从战略高度促进西部水电开发
关键词：西部水电开发，移民安置，价格改革
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我国的能源问题从来没有像现在这样引起人们的关注。其原因，首先是我国已经进入并将在相当长一个时期处在包括能源在内的资源消耗“爬坡”的阶段。这个阶段是一个大国类型的经济体在既有技术路线下无法避免或“超越”的。在此期间，能耗较高的重部门的比重有较大幅度上升，能耗增加的“结构因素”突出。这一特点可在很大程度上解释近年来我国能耗技术指标下降，而单位产出能耗水平反而上升的现象。其次，13亿人口进入工业化中后期后所产生的“超大规模”效应，将超越以往单个工业化国家的经验，这在能源消耗上也得到集中体现。尽管人均能耗水平在国际范围看还相当低，但总量大大超过了人们的预期。再次，一些年来我们在节能上有所进步，但总体上说能耗水平还比较高，除了上面提到的结构因素，以及技术、观念等因素外，主要还是由于体制、机制和政策方面的问题。同样一个行业，大体相同的技术条件，能耗可以有很大差别，就清楚地说明了这一点。最后，我国虽然号称地大物博，包括能源在内的大多数重要资源禀赋的人均水平低于世界水平，对外开放使我国有条件利用国外资源，但某些重要资源对外依赖度的提高，例如我国石油新增量中一半以上依靠进口已成定局，又不能不引发人们对“能源安全”的忧虑。
在以上几种因素的共同作用下，包括能源在内的资源约束对中国经济增长的可持续性构成严峻挑战。对这一问题的严重性和紧迫性要有清楚认识，观察、分析和解决问题的思路、方法则更为重要。比如，所谓“资源约束”，从来都不是什么新问题。从经济学的观点说，世界上只要有一个以上的人，就会有“资源约束”。所以，真实的问题不是资源约束，而是面对资源约束有什么样的体制、机制和政策。在这一背景下讨论中国的能源战略和政策，可以有若干重要的着眼点，其中之一就是“结构优化”。西部水电开发就是新时期促进我国能源结构优化的一个重要问题。?
一、以全局和战略角度看待水电开发?
煤炭在我国能源供给结构中处于主导地位，约占目前一次能源供给的3/4。水力资源较为丰富，可开发水力资源约占世界总量的15%。以人均水平，我国人均水力资源量为世界平均值的70%左右，远高于石油、天然气的相应比值(分别为11%、4.5%)，而接近于煤炭的相应比值(79%)。2001～2003年，我国对水力资源进行了复查，结果显示，我国水力资源理论蕴藏量、技术可开发装机容量、经济可开发装机容量均居世界首位。然而，我国水力资源的开发程度较低。2004年底我国的水电装机与技术可开发的水力资源相比仅为20.0%，排在世界80位左右，低于世界平均水平(18.4%)，远低于工业发达国家开发水平(50%～100%)，也低于巴西、印度、越南、泰国等发展中国家。?
我国水电开发滞后与水电开发的认识直接相关。一种普遍的担忧是水电开发会引起对环境和生态的不利影响。水电开发造成水体污染、泥沙淤积，一定程度上影响生物多样性；流域梯级开发损害河流的完整性，对地下水资源和地质结构可能带来不利影响；建水库会淹没文物和历史人文景观，改变当地居民的生活方式，如此等等。特别是水电开发中不合理的规划、设计与建设，会引发更多的不良效应。正因为如此，我们在水电开发中特别强调环境生态保护，强调通过多方面措施将开发中的不利影响尽可能降低。另一方面，也应看到水电开发对环境生态的积极影响，如防洪、改善鱼类生存环境、改善下游水质等，特别是水电开发带来的可观收益，可以为主动的环境生态保护提供财力支持。?
