WTO环境货物贸易谈判的最新进展及我国的对策
关键词：环境货物，多哈宣言，清单法，自由贸易协定
为了在贸易、环境、发展之间创造“三赢”局面，在2001年《多哈宣言》第3l(iii)段中，WTO部长级会议要求各成员就“降低或适当时消除有关环境货物和服务(environmental goods and services)的关税及非关税壁垒”展开谈判。考虑到一方面我国正在努力营建节能型社会，进口西方先进的环境货物对我国的可持续发展至关重要，另一方面我国在环境货物竞争力上与发达国家尚有较大差距，对该领域的国际贸易过度自由化可能导致我国民族产业的发展空间受到挤压，故有必要弄清WTO环境货物贸易谈判的由来、最新进展，并结合我国实际情况确定我国的对策。遗憾的是，对经WTO多哈部长级会议授权、自2002年开始绵延展开的WTO环境货物贸易谈判，国内学者却始终未予足够注意，有关这方面的研究寥寥无几，而国外同仁早已抢先一步。是以，笔者不揣浅陋，拟就WTO环境货物贸易谈判的最新进展及我国的法律对策进行探讨。
一、WTO环境货物贸易谈判的由来
“环境货物”是与“环境服务”相并列的概念。通俗地说，环境货物就是具有环保作用的货物，如空气过滤器、汽车用催化式排气净化器等，而环境服务则是与环保有关的服务，如污水处理服务、固体废物处理服务等。根据OECD(合作与发展组织，下同)1998年所采纳的一个初步定义，环境货物和服务指的是：测量、预防、限制、最小化或修复对水资源、空气、土壤等的环境损害的货物和服务；与废物、噪音和生态系统相关的货物和服务，包括具有减少环境损害风险作用的货物和服务、具有最小化污染和资源消耗作用的货物和服务(STEENBLIK，2005)。虽然许多环保活动都同时涉及货物和服务，如在污水处理服务中通常必须使用蓄水池、管道、水泵、化学药剂等货物，环境货物贸易与环境服务贸易因此紧密相连，但是，由于WTO框架下的货物贸易自由化和服务贸易自由化谈判向来都分别进行、且适用非常不同的自由化规则，因此，WTO环境货物贸易谈判与环境服务谈判也分头展开。限于篇幅，本文对WTO环境服务谈判问题不拟多及。
众所周知，WTO及其前身自20世纪70年代以来就一直考虑贸易与环境的关系问题。可是，在环境货物贸易自由化方面，走在最前列的却是APEC(亚太经合组织，下同)和OECD。为推动亚太地区的贸易自由化，早在1995年11月，APEC各成员就开始调查在亚太地区将直接受益于逐步减少关税措施的行业类别，也即查明适宜先行自由化(early liberalization)的地区行业，并准备在这些行业采取降低关税与非关税壁垒、促进贸易便利化、加强经济技术合作等措施。与此同时，为理解环境货物的概念和分类，OECD和欧共体统计办公室则共同组建了一个非正式工作组。通过收集和分析有关环境货物产业的数据，该工作组在1995—1997年间对环境货物进行了临时性的界定和分类，并于1998年列出了一个非穷尽性的环境货物清单。OECD的上述工作客观上推动了APEC框架下环境货物贸易自由化进程：1997年，APEC各成员分别就自己认为在单个APEC国家以及整个APEC地区适宜自愿先行自由化的行业类别进行了指定，其指定范围涉及40多个部门中的62个行业。在这一过程中，美国、加拿大、日本以及中国台北利用OECD有关环境部门的初步定义，将环境货物作为一种截然不同的行业类别进行了指定。最后，共有9个经济实体就属于环境货物的货物类别提出了自己的建议。虽然美、加、日等国有关环境货物贸易自由化的提议仅得到了APEC部分成员的支持，但此举仍标志着环境货物贸易自由化问题正式进入APEC谈判议程。此后，APEC各成员对环境货物贸易自由化问题进行了广泛的谈判，但因在关税减让问题上各成员意见无法达成统一，APEC最终于1998年决定将有关环境货物贸易的关税减让问题提交到WTO框架下，以期后者能在WTO成员间达成有约束力的协定。
