结售汇管理制度的变革路径：台湾地区经验及借鉴
自１９９４年外汇体制改革以来，人民银行在外汇市场的建立、汇率的市场形成机制以及对外汇市场的间接调控等方面，都坚持了循序渐进的原则，并审慎进行操作。而地区的改革进程同祖国大陆在做法上基本相似，这绝非偶然现象，而是从更深层面体现了两岸文化和理念的同一性。因此，分析和研究台湾地区的改革经验对祖国大陆外汇管理体制改革的顺利进行是十分有益的。
一、台湾地区结售汇制度的改革进程
（一）外汇集中制度时期（１９４９－１９７８）
台湾光复初期，经济建设基本处于停顿阶段，需要引进大量的外来物资和机器设备来恢复经济生产，以满足岛内的超额需求。在这一阶段，为了给广大进出口创造一个稳定的外汇环境，降低进出口商面临的不确定性，台湾地区基本上采用固定汇率制，这对战后台湾地区经济的恢复和起到重要作用。由于这一时期台湾地区外汇极度匮乏，当局只能选择依靠行政手段，将有限的外汇放到最有效、最需要的用途上，以维持固定汇率制及引进必需物资等。因此在外汇管理方面，台湾地区采用了与我国现行外汇管理体制相类似的外汇结售汇管理制度，即通过对外汇和贸易的集中统一管理，由台湾地区金融管理当局对外汇的买卖实行严格的管制政策。外汇的所得和所需，均需向台湾地区金融管理当局结售和申购，由台湾地区金融管理当局来进行统收统支、有效分配，借以实现对所得外汇的合理利用。台湾地区在此期间所采用的结售汇管理措施主要有：
１．实行外汇许可制，包括输出入许可证制和事前逐案核准制。前者的做法是将进出口外汇签证与货品签证合并，采用输出入许可证核签的方式，使外汇与贸易的管理合二为一。许可证的功用除了能使贸易主管机关借许可证的签发以管制进出口外，同样可供台湾地区金融管理当局查核外汇的结购或结售，以达到管制或核配外汇的目的。事前逐案核准制则侧重于对劳务支出结汇的管理。台湾地区金融管理当局对出口佣金、出境旅费及留学生结汇等，订立结汇标准及手续，凭证明文件审核办理。对除进出口贸易融资外的资本收支，均需事先经过主管机关核准，严格禁止金融性的外汇交易。[１]
２．实行指定银行制。银行办理外汇业务，需经台湾金融管理当局指定，未经指定者，不得办理外汇业务。指定银行身兼外汇管理的任务，应当依照台湾地区金融管理当局的规定办理外汇业务，违反者，台湾地区金融管理当局可停止其一定期间办理外汇业务的资格或撤销其经营许可。
３．实行外汇集中收付制。所有外汇收支均需向台湾地区金融管理当局或外汇指定银行办理结购和结售，结购未动支的部分要在规定期限内售还。指定银行每日所买入及卖出的外汇，须在每日营业日终了后向台湾地区金融管理当局办理集中清算，不能自行持有。所指定办理外汇业务的银行实际上只是台湾地区金融管理当局的代理机构。
（二）外汇市场建立时期（１９７８．７－１９８７）
通过上述一系列措施的实施，台湾地区有效地运用所得外汇发展了，解决了初期外汇供不应求的问题。随着台湾地区工业逐渐发展，出口快速增长，外汇收支也由供不应求转变成供过于求。为配合固定汇率制度而实行的外汇集中制固然有利于台湾地区金融管理当局对外汇的统一管理，但随着宏观经济形势的变化，其弊端也开始日益显现：一是新台币对美元的汇率，往往要经过很长时间才能调整，具有严重的滞后性，不能及时反映台湾对外收支的情况，而且容易遭受国际经济情况变动的影响；二是由于台湾对外贸易连年出超，外汇储备快速增加，造成货币供应量大幅度攀升，对物价的上涨起到了推波助澜的作用，这对新台币汇率、通货膨胀及台湾经济发展所产生的威胁越来越大；三是１９７３年国际性的能源经济危机之后，美元动荡不稳，西方发达国家普遍实施浮动汇率制度，纷纷放弃了固定汇率制度。