推进形成主体功能区的绩效评价指标体系设计

内容摘要：《国民和社会第十一个五年规划纲要》指出要“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”，同时明确提出要“按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价”，本文分别针对不同的主体功能区，设计了一套合理、符合实际、实用性和可操作性强的绩效评价指标体系。

关键词：主体功能区，绩效评价，指标体系

一、 构建推进形成“优化开发区” 绩效评价指标体系的具体设计?

在《十一五规划纲要》中明确指出，“优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域”；而且“对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价”。?

因此，对于优化开发区，将从五个方面加以考察，它们分别是“经济增长及其质量”、“资源利用和生态环境保护”、“自主创新能力”、“对外开放水平”、“区域协调发展”。?

（一）经济增长及其质量?

优化开发区发展程度相对较高，然而资源环境承载压力大，对于优化开发区而言，提高经济增长的质量，促进产业结构的优化升级，是优化开发区所面临的首要任务和必然选择。因此，在优化开发区的绩效评价指标体系中，“经济增长及其质量”是首先需要评价的方面。?

“经济增长及其质量”又分为考察两部分内容，第一部分考察经济增长，第二部分考察经济增长的质量，由于优化开发区需要弱化经济增长的评价，在评价指标的权重设置上将充分考虑和体现这一要求。?

经济增长指数将同时考虑地区人均生产总值的绝对水平和变化水平（即增长速度），因为不同发展阶段的人均生产总值增长速度提高的难度不同，人均生产总值达到较高水平后，其快速增长的难度也会随之增加，因此需要将人均生产总值的绝对水平也纳入经济增长指数考察的范畴。与此同时，考虑到人均生产总值增长率这个指标的数据较难获得（由于人均GDP的涉及到区域人口总数的计算，而近年来计算人均GDP的人口统计口径发生了较大变化（由原来的户籍人口向常住人口转变），因此造成区域人口总数变化较大，从而使得计算区域人均GDP的可比增速较为困难。），在一般公开出版的统计年鉴上，更为常见的地区生产总值的可比增速，因此鉴于数据源可得性与可靠性的原则，我们用地区生产总值的可比增速指标来代替人均地区生产总值可比增速这个指标。?

经济增长的质量体现在多个方面，既可以是以较少的资源环境代价获得尽可能的增长；也可以是主要利用自主创新、技术进步来推动经济的增长。由于这两方面内容对于优化开发区具有重要意义，因此我们在下面单独设置两大指标来加以考察，这里我们将主要通过经济结构的侧面考察经济增长的质量。?

对于优化开发区而言，推进产业结构的优化升级是其核心任务和要求，产业结构的优化升级就是要逐渐淘汰那种“高投入、高消耗、高污染”的传统产业，促进先进制造业的加快发展；同时要通过加快服务业的发展来推动三次产业结构的优化和调整，而服务业和生产型服务业的发展是加快服务业发展的核心内容。现代服务业包括、保险、物流、会展、信息和服务等产业，现代服务业的发展在目前阶段存在着巨大的发展空间，随着我国逐步落实加入WTO的有关承诺，加强现代服务业国际竞争力的要求已经非常迫切；而生产性服务业是那些直接为生产服务的运输、现代物流、金融信息服务等产业，现代服务业和生产性服务业的发展，是优化开发区产业结构升级的关键。优化开发区所在的区域，是发展程度最高的地区，也是最有条件发展现代服务业和生产性服务业的区域，因此对先进制造业、现代服务业和生产性服务业发展水平的考察将是评价优化开发区经济结构的一个重要内容。?

（二）资源利用和生态环境保护?

由于优化开发区资源利用和生态环境保护的压力大，土地和水资源紧张，污染排放较为严重。因此一方面我们需要考察目前区域内的资源利用和生态环境保护状况，其绝对水平如何，近一段时间来又如何变化。另一方面，由于在优化开发区经济发展依然将是重要内容，因此，区域内的资源利用和污染排放仍将不可避免，所以，考察在经济发展过程中的资源利用强度和污染排放强度将是评价优化开发区和生态环境保护方面的关键内容。?

在评价目前区域内的资源利用和生态环境保护状况时，重点考察那些对优化开发区最为重要的资源和环境指标，由于一般的资源通常可以通过贸易的方式获得（例如矿产资源），于是那些不可移动、难以再生的资源则更显重要，它决定了一个区域真正的资源紧张程度，在这些资源中最为重要的就是土地和水资源。另一方面，通常情况下一个区域环境的容量也是有限的，它对大气、水、固体等污染的净化能力有个最大范围，各种污染排放过度，超过区域的环境容量，这个地区的环境就会遭到难以较快恢复的破坏。因此，区域的环境容量也是该地区的重要资源，它不可能通过贸易获得、不可移动，且在很长时间段内也不可再生。我们将把环境容量也作为评价区域内的资源利用和生态环境保护状况的一个重要指标。?