在经历了无果而终的1999年西雅图部长级会议后，WTO在2001年11月4月的《多哈宣言》第3l(iii)段中就环境货物贸易谈判问题进行了具体规定，也即WTO部长级会议要求其成员“就降低或适当时消除有关环境货物……的关税及非关税壁垒展开协商”，以在贸易、环境和发展三个方面达到“三赢”结局。至此，推动环境货物贸易自由化进程便成了具体的WTO义务。目前，WTO有关环境货物的谈判主要在非农业产品市场准入谈判组之中进行。同时，贸易与环境委员会特别会议也一直在积极参与环境货物概念的澄清问题，并监督非农业产品市场准入谈判组在实现《多哈宣言》第3l(iii)段要求方面的进展问题。
二、WTO环境货物贸易谈判的最新进展与主要争议
鉴于环境货物并非世界海关组织《商品描述和编码协调系统》(HS)中的既有货物类型，其在理论上已跨越了HS的多个章节，故开展环境货物贸易自由化谈判的首要前提便是界定环境货物，而该界定将直接决定WTO成员在此类贸易自由化问题上的义务范围。目前WTO成员有关环境货物的谈判恰恰僵持在环境货物的界定问题上。
(一)环境货物的界定方法
在应援用何种方法界定“环境货物”问题上，存在三种不同主张。
1.清单法，也即通过制定肯定性清单的方法确定哪些货物属于环境货物。这是美国、加拿大等成员的主张，但这些国家就此类清单的蓝本到底为OECD还是APEC已开列出来的环境货物清单意见不同。环境货物和环保技术的更新换代速度很快，如OECD(2005)的一份报告就指出，在未来10年内极可能投入使用的环境货物中，有半数现在还未出现，故美国、欧共体、瑞士、新西兰等主张，应将WTO成员提交的环境货物清单看作是“活清单”(living list)，并通过一个法定程序更新和扩展该清单。目前，已有美国、加拿大、欧共体、日本、新西兰、瑞士、韩国、卡塔尔和中国台北共9个成员提交了自己的环境货物清单。其中，日本的清单以能耗低的消费用设备为核心，卡塔尔的清单以碳排放量较低的高效能源(如天然气)和相关技术为核心，韩国和中国台北的清单则以污染控制设备为核心。
2.环境项目法，也即由各个WTO成员分别酌情确定哪些货物在什么时期内属于环境货物。这是印度的提议。其基本构想为：WTO各成员分别在国内指定一个全国性主管机构，该主管机构根据本国的环境发展目标和国际环境协定义务的需要设立具体的环境项目，如空气污染控制项目、水资源管理与废物处理项目、节能管理项目、可再生能源设施项目等，凡是经批准列入此类项目中的环境货物将享受关税减让优惠。印度认为，该方法既解决了各国环境标准差别很大的问题，又体现了共同而有区别的责任的原则，能使贸易自由化与环境及发展目标相契合。此外，“环境项目”这一宽泛的措辞还允许WTO成员保留适当的政策空间，容易被各WTO成员接受。目前，已有古巴、巴西、委内瑞拉等成员对该方法表示支持。
3.综合法，这是阿根廷综合上述两种方法提出的折中性主张。其主要构想是：首先，由贸易与环境委员会特别会议(CTESS)确定诸如大气污染控制之类的环境项目类别，以供各成员在全国性框架下发展此类环境项目；然后，贸易与环境委员会特别会议将符合上述全国性环境项目需要的货物作为环境货物纳入各个项目种类中。各国通过多边协定的方式承诺对此类环境货物减免关税和消除非关税壁垒，但需要考虑到发展中国家的特殊和差别待遇。进口方成员对环境货物所给予的关税优惠可有时间限制，比如，仅在该货物所属的环境项目实施期间给予关税优惠。
(二)环境货物的界定标准
在环境货物的界定标准上，还存在单一用途与多用途之争。许多WTO成员提交的环境货物清单中都包括了为数不少的具有双重用途甚至多用途的货物，如冷凝器、热交换器、离心分离机、耐火砖等。另外，一些成员提交的环境货物清单中还包含甚至不能被认为是主要用作环保目的的设备，如微波炉、节能冰箱。很多家认为，如果对这些具有双重用途乃至多用途的货物和消费品适用包括零关税在内的优惠关税，进口国的相关产业将会受到严重冲击，尤其是对以中心为主的发展中国家和最不发达国家而言，情况更为严重。为解决该问题，他们提出，应根据货物的“最终用途”、“直接用途”或“单一最终用途”(single-end use)来确定其是否属于环境货物。但发达国家则反对说，这意味着只有诸如风力涡轮机之类的一小撮货物才能被界定为环境货物。比如，加拿大认为，许多环境货物都具有非环境方面的用途，问题的关键在于，该货物在解决环境问题方面是否相对较为重要、该货物在非环境方面的用途是否有益无害，主张将具有非环境用途的货物排除在环境货物清单之外的WTO成员只考虑了贸易利益，没有考虑该货物的环境效益等其他因素，这当然是过于片面的观点。