我国世行贷款项目采购问题探讨
[摘要]采购在项目实施中占有举足轻重的地位。现阶段，在我国的世行贷款项目招标采购工作中存在一些问题，如采购进度慢、采购的物资质次价高、利用采购套取资金等。本文对如何完善招标采购工作提出几点建议。
[关键词]世界银行贷款；项目；招标采购
世界银行贷款项目的采购主要采取竞争性招标方式。招标采购的特点是涉及面广、要求较严、难度较大。在我国，由于项目单位对世行贷款招标采购的程序和操作方法不熟悉，对世行有关政策缺乏全面的了解，在招标采购工作暴露出一些问题。如何做好招标采购是目前我国世行贷款项目管理的重点。
一、我国世行贷款项目招标采购存在的问题
1．采购的准备工作不足，采购进度较慢。世界银行曾指出，采购进度的快慢主要取决于项目单位前期准备阶段所做的工作。从历次世界银行贷款项目大检查中反映的情况来看，影响采购进度的一个重要原因就是采购的准备不足。比如项目单位着手编写招标文件太迟。往往是项目已经生效了，招标文件还没有编写完毕或正着手组织编写，待编写完毕后还要按规定送国内有关部门和世界银行审查，然后才能正式组织招标、评标。等到全部上作完成以后，项目的执行期已已经过去半年或一年，有的甚至在一年以上，从而影响了采购进度和整个项目的执行。
2．招标文件内容不完整、错误较多。招标文件是投标和评标的依据，而有些项目单位编制的招标文件有关合同条款不完整，技术规格不详细、准确，给招标、评标造成了一定的困难，甚至使项目单位或投标商承受损失。
3．盲目采购，采购的物资质次价高。项目单位由于采购时不慎重，或签定的协议不合理、立项时间长、采购环节多等，跟不上市场变化，导致采购的物资质次价高，不能适应项目的需要，造成积压浪费。这是在项目执行中比较常见的情况。
1．真招标，假采购，套取资金。招标采购由于金额大、数量多、采购程序复杂、周期长，而成为违规违纪的“多发地带”，比如利用采购套取资金。配套资金不足是许多项目存在的一个通病，为了弥补配套资金不足，有的项目在立项之初，就对项目的规模进行加工，加人采购的数量和金额，日后通过变卖物资来套取资金。
5．“选择最低评标价”却导致“低报价高索赔”现象。利用竞争性招标方式进行土建工程采购时，项目单何按照世行的要求选择最低评标价(有时中标价低于成本价)。但在实施过程中却出现以下问题：(1)工程进展到一定程度后，承包商面临严重亏损和流动资金短缺问题，大量拖欠供货厂家材料款和职工工资，使施工受到严重影响甚至瘫痪。业主不得不采取补偿措施，有些索赔额高达合同价款的一半以上，造成“低价中标高索赔”的现象。(2)有些工程因为价格过低，导致承包商偷工减料，质量难以保证。
6．国内中标率低。世界银行贷款项目大多采取国际性竞争招标的方式，但对借款国有国内优惠政策，而我国企业的中标率却较低。据世界银行统计，在世界银行项目的采购中，中国企业中标率仅为40％左右，远不如印度，印度企业中标率达到70％左右。出现这种情况的原因是：(1)中国的机械设备在国际市场上与发达国家相比，起码落后20年甚至更长；(2)有少数企业在投标中报价太低，使招标单位和世界银行专家怀疑其不能按质按量按工期完成工程；(3)招标单位担心一旦出现问题，中国企业有太多的行政干预和人情面子，而难以处理。此外，项目采购中还存在采购计划和招标方式不合理、采购人员素质低等问题。
二、完善我国世行贷款项目采购的几点建议
采购在项目实施中占有举足轻重的地位。一方面，如果采购到的货物、设备或通过招标而建设的工程不符合项目设计和规划的要求，必然会使项目的质量降低，严重的甚至导致项目失败；另一方面，如果项目采购不及时，必然会影响项目执行的进度，从而影响提款报账的进度。在我国利用世界银行贷款项目的执行中，支付的滞后绝大部分是由于采购的延误造成的。因此，采购问题一直是历次世界银行贷款项目大检查中重点关注的问题。世行贷款项目单位要从多方面入手，做好采购工作。
(一)将采购纳入项目周期的各个阶段
实际上，项目采购工作从项目选定阶段就开始了，并贯穿于整个项目周期的始终。在项目周期内的不同阶段，项目单位应有计划、有步骤地做好采购工作。(1)选定阶段。要考虑项目中需要采购哪些东西，制定初步的采购清单。(2)准备阶段。确定采购分包问题，比如，如何进行分包打捆。(3)评估阶段。主要研究采购计划安排、采购方式、组织管理等问题，准备招标文件。(4)谈判阶段。就采购计划和采购方式最后达成协议。(5)执行阶段。按照与世界银行协议的采购方式，具体办理采购事宜。(6)评价阶段。分析采购的整体执行情况，经验教训。
(二)做好项目采购的准备工作