以上这些分析只是就水电开发直接相关的“小环境”而言的。如果从整个国民经济的“大环境”看，水电开发对环境生态的积极作用则要大的多。以水电对煤电的替代为例，根据我们的一项研究，1980~2004年的25年间，由于水电建设缓慢、水电开发潜能没有充分利用，水电累计少产出1.13万亿度的电力，意味着多消耗5.7亿吨原煤。下一步如果加快水电开发，使水电装机容量在总装机容量中的比值达到合理水平，2006~2020年可以累计增加3.47万亿千瓦的电力供应。2020年当年水电发电1.03万亿千瓦时，相当于节约原煤5.19亿吨。相对于缓慢发展的情景，2020年当年加快水电开发可多发电0.515万亿千瓦时，相当于多节约2.6亿吨原煤。发展水电减少煤炭消耗，相应减少与煤炭发电伴生的CO2和SO2等有害气体的排放。在加快水电开发的情景下，2020年当年水力发电节约的煤炭消耗相当于减少CO2排放10.5亿吨，可使当年CO2排放减少15%。所以，算小账，水电开发对环境生态的影响有弊有利，算大账，则利远大于弊。业界对水电是否属于清洁能源尚有争议，从水电替代煤电的“清洁效应”看，把水电列入清洁能源，应该说是有根据的。
增加可再生、清洁能源的比重，是我国能源结构调整的重点之一。在诸多可再生、清洁能源中，水电是目前供给份额最高、开发技术最成熟、综合成本较低的能源形态。在国际上，不论发达国家还是发展中国家，特别是那些水力资源丰富的国家，大都将及早、优先开发水电作为一项基本战略。发达国家在工业化早期先着手水电开发，支持其经济社会发展，待水电开发到较高程度上再将重点转向其他能源。如日本曾实行“水主火充”的电力发展政策，在水电能资源基本开发完毕之后，才转变为“火主水充”，节省了大量的化石能源。水力资源丰富的国家，水电在电力供应总量中占有较高比重。巴西等24个国家的水电比重达90%以上，加拿大等55个国家这一比重达50%以上。?
因此，对我国的水电开发，可以采取“优先、积极、有序”的战略。电力开发顺序上，水电开发的位置应该摆得再向前一些，态度上可以再积极一些。满足同样的电力需求，在水力资源尚可利用的条件下，用水电替代火电，可以显著降低总的社会环境成本，项目的长期开发成本也是有竞争力的。与其他可再生、清洁能源相比，水电在供给量、技术成熟度、开发运营成本等方面有或多或少的优势。当然，讲优先、积极发展水电，不意味着盲目地“大干快上”，而是要在规划、严格监管的基础上有序推进。“优先、积极、有序”的水电发展战略，将有利于更好地贯彻科学发展观，优化能源结构，提高经济发展的可持续性。?
二、西部地区发挥比较优势的题中应有之义?
推动区域协调发展是我国现阶段经济社会发展的战略重点。由于禀赋差别等原因，区域协调发展并不意味着各个区域发展到相同水平，而是要求各个区域的比较优势得到充分发挥，并使比较优势转化为持久的竞争优势。我国水力资源大部分分布在西部，西部又集中在西南几个省区。这些地区发展水电，要解决好有关的认识和政策问题。?
首先是发展水电与当地发挥比较优势的关系。国家实施西部大开发战略以来，西部地区在积极加强基础设施建设等的同时，普遍重视工业特别是制造业的发展，作了不少尝试，取得一些进展，但总体上说，我国大多数制造业在东部和中部部分地区已有相当好的基础，即使在东部要素成本上升的背景下，由于产业配套条件等因素的制约，能够转移到西部的制造业甚少。从2002年开始的新一轮增长中，西部地区经济和工业增速较快，很大程度上还是依托于当地的资源优势。在水力资源丰富的地区，水电无一不是当地体现比较优势的支柱产业。除了上面提到的加快发展水电是能源结构优化的需要外，实施区域协调发展战略，发挥区域比较优势，也是西部水力资源丰富地区加快发展水电的一个强有力理由。如果我们一方面强调发挥地区比较优势，发展特色产业，一方面又在事实上放缓或抑制水力资源丰富地区水电产业有可能实现的发展，在道理上是说不通的。?
与此相关的是“西电西用”问题。西部水电可以通过长途输送进入东部市场，也可以就近销售。与“西电东用”相比，“西电西用”节约了长途输电费用，在成本上具有优势。但在现行体制下，电源生产与用户之间必须通过国家统一电网输送，而且“西电西用”的低成本优势也难以得到体现。一种可以考虑的选择是试行“直供电”体制，发展“直供电载能产业园区或循环经济园区”。这一安排使西部水电以合理的较低价格就近使用，在重视节能减排、形成循环经济的前提下，发展适宜的载能工业和其他产业，对带动当地经济发展有利，从资源配置的全局看也是合理的。比如，西部一些水电生产所在地较多地利用水电开发矿业，并进行深度加工，然后再把产品输往东部。如果把这一生产加工过程放在东部，至少要增加电力输送费用和部分矿产品运输费用(与加工后的产品相比，未加工原材料的运输费用要高一些)。?