新西兰则进一步指出，具有环境效益的双重以及多用途货物构成了环境货物贸易谈判的固有部分，此类货物对测量、预防、限制、最小化、纠正环境损害具有至关重要的作用，倘若不利用这些货物，则许多与环保有关的活动将无法开展。如果发展中国家成员坚持“单一最终用途”法，则仅有极少数WTO成员能从环境货物贸易自由化中受益，而如果有关环境货物的谈判需要解决环境以及发展问题，那么，就应将具有环境效益的双重以及多用途货物视作环境货物。欧共体提出了一个折中观点，即把仅为了具体的环保目的或作为环保媒介而使用的货物列入环境货物清单。欧共体还认为，一些品或消费品的生产过程或生产方法(PPM)对环境的不利影响要比同类替代性货物小得多，对于这种通过有益于环境的生产过程或生产方法制造出来的货物，应将其列入环境货物范畴之中，以为生产者提供激励。但是，该主张遭到了多数WTO成员的反对。反对者认为，根据WTO和世界海关组织的实践，只能根据货物的物理特征对货物进行分类，不应仅因为生产方法的不同而在同类货物之间推行不同的关税待遇。
三、我国的对策
如上所述，WTO部长级会议之所以在2001年《多哈宣言》第31(iii)段要求WTO成员就“降低或适当时消除有关环境货物……的关税及非关税壁垒”展开谈判，其目的是为了在贸易、环境与发展二者之间创造“三赢”局面。由于环境货物贸易自由化事宜目前尚在谈判之中，远未付诸实施，故迄今的实证研究尚无法有效验证此类自由化到底能给WTO发展中国家成员带来哪些环境利益、发展利益。但不难推断的是，至少在贸易利益方面，发展中国家将因环境货物贸易的广泛自由化而严重受损。这是因为，与发达国家相比，发展中国家仅在少量环境货物(如纯棉纺织品、真丝纺织品等)的贸易方面具有比较优势。据统计，在2000年，发展中国家所进口的环境货物的82%来自于发达国家(YU,2007)；在2005年，全球环境产业的市场总值为6070亿美元，而美国、西欧和日本共同占有的份额仍达84%(HAMWAY，2007)。
考虑到环境货物贸易自由化对环境、可持续性发展的作用尚有待验证，并且WTO的宗旨主要在于贸易而非环保，WTO也不是解决环境问题的最佳场所，而我国的环境产业竞争力并非很强，故笔者认为，我国的法律对策应为：
第一，就WTO谈判而言，我国应在摸清家底的前提下提出鲜明的谈判主张，只同意就我国在贸易利益方面具有比较优势的少数环境货物进行自由化。
从WTO公布出来的文件上看，我国虽然自始至终一直参与WTO环境货物贸易谈判，并已正式提出一些主张，但总体看来，我国的观点并不明朗，所建议的方案也缺少建设性。比如，在环境货物的界定方法上，我国虽然明确表态采纳清单法，但却提出环境货物清单应由“共同清单”和“发展清单”组成：所有获得WTO成员一致公认的货物都列入共同清单，而WTO发展中国家成员有权根据本国国情对共同清单中所列的特定环境货物减缓自由化速度，此类从共同清单中挑选出来的货物构成发展清单。笔者认为，在环境货物的界定方法上，印度提出的环境项目法不利于促进环境货物出口，因为隶属于特定环境项目之下的环境货物所享受的优惠待遇是单方、临时、不稳定的，而我国虽然在环境货物整体竞争力上无法与发达国家相提并论，但在塑料制品、办公用机器设备、单一功能的电力机器设备、铸铁等部分环境货物出口方面却的确存在比较优势，而且我国对强化环境产业、促进环境货物出口一向有着浓厚兴趣，故环境项目法并不适合我国。阿根廷提出的综合法虽然在一定程度上加强了环境货物所能享受的关税与非关税壁垒优惠的双向性和可预见性，但仍具有稳定性差、不利于有效促进本国具有比较优势的环境货物出口的缺点，故亦不符合我国需要。与之相反，清单法促进了双向优惠，增强了可预见性，而且简单明了，因此，我国采纳清单法作为环境货物的界定方法没有问题。但是，在清单的构成问题上，我国所提出的“共同清单”与“发展清单”方案尽管充分体现了发展中国家的特殊和差别待遇，使得发展水平不同、具体情况不同的发展中国家可机动灵活地掌握自己的自由化程度，但因为从逻辑上说发展中国家可将共同清单中的所有货物都归入发展清单，故这一主张根本没有解决实质问题，更缺乏建设性。