项且采购是一项复杂的工作，它不但应遵循一定的采购程序，更重要的是项目单位在实施采购前必须作好前期准备工作。首先，要做好市场调查和分析，清楚地了解所采购的货物或工程的各种类目、性能规格、质量要求、数量，以及国际、国内市场价格和供求情况。其次，选择合适的采购代理机构，制定切实可行的采购计划。再次，在项目准备或评估阶段就着手准备招标文件。上述几方面的工作都必须在采购前期准备中细致而妥善地做好，稍有不慎，就可能导致采购工作的拖延、采购预算超支、采购的物资质次价高，从而造成损失。
(三)招标文件力求严谨、准确，技术标准要趋于国际化和标准化
招标文件是投标商准备投标文件和参加投标的依据，评标也要按照招标文件中规定的标准和方法进行公正客观的评定。招标文件的好坏是决定整个招标工作成败的关键。因此，要十分重视招标文件的编制，力求招标文件周密、细致，内容明确，具有很强的兼容性。具体来说，应注意以下几个方面。
2．招标文件要为投标商提供一切必要的信息，以便投标商做好投标准备。招标文件的编制要有利于鼓励竞争性招标，要尽可能清楚、准确地阐明要完成的工 程、工程地点、提供的货物、交货和安装地点、完工时间以及其他有关的要求和条件等。
3．在编制招标文件技术部分时，重要的技术参数和指标要力求详细、具体和准确，文字要严谨。如有错误或遗漏，商务标书也应当明确、周密，以免在招标过程中发生不必要的麻烦。
(四)确定合适的采购方式
在项目的准备过程中，确定合适的采购方式是很重要的，采购方式选择得当，可以加快采购进度、节省投资、减少不必要的人力物力消耗。应根据项目的特点、规模、市场情况等综合因素考虑招标采购方式。一般来说，世界银行贷款项目采购中凡属世行贷款支付的部分，世行通常会要求通过国际竞争性招标程序采购。资料表明，国际竞争性招标采购的金额通常占贷款采购总金额的80％左右。尽管国际竞争性招标占的比重很大，但并不是说在任何情况下，国际竞争性招标一直是最、最有效的采购方式。如果采购的货物批量很小、土建工程比较分散，在国际投标商不感兴趣的情况下，则适合采用其它的方式，如有限国际招标、国内竞争性招标、询价采购等。项目单位在确定项目中哪些内容采用什么采购方式时，要善于和世界银行进行讨论，争取采取对项目执行最有利的采购方式。另外，采用贷款协定规定以外的采购方式，应先征得世行的同意才能使用。否则世界银行会视其为违反协议，把所涉及到的采购视为“采购失误”而取消贷款。
(五)结合国内实际，做好评标工作
评标是招标采购中的关键环节。按照世行的要求，评标要对每个投标商的标书进行评价比较，选出最低评标价的投标商。在市场体系比较健全、施工数量和建设规模相对平衡的条件下，世界银行的这一要求是合理的。但目前我国的实际情况是，施工企业“僧多粥少”，承包商为了中标报出低价甚至以赔本的价格竞标，以致出现“低报价高索赔”问题。如何将世行的要求与我国实际结合起来，解决“低报价高索赔”的问题，成为评标工作的重要环节。对此，应从以下几方面入手。(1)在详评上下功夫。要重点分析过低报价，合理利用澄清手段，要求投标人对于低于成本的综合单价进行严格的澄清。 (2)运用考察手段。对推荐的中标人，还要进行工程业绩、用户反馈意见、施工队伍和关键人员的资格、经历等几方面的考察。(3)合同谈判尽可能细化、量化和全面。(4)适当提高履约保证金额度。鉴于个别施工企业存在信用问题，要提高承包商的履约保证金额度和罚款额度，以制约承包商，减少业主的损失。同时，在操作中也要注意低报价的尺度问题，避免高价中标，产生副作用。项目单位要在不违反世界银行要求的前提下，结合我国实际，对投标人进行反复筛选，选择投标价格相对合理的承包商。
(六)做好项目招标采购的审计工作
审计人员要以合规性和合理性作为审计的重点，通过对有关世行项目招投标文件、合同等进行审查，尽早发现招标中的违规违纪行为，避免项目损失。具体应做好以下几方面的工作。(1)审查招投标相关程序是否完整，手续是否齐全。审计人员可以随机抽取部分项目的全套招投标资料，检查其程序上是否存在漏项，有无相关审批手续，并分析其缺少的环节是否会影响招投标的公平性和客观性，并查明原因。(2)检查招标文件是否规范、完善。(3)关注投标企业的资质是否符合规定，是否存在对投标单位的不合理限制。参加投标竞争的企业都必须有符合规定的资质，不能越级承包工程，这是保证工程质量的关键。(4)检查有关合同的执行情况，维护招投标的严肃性。
(七)提高项目采购人员素质
应该说，我国世行贷款项目采购中暴露出的种种问题，与采购人员相关专业知识不足、素质不高有很大的关系。世行贷款采购工作涉及面广，要求也颇为严格，采购人员除了要有一定的专业知识外，还需要有项目管理、财务、、外语等各个方面的知识。还有重要的一点，就是对世界银行的有关政策有一个全面的了解。因此在开始采购工作前，要对项目采购人员进行必要的培训，提高项目采购人员素质，这是做好世界银行贷款项目采购工作的基础。