还有一个基本问题是西部水电开发如何融入当地社会进程，真正对当地人民带来实惠。从经验看，包括水电开发在内的大型资源开发项目，往往与当地经济社会发展是“两张皮”，吸收当地就业不多，当地得到的税收不多，老百姓更多感受到是资源流失、环境破坏，形成所谓的“飞地经济”。与发达地区地势平坦、便利、环境优越，在化、城市化进程中当地居民得到部分“级差收益”一样，水力资源丰富地区居民在水电开发中得到部分资源收益，是有其合理性的。不论是各级政府，还是水电开发业主，都必须在项目开发之初，认真研究、设计如何使水电开发项目与地方经济社会发展有机融合在一起，包括在移民安置、就业、投资、税收分配等方面，给当地居民带来实实在在的可持续的好处，作出相应的制度和政策安排，并在实施过程中逐步完善。实际经验证明，对当地发展、民生改善考虑不够甚至带来损害，不仅在逻辑和道义层面存在问题，在项目推进过程中必然矛盾重重，阻力不断，难以持续下去。所以，解决好水电开发与地方发展的关系问题，不仅是贯彻以人为本的发展观的需要，对带动地方经济社会发展有好处，也是水电项目开发过程顺利推进的必要条件。?
三、以创新的思路和方法推进移民安置工作?
移民安置是水电开发中的另一个棘手问题。近年来，水电开发中的移民问题成为相关地区社会不稳定的重要因素。不论从西部水电开发顺利推进的角度，还是从维护社会稳定，加快构建社会主义和谐社会的角度，都要求高度重视和加强水电开发中的移民安置工作。新形势下做好这项工作，要认真研究和适应近年来出现的新特点，在思路和方法上有所创新。?
移民安置首先遇到的是资金来源问题。移民的迁移和安置，是水电开发过程中资源发生变化和调整的一种形态。如果资源实行有偿使用，由此而形成的收益首先要用于补偿水电开发中资源和环境发生变动所造成的损失，其中的一个重要方面，就是补偿移民的损失，既包括生活和生产资料损失，也应当包括人力资本和社会资本等方面的损失。比如，某个移民有一项特定的农业生产技能，这项技能依赖于原来居住和生产的区域。当他移到一个新的地区后，这项技能就用不上了，需要寻找新的职业，并进行职业培训。由此产生的我们称之为“人力资本”费用，理应成为移民补偿中的一个部分。在“资源有偿付费”的框架下，拿出部分收益用于移民安置，是符合经济学逻辑的。我国正在煤炭等行业进行资源付费、促进可持续发展的试点。在水电开发中进行水能资源付费的改革，将会有力推进水电开发中的市场化进程，为水力资源的节约和有效利用提供激励，同时为解决移民安置、生态环境治理等长期困扰水电开发进程的问题提供稳定的资金来源。?
如何用好移民安置资金，形成“移得出、稳得住、能发展”的长效机制，是一个更重要的问题。从以往经验看，主要问题往往不是资金多少，而是如何用好资金。应当强调移民的的知情、参与和监督权，提高移民工作的透明度，在补偿规划和方案、资金预决算等环节建立听证制度，规范和和引导移民的参与，畅通移民的申诉渠道。增加移民群众对移民工作过程和内容的了解，有助于抑制移民工作中损害移民合法利益行为和其他不规范行为，有助于增进移民群众对项目业主和地方政府的信任，有助于移民群众对项目所面临困难的理解，改进地方政府宣传解释工作的效果。?
另一个需要重视的问题，是因地制宜地设计多种移民安置方式，增加移民的自主选择权。从经济学理论说，由于移民所处的环境条件各有差异，个人偏好不可能相同，多个方式与单个方式相比，能够不同程度上拓宽移民未来的价值空间。随着市场经济扩展和经济发展水平提高，移民个人之间的差异性、生产和生活方式的可选择性都在增加。如果说前些年简单划一的安置补偿方式尚能推行，近几年特别是以后这种方式的合理性和可操作性都在降低。政府有关部门已经在被征地农民安置上提出了“农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置”等多种方式。西部水电开发过程中，各地应从实际出发，认真一些年的经验教训，因地制宜地探索多种移民安置方案，并在这些方案之间进行适当组合。例如，对水平较高的年轻人，可主要采取非农安置的方式，并提供失业保险、低保和就业培训；人地矛盾突出的地区，可主要采取输出劳务、异地安置的方式；对因为年龄和疾病丧失劳动能力的人口，可主要采取纳入社会保障体系安置的方式等。这些可供选择的安置方式，考虑到年龄、技能、自然条件的差异，考虑到移民“稳得住、过得去”的问题，还要考虑到他们“能发展、上台阶”的问题。每个移民的情况，自己是最清楚的，由移民自己在一定范围的自由选择替代“政府包办”，一般来说合理性更高一些，会增加整个移民工作的“净福利”。另一个好处是移民自主选择，就要对选择的后果负责任，即使将来不满意，也没有多少理由找政府算账。?