实际上，我国之所以提出此类完全没有现实性的方案，根本原因在于家底不清、不了解自己在哪些具有环保效果的货物出口方面具有比较优势，故不敢提出明确方案，以免作茧自缚。因此，本文认为，我国目前的当务之急在于，尽快对我国的环保产业竞争力状况进行深入调研，弄清我国相对优势所在，然后明确地仅将我国具有比较优势的少数货物开列在清单上，并通过适当设计使得清单构成能照顾到发展中国家的特殊与差别待遇。上述建议与WTO成员的一般做法并不相悖，因为从WTO已经公布出来的各国环境货物清单看，各国均毫无例外地将本国具有比较优势的货物开列在清单中，如富有石油、天然气资源的卡塔尔将液态天然气、天然气驱动涡轮、丙烷等都开列在自己所提交的环境货物清单中，而环保技术发达的日本则把变频空调、超声波洗碗机等能耗低的货物开列在清单中(边永民，2006)。此外，在环境货物的界定标准上，尽管其他WTO成员在单一用途、多用途、最终用途、直接用途等标准之间争执不休，但我国除了指出不应使用生产和加工方法来确定环境货物之外，并没有对这些标准的取舍明确发表意见，故加强环保产业竞争力状况调研、尽快查明我国具有比较优势的货物也将有助于我国及早确立在这一问题上的立场，有助于我国有效推动有利于自己的方案得到普遍接受。
第二，由于我国的环境货物在南南贸易中具有很强的比较优势，在南南环境货物贸易中我国是主要的出口国，故我国应考虑通过签订自由贸易协定的方法绕开WTO谈判僵局，直接与其他发展中国家开展区域性的环境货物贸易自由化。
毋庸讳言，与发达国家比较，我国环保产业总体上规模偏小、水平偏低，占国民生产总值比例小，国际竞争力差。表现在：产品的技术含量低，尤其在烟气脱硫、脱硝等大型成套污染控制设备方面与国外技术差别相当大，不能满足大型企业工程的需要；在整个环保产业里中小企业占80%，其中大部分为小企业，最小的企业职工仅为10人，很多企业连一个普通的工程技术人员都没有，因此中国的环保产业缺乏技术集成和匹配系列货物，尚未形成能够立足于世界环保市场的跨国企业集团(香港发展局研究部，2007)。这一状况使得我国在南北环境货物贸易方面主要处于进口国地位。然而，在WTO的发展中国家成员中，我国的环保货物竞争力却具有一定的相对优势。根据联合国贸易与发展会议2003年发布的一份文件统计，在OECD和APEC清单所列举的环境货物方面，包括中国、墨西哥、新加坡、韩国、马来西亚、巴西、泰国、印尼、印度在内的9个国家2000年所出口的环境货物占所有发展中国家环境货物出口总量的90%，而作为鳌头的我国则独占了南南贸易出口总量的四分之一(HAMWEY，2007)。且以中韩之间的环境货物贸易为例。韩国与我国一样，都属于南南环境货物贸易的主要出口国，但由于我国的劳动力成本低廉，我国在诸如与环境有关的纤维、机械、化学制品等劳动密集型的环境货物以及低技术含量的环境货物方面具有很强的出口优势。在一些重要的环境货物出口领域，我国已处于中韩贸易中的顺差国地位：在有关废水处理的环境货物方面，我国2005年的出口总量为4.974亿美元，进口总量为4.784亿美元，贸易顺差为0.19亿美元；在有关环境修复与清洁的环境货物方面，我国2005年的出口总量为2.912亿美元，进口总量则为1.084亿美元，贸易顺差为1.828亿美元；在有关资源管理的环境货物方面，我国2005年的出口总量为4.027亿美元，进口总量则为2.264亿美元，贸易顺差为1.763亿美元(GWAK，2007)。为了进一步防治环境污染、改善生态环境、保护资源，我国已于2002年开始全面施行《环境保护产品认定管理办法》。可以预见，随着我国经济和制造技术的不断发展，环境货物的技术含量的逐渐增加，我国在南南贸易中的出口总量和出口份额将进一步增加。因此，充分利用发展中国家在WTO中的特殊与优惠待遇以及《关税与贸易总协定》第24条有关自由贸易区例外的规定，我国完全可与自己在南南环境货物贸易中的重要贸易伙伴或重要潜在贸易伙伴签订包含环境货物贸易自由化内容的自由贸易协定，绕开WTO谈判的僵局，直接与其他发展中国家展开环境货物贸易自由化，充分发挥南南贸易的潜力，逐步提高我国在环境货物出口方面的竞争力。