我们将尽量采用那些在划分主体功能区已经使用和存在的指标，从而保证数据的可得性、可靠性和科学性。在水资源、土地资源和环境容量三个指标上将采用划分主体功能区时的三个对应指标（参见“全国主体功能区评价指标体系初步方案”，中国科学院主体功能区规划研究课题组，2007年3月。）。?

土地资源指数评价化和城镇化发展的剩余可利用土地的承载能力，它采用可利用土地资源指标反映土地开发潜力，指标计算综合考虑地质、地形、海拔高度、河流、湖泊、土地利用中建设用地与基本农田分布现状等因素。水资源指数评价一个地区剩余水资源地开发利用潜力，它采用可开发利用水资源丰度指标进行衡量，可开发利用水资源不包括已经开发利用的水资源量。环境容量指标判断一个地区在生态环境不受危害前提下可容纳污染物的能力，它综合分析环境对人类活动干扰的承受能力。包括水环境净化能力和大气环境净化能力，它既由环境本身具备的条件与各种污染物的特性所决定，也受环境质量标准规定的影响。?

在评价资源利用强度和污染排放强度方面，资源利用强度主要考察三方面的指标，分别是经济增长的能耗强度、单位GDP水耗和单位GDP土地占用。在能耗强度方面，鉴于数据可得方面的原因，我们可以采用单位GDP电耗（由于目前细化到各区域的能源消耗数据还比较缺乏，而电力消耗的数据相对较全，因此可以采用单位GDP电耗代替单位GDP能耗，随着GDP能耗统计工作的完善以及相关数据可靠性、可得性的加强，可以再采用单位GDP能耗这个指标。）。而污染排放强度同样考察三块内容，即单位GDP废水排放、单位GDP废气排放和单位GDP废物排放。?

由于在必要的情况下，我们会同时考察指标的绝对水平和变化水平，上述区域资源利用强度和污染排放强度的绝对水平反映了该地区在相关领域的状况，它虽然是当前的现实，却也是长时间形成的，与地区以往的发展密不可分；因此，要了解该地区近一段时间来在资源利用强度和污染排放强度上的变化，就需要考察相关指标的变化水平。因此，对于区域的资源利用强度和污染排放强度指标，我们将同时考虑指标的绝对水平和变化水平。?

（三）自主创新能力?

自主创新能力是提升科技水平和经济竞争力的关键，也是一个地区优化产业结构、转变经济增长方式的中心环节。优化开发区不仅是我国的经济发达地区，也是我国自主创新的主要发源地，对自主创新能力进行考察，是评价优化开发区的一个核心内容。?

我们将分别从“创新投入”和“创新成果”两个方面来评价一个区域的自主创新能力。其中，创新投入又可以用“经费投入”和“人员投入”来考察，在“经费投入”方面，我们不仅考察经费投入的总量，还考察研发费用占地区生产总值的比重；“人员投入”方面我们考察“研发人员全时当量总数”和“研发人员全时当量强度”（即“研发全时当量除以从业人数”）这两个指标。?

“创新成果”方面，我们考察三类专利指标，它们分别是“发明专利”、“实用新型专利”、和“外观设计专利”，对于每一类专利，我们不仅考察专利总量数，也考察人均专利的数量，与此同时，对于每一个评价指标，也将同时考察其绝对水平和变化水平。?

（四）对外开放水平?

优化开发区是我国融入全球经济一体化的龙头，其对外开放的表现，直接影响到我国对外开放的水平。当前的形势要求优化开发区要把利用外资的重点从数量扩张向提高质量上转变，积极承接国际高端制造业和现代服务业转移，推动加工贸易转型升级，切实转变对外贸易增长方式。因此，评价优化开发区的对外开放水平也是优化开发区绩效评价的重要内容之一。?

对优化开发区对外开发水平评价将主要从两方面加以考察，一是“利用外资的数量和质量”；一是“对外贸易的数量和质量”。利用外资的数量方面选用地区实际利用外资中的外商直接投资指标，包括外商直接投资绝对水平和相对水平的变化，以及外商直接投资占地方GDP的比重指标。利用外资的质量主要考察外商直接投资的产业中高技术产业（根据联合国工业发展组织的标准，可以将产业划分为资源性、低技术、中技术和高技术四类，具体划分标准和产业分类参见《工业发展报告2002/2003》，中国财政经济出版社，2004年。）所占的比例；以及区域内外资的税收与实际利用外资累计总额的比值。考察外商直接投资的产业中高技术产业所占的比例，主要是要看外商直接投资的产业构成如何，从而推动优化开发区在招商引资过程中更多地引进高技术产业，拒绝那些资源消耗大、污染排放多产业。而“外资企业的税收与实际利用外资累计总额比值”主要考察区域利用外资的实际成效，看看在历年招商引资中的积累下，当前外资企业在地方税收中究竟占有多高的比重。?

