响效率的重要因素。公共选择理论认为，政府部门常常有预算最大化的内在激励，而这种预算最大化地是与低的技术效率和低的要素配置效率相联系的。因此，提升政府效率，降低行政成本不能依赖于政府的自发行为，而只能依靠外在的压力。比如，在议会民主制国家中由议会审议和批准政府预算就是一个可操作的普遍选择。
三、政府效率与财政支出结构
即使实现了政府生产的技术有效和要素配置有效，仍然不能保证给定的政府投入产出公众的最大福利，或者说，不能保证公众购买的政府服务具有最高的性价比。因为，这里还需要同时强调产出配置效率，即如何使得政府服务切实满足公众的需求，正如图一所示，公众才具有最终对其福利的判断，因而也最应该给予其最后的选择权。这里，公众的偏好(通过社会无差异曲线表达)是这种判断和选择的根基。因此，不仅应该关注财政支出的总量水平，而且还应该关注财政支出的结构，因为它反映了产出配置效率。这里，核心的问题是财政支出结构是否满足全体公众福利最大化的需要。由于私人市场大致能够相对有效地配置私人物品，因而一般政府支出主要着眼于市场失灵领域，其中包括社会分配不平等。
从规范的意义讲，政府履行的基本职能包括提供公共产品或公共服务，特别是提供良好的符合公平正义的、制度环境；提供公共物品(如国防、治安、基础设施、公共卫生、基础与等)、处理外在性、市场势力问题、弥补不完全市场、处理信息供给问题、稳定宏观，处理失业等宏观经济问题；提供社会保障；进行适度的再分配等。这样，政府的职能界定从根本上决定了财政支出的范围的界定，也衍生了政府支出的结构。表2给出了OECD国家政府支出功能结构。各国数据的差异既可能反映了各国国民偏好的差异，也可能反映了配置效率的差异。
长期以来，我国财政支出一直强调经济建设。在计划经济时代，财政拨款是经济建设的主要资本来源。在改革开放后，“以经济建设为中心”的指导方针继续激励政府把相当数量的资金投入到经济建设。这种投资偏好型财政支出既引发经常性的经济过热，又导致经济积累过度、消费不足，形成一种投资依赖型经济增长模式，而这种模式的一个基本特征——高增长并没有伴随同样高的收入增长，公众没有从经济增长中得到应得的实惠。如果考虑到这种投资的低效率，则这种增长模式并非一种长期过程中的暂态现象。
更需要特别关注的是，当政府支出过度去支持经济建设的时候，其它诸多关系国计民生的项目就被忽略了。这里，政府职能越位和缺位常常是一个硬币的两个面。改革开放以来，经济发展指标大都较好或超额实现了，但是社会发展指标还有相当一部分迟迟不能达到。比如，在教育方面，教育经费始终没有达到发展中国家平均的占GDP4%的水平；在医疗卫生方面，国家的投人更显稀缺，人均医疗费的支出还没有达到中等发展中国家；在社会保障方面，还处在刚刚起步阶段，欠账甚多。正如吴忠民撰文所述，我国一种常见的、形成明显对比的现象是，每逢涉及基本民生问题时，资金的筹措都比较难，但是对于搞大型豪华型建设时，却能够很容易地筹措到资金。显然，我国政府支出结构恰恰反映政府生产中产出配置效率的缺失还较严重，需要尽快采取大幅度修正措施。
只有在技术效率和要素配置效率的基础上达致产出配置效率，才能实现政府服务的最高性价比，也才能使得政府为公众谋得最大的福利。技术效率关注的是政府官员是否努力干事，而产出配置效率关注的是政府官员是否干对的事、好的事，或者说，更对的事、更好的事。实现产出配置效率的核心是政府行为如何符合公众的需要，特别是是否存在激励政府官员去倾听公众呼声，实现公众愿望的制度性机制。我国一些地方的行政规则常常是政府只向上级负责，实践证明，这种“向上负责偏好”很难保障人民的切实利益。如何矫正这种“向上负责偏好”是政府治理改革的一个基本课题。
四、结语
税收宣传的一个常见口号是“取之于民，用之于民”。但是，如何“取”、如何“用”应该是纳税人需要提出的问题，而这正与政府效率息息相关。政府效率状态会影响财政的收支状况，或者说，政府财政收支状况反映了政府的效率。正是基于政府效率与财政的关联性，提高政府效率也可以从财政工作人手。更进一步说，建立一个有效的公共财政制度可以作为我国政府行政改革的突破口。目前我国政府服务效率的效率问题以及与之相关的一些、社会问题都与我国公共财政制度的不完善有很大的关系。而重构公共财政制度是解决这些问题的关键。财政是公共体系运作的“能源”。要对整个公共体系进行改革，从管治财政人手最为有效。这里，并不需要有太多的制度创新，只需要符合世界的潮流：让公众对政府财政收支的明细有知情权，让公众对各级政府财政收支有发言权，让公众的代表对各级政府财政收支有审核批准权。毛泽东曾指出：“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。”在公共财政领域，一个引申的表述就是，公共财政就应该让公众知道，让公众参与，这样才能让政府具有更高的效率，公众享有更大的福利。