伴随着固定汇率制度带来的外资大量流入所引起的新台币升值压力，以及台湾岛内外经济金融形势的巨大变化，１９７４年，台湾“中央研究院”刘大中等六位院士提出了废止外汇集中制、建立外汇市场的建议，引起了台湾当局的关注。１９７８年７月１日台湾地区金融管理当局决定调高新台币对美元的汇率，由原来３８元新台币兑换１美元调升为３６元新台币兑换１美元，同时宣布新台币放弃盯住美元的汇率制度，使新台币同美元脱钩，实行机动汇率制度。[２]
为配合机动汇率制度的实施，自１９７９年起台湾地区金融管理当局采取了一系列的改革措施，主要包括：
１．建立外汇市场，实行外汇存款制。１９７８年台湾地区修订了管理外汇条例，１９７９年２月开始实施，废止外汇集中制度，建立外汇市场。市场建立后，指定银行不再向台湾地区金融管理当局集中清算，而可以按规定的数额保留外汇，银行成为市场的主体，台湾地区金融管理当局成为市场的监督者和参与者，通过市场操作对汇率实施影响。除少数金额较小或特殊情况外，各类外汇收入可先存入指定银行作为外汇存款，再售给银行或自行提用供进口货品及支付各项劳务费用等，或通过指定银行在外汇市场上出售。各项外汇需求除可向台湾地区金融管理当局或指定银行购汇外，亦可以自己的外汇存款提用，或通过银行向指定银行购用。
２．成立外汇交易中心。１９７８年１２月７日，台湾成立了外汇交易中心，由台湾五大银行组成“外汇交易中心执行小组”来负责银行间交易的中介任务，以防止外汇市场波动太大。新台币对美元的汇率采取加权平均中心汇率制度及议价决定，对５家外汇银行每日议定的汇率进行加权平均以确定中心汇率，银行间交易不得超过中心汇率上下限各２．２５％。
３．实施外汇申报制。１９８６年８月开始实施进出口申报制，出口商在通关时向海关申报，进口商结汇时向指定银行申报，台湾地区金融管理当局不再利用进出口许可证逐笔稽核外汇。１９８７年３月，进一步对若干无形贸易支出，如运输与保险业支出等实施申报制。凭申报金额售汇，指定银行不予审核，台湾地区金融管理当局也不予稽核。
４．建立远期外汇市场，提供市场避险工具。采用机动汇率制度后，汇率不再固定不变，汇率风险已成为台湾进出口厂商所面临的难题。为了解决汇兑风险问题，由外汇交易中心汇率拟定小组议定并通知各指定银行，于１９８０年３月，允许银行持有远期外汇头寸，并可向金融管理部门抛售一定比例。金融管理部门不接受抛补的部分，可以在即期外汇市场上以反方向的交易进行抛补，这为广大台湾进出口厂商提供了避险工具。[３]
（三）外汇自由化时期（１９８７至今）
１９８７年６月，台湾地区再次修订管理外汇条例。同年７月１５日，台湾地区解除了长达３８年之久的戒严令，实施了新的外汇管理制度，大幅度放宽外汇管制，这标志着台湾外汇市场伴随其外汇体制的自由化而逐步完善起来。
修订后的管理外汇条例明确规定：（１）进出口不必申报，可自行结购结售外汇；（２）个人与厂商可自由持有、购买与运用外汇，开放远期外汇市场；（３）取消对岛内投资和小额外汇流出的限制，容许每人（年满２０岁）每年最高可汇出５００万美元，可汇入５万美元；（４）所有过去出岛观光、商务等结汇的限制，以及小额汇款和赴外投资等限制均一律取消；（５）台湾地区金融管理当局停止结售外汇银行承做外汇交易的抛补，由外汇指定银行按自身资金成本确定汇率、挂牌买卖远期外汇等。[４]