对于优化开发区而言，需要把利用外资的重点从数量扩张向着质量提高上转变，因此在设置利用外资数量和质量的相应权重时将充分考虑和体现这一要求。?

对外贸易的数量选用进出口总额这个指标，考察进出口总额的绝对水平和增长率，已经进出口总额占地区生产总值的比重。对外贸易的质量主要考察在出口中一般贸易所占的比重，以及在加工贸易出口中，高技术产业产品所占的比重。同样，在设置对外贸易的数量和质量指标的权重时，我们将重点考虑对外贸易的质量指标。?

（五）区域协调发展?

优化开发区作为全国的发达地区，它不仅具有自身发展的任务，还有带动其它地区协调发展的责任，优化开发区要通过产业、资金、技术等的梯度转移，带动其它地区的发展。因此，对于优化开发区的绩效评价，不能仅局限于评价开发区自身的发展，还要考察优化开发区对其它地区的辐射带动能力。?

对优化开发区区域协调发展方面的考察主要从四个方面进行，包括“区外直接投资”、“区外技术或专利转移”、“专业人员输出”和“横向转移支付”。投资是拉动经济增长的重要因素，用优化开发区的“区外直接投资”数量，可以评价优化开发区对其它区域经济增长的拉动，衡量优化开发区对其它区域经济发展的带动能力。“区外技术或专利转移”指标，反映的是优化开发区以技术输出为中介，对其它区域经济发展的带动情况。专业技术人才，尤其是中高级技术人员，往往是地区经济发展的重要力量。优化开发区对其它区域的“专业人员输出”指标，反映了优化开发区以人才资本为中介，对其它区域经济发展的带动作用。尽管对于不发达地区的帮助主要是通过中央政府的一般转移支付进行，然而发达地区向其它区域的横向转移支付，例如一些对口支持，不仅在过去发挥了作用，弥补了中央财政一般转移支付的不足，未来仍将会有用武之地，因此，优化开发区对其它地区尤其是限制开发区和禁止开发区的横向转移支付指标也是我们考察优化开发区的内容之一。

二、 构建推进“重点开发区” 绩效评价指标体系的具体设计?

在《十一五规划纲要》中明确指出，“重点开发区是指资源环境承载能力较强、和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群，壮大经济规模，加快化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。”；而且“对重点开发区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等”。?

因此，对于重点开发区，将从四个方面加以考察，它们分别是“经济增长及其质量”、“工业化发展”、 “城镇化发展” 、“基础设施改善”。?

（一）经济增长及其质量?

经济增长是重点开发区的绩效评价首要考察的内容。与此同时，经济增长的质量也是重点开发区的核心内容。?

对重点开发区经济增长评价选用的指标与优化开发区的相应评价指标相同，不再赘述。而对于重点开发区经济增长质量的考察，则与优化开发区有所不同，它侧重于两个方面，一方面考察在经济增长中，财政收入与GDP的协调性；另一方面考察，经济增长过程中对资源利用和生态环境保护如何。由于重点开发区在加快基础设施建设、优化创业投资环境等方面，都需要相应的财力支撑，因此，考察财政收入的增长率和其与GDP增长的协调性是全面衡量重点开发区经济增长质量的重要指标。?

尽管重点开发区资源环境承载能力还比较强，但在其经济发展过程中，同样需要坚持发展与保护并重，保护好耕地、水面、林地等绿色空间，减少经济发展对生态环境的影响，避免出现优化开发区域出现过的问题。因此，对重点开发区的资源利用和生态环境保护进行考察，也是评价重点开发区经济增长质量的重要指标。重点开发区对于资源利用和生态环境保护进行评价的指标，与优化开发区的相应指标相同，其详细构成也不再赘述（参见上述“优化开发区绩效评价指标体系的具体设计”中的“资源利用和生态环境保护”指标描述。）。这里的区别是，资源利用和生态环境保护指标在优化开发区的指标体系中的级别为二级指标，而在重点开发区中为三级指标，这反映出优化开发区在资源环境方面承受着更大的压力。?

（二）工业化发展?

对于重点开发区工业化发展考察三个方面的内容，（1）重点开发区工业总体的发展；（2）重点开发区内承接产业转移的状况；（3）重点开发区内产业集群的状况。?

重点开发区工业总体的发展一方面考察整个工业增加值总量的变化，包括其绝对水平和增长率，另一方面考察工业在地区GDP所占的比重，对该区域的工业化水平进行评价。?