四、在区域电价问题上要贯彻市场经济的基本原则?
在市场经济条件下，价格是资源配置的主要工具，价格信号正确与否，直接决定资源配置的效率。我国水电价格仍然沿用政府定价的方式，或者说计划经济色彩相当浓的方式，具体办法是成本之上加一定的利润。其结果是以燃煤为主的火电价格普遍高于水电，如云南省水电平均上网电价0.17元/千瓦时，火电平均上网电价0.24元/千瓦时，两者相差41%，再如广东接点平均火电上网电价为0.32~0.33元/千瓦时，而三峡电力的电价仅为0.25元/千瓦时，两者相差30%左右。如果按照有关部门提出的《上网电价管理办法》，上网电价与燃料价格实行联动，水电与火电的上网价格差距还将进一步加大。这种同网不同价的情况，实质上一种价格歧视，有利于生产成本和环境代价高的以煤为主的火电扩张，而不利于具有长期成本优势和环境清洁优势的水电发展。尽管在道理上可以提出提高水电比重，调整和优化能源供给的目标，但现行价格体系事实上是“逆向调节”。由此可在很大程度上解释为什么一些年来各地大上火电项目，而西部水电发展相对迟缓的现象。这种定价机制的另一个后果是不大鼓励电源生产降低成本，既包括在不同电源生产类型(如火电与水电)之间缺少选择低成本类型的激励，也包括在同一生产类型中缺少降低成本的激励。这样就使电力资源的宏观误置和微观低效并存。?
我国的电力体制改革走过了一条曲折而逐步推进的道路，在一些重要问题上尚有不同看法，但在如下问题上大体上是有共识的：发电与输电环节分开，即“厂网分开”；发电环节属于竞争性领域，可以展开相当充分的竞争，即“竞价上网”；即使在通常认为属于自然垄断领域的输电环节，随着技术和竞争方式的改进，也可在某种程度上引入间接竞争，在难以展开直接竞争的情况下，要实行有效的监管和经营激励。按照这样的认识或目标，水电与火电应由竞争性市场定价，即实行“同网同质同价”。在此基础上，对水电工程在防洪、灌溉、供水、航运、电网调峰、生态环境保护等方面的特定贡献，以适当机制予以评价和补偿。在水电收益中，划出必要部分作为“资源有偿使用”费用，用于移民和生态环境保护等方面。通过理顺水电产品价格机制、水电资源有偿使用机制、社会效益评价和补偿机制，形成以市场为基础、兼顾社会效益、政府合理干预的水电收益形成和分配体系。这一体系将会推动改变电力生产资源宏观误置、微观低效的状态，推动我国电力生产供给结构的合理化。当然，这一目标的实现并不容易，而且需要一个相当长的过程。?
从区域关系上说，西部水电价格改革，乃至整个电力价格改革，触及到区域之间的利益分配格局。从短期的利益变化看，“西电东送”的水电价格上升，将增加西部的收益；如果西部水电供给比例上升，将相对减少东部火电企业收益。但从全局看，竞争性的统一价格将降低用电企业的能耗成本，改进东部企业的竞争力，总体上是得大于失的。对西部地区来说，除了水电价格上升带来的收益外，竞争性价格也将激励西部水电企业改善经营。由此可以引出的一个基本道理是，实行竞争性市场价格，短期和局部看可能有得有失，但最终将给大家都能带来好处。对区域协调发展来说，竞争性市场及其形成的价格是最重要的基础。这些年来在区域利益分配关系上有不少说法，例如，西部认为自己的资源产品通过国家低价政策输往东部，东部得到好处很多；而东部认为通过转移支付、对口支援等方式，对西部发展贡献不少。其实，在价格扭曲的情况下，谁多谁少是很难说清楚的。竞争性价格体系既要解决效率问题，同时也在解决公平问题。就西部水电发展而言，首先还不是给优惠政策的问题，而是在价格决定和资源配置上贯彻市场经济的基本原则，创造一个公平竞争的环境。在此基础上，加上必要的政府支持，西部水电乃至整个西部大开发将会出现富有活力且可持续的新格局。