１９８９年４月，台湾外汇管理制度进一步实行自由化改革，其主要内容包括：一是银行间的外汇交易完全放开，不再受任何限制，银行与客户大额交易的汇率也由双方自行议定，小额交易的汇率，定于每日上午１０时，由５家大银行与４家轮值银行集体议定；二是３万美元以上的即期美元交易、现金交易、远期外汇交易、其他外币一切买卖汇率，均由指定银行与顾客自行决定。
由上可以看出，自１９７８年１２月建立外汇交易中心、进行外汇体制改革以来，台湾地区的汇率已基本由市场供求决定；在外汇管制方面，与贸易相关的经常项目已实现外汇可自由兑换。虽然对资本项目仍有一定程度的限制，但可以说台湾目前已基本上实现了外汇自由化。
二、祖国大陆结售汇制度的建立及存在问题分析
（一）银行结售汇制度的产生及发展
大陆的现行结售汇制度基本框架是在１９９４年的外汇体制改革中确立的。１９９４年的外汇体制改革将官方汇率和调剂市场汇率二者进行了汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制，同时实施强制性的结售汇制度。在该体制下，境内企业经常项目项下的一切外汇收入应当卖给外汇指定银行，外汇支出从外汇指定银行购汇对外支付；外汇指定银行代国家进行售汇及结汇，外汇管理部门核定每一家外汇指定银行的外汇周转头寸，超出外汇周转头寸的外汇，应当在外汇指定银行间外汇市场上卖出，以保证汇率的稳定和市场的出清。由此形成外汇指定银行与企业及外汇指定银行间的二级市场架构，建立起全国统一的、规范的银行间外汇市场。
１９９６年１２月，大陆接受国际货币基金组织协定第八条款，实现了人民币经常项目的完全可自由兑换，但对资本项目的外汇收支仍然实行严格的管制。
１９９７年的外汇改革，对强制结汇制度有所松动，允许具备一定条件的大型中资企业开立外汇账户，保留一部分外汇。具体内容是：对于年度进出口总额达到３０００万美元、注册资本达到１０００万人民币的外贸公司，对于年度进出口总额达到１０００万美元、注册资本达到３０００万人民币的生产型企业，允许其开立经常项下的结算账户，并按照企业年进出口额的１５％核定账户最高限额，外汇收入超过规定限额时，在规定时限内结汇。对于规模未达到上诉标准的企业，仍实行强制性结汇制度。
２００１年１２月和２００２年１０月，大陆再次对外汇账户管理政策进行调整，进一步放宽结售汇的管理。其改革内容为：一是进一步放宽中资企业开户标准，将原来只限于大型中资企业开户，扩大到所有有涉外经营权或外汇收入的机构，这些机构均可开立经常项目外汇账户，从而统一了中外资企业的开户条件；二是将经常项目下的结算账户和专用账户两类账户合并，统一为经常项目外汇账户，实现了对现行货物贸易和服务贸易结汇制度的改革；三是对经常项目外汇账户统一实行限额管理，即按照企业年度外汇收入２０％核定最高限额。[５]通过这一系列的改革，使得外汇账户开设面扩大，企业在经营中可以享受更大的自主权，同时通过调整开户范围，增加了外汇市场交易主体类型和数量，为完善外汇市场和汇率形成机制创造了条件。
自１９９４年实行银行结售汇制度后，涉外迅速，外汇储备大幅度增长，人民币汇率基本稳定。实践证明，外汇银行结售汇体制是成功的，有力地促进了对外贸易及国民经济的发展。但随着宏观经济环境的转变，现行体制暴露出越来越多的问题，银行结售汇制度的不足开始显现出来，这些不足主要表现在：
１．市场主体结构较单一。现行结售汇制度的外汇交易集中在全国银行间外汇市场（即国家外汇交易中心）来进行。国家外汇交易中心实行会员制，凡经人民银行批准设立、国家外汇管理局准许经营外汇业务的机构及其分支机构，提出申请并经批准后可成为会员，参与国内外汇市场交易。这种市场结构把广大工商和居民隔绝在外，只以银行为交易主体，从而无法直接传递和反映出市场对外汇的真实供求，这必然导致汇率的扭曲，使其无法代表全部自主性外汇供求所决定的真实均衡汇率水平，无法有效行使资金的优化配置功能。[６]另外，由于原因形成的特定地位、外汇实力和清算优势，致使外汇指定银行间的实力过分悬殊，银行间统一外汇市场的竞争很不充分，容易出现一家或几家银行联合起来在某种程度上左右外汇市场，形成价格垄断。