重点开发区需要积极吸引外来资金和技术，大力承接优化开发区域和国际上的产业转移，因此对区内承接产业转移的状况进行考察也是重点开发区评价的重要内容之一，考察重点开发区内承接产业转移的状况，同样一方面考察区内承接产业转移的总量，包括其绝对水平和增长；另一方面考察承接的产业转移所创造的价值在整个地区经济所占的比重。?

壮大产业规模，引导区内产业实现集聚是重点开发区产业发展的核心目标，因此，需要对重点开发区内产业集群的状况进行评价，对重点开发区内产业集群，一方面考察区内产业集群的总量，包括其绝对水平和增长；另一方面区内产业集群所创造的价值在整个地区经济所占的比重。?

（三）城镇化发展?

对于重点开发区的城镇化发展考察三个方面的内容，（1）重点开发区内城市化水平（即城市居民占地区总人口的比例）；（2）重点开发区内外来人口转移的状况；（3）重点开发区内新增城市人口与新增城市建设用地的比值。?

重点开发区一方面需要不断提升自身的城市化水平，不断将本地区的原有人口吸纳为城市人口，另一方面还要承接限制开发和禁止开发区域的人口转移。因此我们将不仅需要考察重点开发区城市化水平的变化，还要考察重点开发区吸纳其他地区的外来人口的状况。与此同时，为了避免当前地方政府在城市化过程中过多占用土地的状况，我们利用新增城市人口与新增城市建设用地的比值对重点开法区的城市化进程中的土地集约效益进行评价。?

（四）基础设施改善?

对于重点开放区的基础设施改善考察两个方面的内容，一是固定资产投资中用于基础设施的投资；二是考察重点开发区内基础设施的具体状况。?

对于固定资产投资中用于基础设施的投资包括两方面内容，既考察用于基础设施的固定资产投资的总值，也考察基础设施固定资产投资所占总投资的比重。重点开发区基础设施的具体状况分别考察开发区内公路密度、铁路密度以及手机和本地电话容量三个方面内容。?

三、“限制开发区” 绩效评价指标体系的具体设计?

在《十一五规划纲要》中明确指出，“限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区”；而且“对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价”。?

因此，对于限制开发区，将从两个方面加以考察，分别是“资源利用和生态环境保护”和“区域发展”。?

（一）资源利用和生态环境保护?

对于限制开发区的资源利用和生态环境保护，主要考察三个方面，（1）生态保护；（2）资源利用和环境保护状况；（3）资源利用和污染排放强度。?

生态保护主要评价限制开发区的生态系统脆弱性和生态重要性。生态脆弱性是度量生态系统脆弱性程度的复合性指标，用来判断一个地区或人为作用可能造成生态系统的脆弱程度、及其对开发的限制程度，它同时考察这个区域的沙漠化程度、土壤侵蚀程度、石漠化程度、土壤盐渍化程度、生态脆弱带和环境脆弱等各种因素。生态重要性则评估特定区域的生态系统对全国和较大区域的重要程度和保护价值的大学，它反映需要保护的特定动植物、以及水源、湿地、森林、草原/草甸、自然景观的状况。生态重要性由该区域的森林、湿地、草原/草甸、生物多样性和自然生态功能综合决定。?

资源利用和环境保护状况考察限制开发区内的水、土地资源，以及环境容量，它与前述优化开发区的“资源利用和环境保护状况”指标构成相同。?

染排放的强度进行考察也是评价限制开发区的重要内容之一，限制开发区的“资源利用和污染排放强度”指标与前述优化开发区的相应指标构成相同。?

（二）区域发展?

对于限制开发区的区域发展重点考察两个方面：（1）区域内特色经济的发展；（2）区域内的人口转移。?

限制开发区要从区内资源环境的特点出发，严格限制不符合生态保护的各种经济活动，发展特色经济和特色产业，因此对区内特色经济的考察是评价限制开发区区域发展的关键内容。?

另一方面，限制开发区同时要实现“引导超载人口逐步有序转移”，在加强义务、职业教育，增强这类劳动力就业能力基础上，引导人口向优化开发特别是重点开发区域自愿平稳有效转移。因此对于限制开发区内人口向外转移同样是考察限制开发区区域发展的重要内容。?

四、“禁止开发区” 绩效评价指标体系的具体设计?

在《十一五规划纲要》中明确指出，“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动”；而且“对禁止开发区域，主要评价生态环境保护”。?

因此，对于禁止开发区主要考察“生态环境保护”，侧重评价两个方面，一是生态保护、二是考察区内经营性建设与投资；生态保护指标构成与前述限制开发区内的相应指标相同，不再赘述。而由于在禁止开发区内也还存在着一定的经营性活动（例如活动），从而会对禁止开发区的生态环境保护造成压力，对于禁止开发区内的经营性建设与投资要进行管理和限制，因此，对于开发区内的经营性建设与投资进行考察也是评价禁止开发区的重要内容之一。