２．中央银行被动地参与市场调控，货币政策受到一定程度的干扰。当汇率相对固定、利率未实现真正市场化的情况下，央行处于被动局面，无法掌握主动权，出现缺口时被迫吞吐，市场容易出现一面倒的现象，对国际收支平衡、国际储备会造成一定的冲击。如随着大陆对外贸易连年出超，结汇额连续大于售汇额，外汇储备迅速增长，人民银行一方面面临着巨大的汇率风险，另一方面也被迫在银行间外汇市场上大量投放人民币以购买外汇，致使外汇占款成为基础货币供给的主要渠道，影响到货币政策的有效性，同时也加大了通货膨胀的压力。
３．汇率形成机制的灵活性有待进一步提高。２００５年７月２１日，人民银行将人民币汇率从单一盯住美元改成盯住一篮子货币；２００６年１月４日，全新的外汇交易市场开始运作。目前，外汇市场推出询价交易、实施做市商制度，人民银行授权中国外汇交易中心于每个工作日上午９时１５分对外公布当日人民币对美元、欧元、日元和港币汇率中间价，作为当日银行间即期外汇市场（含询价交易方式和撮合方式）以及银行柜台交易汇率的中间价。虽然此举促使人民币汇率更加灵敏地反映市场供求变化、更加富有弹性，但毕竟只是改变了中间价的生成方式，银行间即期外汇市场人民币对美元等货币交易价的浮动幅度和银行对客户美元挂牌汇价价差幅度仍有严格的规定，而且央行对外汇市场仍有很大的“窗口指导”作用。换句话说，这种定价方式与其说反映外汇市场真正的供求水平，不如说反映央行对当时合理汇率的看法。另外，现行的结售汇制度在结汇条件和售汇规定的设计上较多地考虑保障市场外汇供应（结汇）的一面，而对外汇需求（售汇）方面的约束相对来说要严格得多，这就人为地导致外汇供大于求局面的产生。目前人民币汇率之所以能维持在某种水平，在很大程度上乃是依赖于严格的政策性手段，并不能充分反映外汇供求关系和市场。
三、地区结售汇制度改革进程的启示和借鉴
针对现行外汇管理体制存在的问题，大陆可以借鉴台湾地区结售汇制度的改革经验，明确大陆方面的改革方向，即推动贸易和投资便利化，稳步推进人民币可兑换过程，完善人民币汇率形成机制，逐步建立调节国际收支的市场机制和管理体制，循序渐进地改革外汇管理体制。
（一）扩大市场交易主体范围，推动外汇市场发展
外汇市场中一个重要的机构是外汇经纪商，但台湾地区在建立外汇市场时并没有建立此机构，而是由五家大的外汇指定银行组成外汇交易中心负责银行间交易的中介业务，这五家银行的外汇业务量占总量的近六成。大陆的外汇市场主要由银行间外汇市场构成，主要是为外汇指定银行平补结售汇头寸服务，并在此基础上形成人民币汇率，目前中国人民银行和中国银行在外汇市场上占据着绝对主导的地位。为了促进公平竞争，真正反映出外汇的供求关系，应当增加外汇市场的交易主体和交易品种，为市场参与者提供避险工具。事实上，从２００５年开始，人民银行就已进行相应的改革，如发布了《关于加快发展外汇市场有关问题的通知》，包括三方面的内容：一是扩大银行间即期外汇市场交易主体范围，允许符合条件的非银行金融机构和非金融企业按实需原则参与银行间外汇市场交易；二是允许符合条件的银行间外汇市场参与主体开展银行间远期外汇交易，进一步丰富银行间外汇市场交易品种，并允许取得远期交易备案资格６个月以上的市场会员开展银行间即期与远期、远期与远期相结合的人民币对外币掉期交易；三是增加银行间市场交易模式，在银行间外汇市场引入询价交易方式，银行间外汇市场参与主体可在原有集中授信、集中竞价交易方式的基础上，自主选择双边授信、双边清算的询价交易方式。这些改革措施在逐渐完善人民币汇率形成机制、充分发挥银行间外汇市场在资源配置中的基础作用等方面具有积极意义，并且为祖国大陆的外汇自由化改革奠定基础。待将来时机成熟后，可以降低交易金额的限制要求和取消外汇买卖的实需原则，从而进一步扩大市场的交易主体，提高汇率形成机制的灵活性，实现汇率的真正市场化。
（二）人民银行应更多的应用市场干预手段，促进国际收支均衡合理发展
人民银行应逐步减少对外汇市场直接、行政和刚性式的干预，仿效台湾地区金融管理当局进入外汇市场交易的间接干预形式，增加人民币汇率弹性，实行真正有管理的浮动汇率。通过有管理的市场汇率，让汇率对资本流入所产生的压力做出敏感反应；通过扩大汇率波动幅度，加大国际投资者所面临的风险，减少短期投机资本的流入。但为避免汇兑市场干预导致的货币扩张，央行需要适时采取对冲政策即冲销性干预，通过发行人民币债券吸收流动资金冲销货币供应量的扩张，以防止通货膨胀的产生。其次，应当继续推进利率市场化改革，充分利用利率政策调整国际资本流动，通过利率水平的调整对本国资产与外国资产的相对吸引力施加影响，进而对资本流向结构、长短期资本的期限结构、资本流动的形式等进行调整和引导。此外，管理部门干预手段也可以尝试通过其他外汇交易商代为入市交易的方式，实施间接干预。
（三）改革强制结售汇制，实行意愿结售汇制
从台湾地区结售汇改革进程可以看出，台湾当局进行结售汇改革时所处的种种外部环境和现阶段祖国大陆极为类似，如外汇储备持续上涨、外界要求本币升值压力巨大、内外部宏观经济环境发生改变，等等。因此，现阶段祖国大陆已经具备了改革结售汇制度的条件。近几年所面临的升值压力，有很大一部分原因归结于现行的强制性结售汇制度，单纯地调整汇率水平只是“头疼医头，脚痛医脚”，无法解决根本性问题，应当从汇率形成机制上入手，而结售汇制度的改革正好可以对外汇的形成机制产生影响。对于强制结售汇制度如何向意愿结售汇制转变，应当采取渐进的改革方式，即沿着“意愿外汇账户开立——放宽账户限额——淡化并取消账户限额——意愿结售汇制度”的思路。[７]这种改革方式不仅契合于祖国大陆经济金融渐进式改革的思路，同时也有利于在实施过程中不断积累经验，及时对不足的地方进行修正。针对目前的结售汇制度，可以将企业保留的外汇额度，由经常性贸易２００５年出口额的２０％至２５％继续扩大，提高到５０％左右，额度不足的可以在外汇市场上补充；超过额度的部分向外汇指定银行结汇，条件成熟后可取消账户限额幅度，实行完全自由账户。
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[１] 杨胜刚．台湾金融制度变迁与发展研究[Ｍ]．北京：中国金融出版社，２００１．
[２] 黄宝奎．台湾金融纵横谈[Ｍ]．北京：中国经济出版社，１９９５．
[３] 郑航滨．海峡两岸外汇结售汇制度改革进程比较和启示[Ｊ]．台湾金融动态与研究，２００４，（１１）．
[４] 《台湾管理外汇条例》．
[５] 《外汇指定银行办理结汇、售汇业务管理暂行办法》．
[６] 简淑绮．从台湾外汇管理制度之演进看中国外汇制度之未来可能发展[Ｊ]．台湾经济研究月刊，２００３，（１１）．
[７] 冯菊平．改革现行外汇结售汇体制的探讨[Ｊ] ．国际金融研究，２００２，（５）．
