国外政府支持自主创新的经验及其启示
[关键词]自主创新，国际经验，政府作用
党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议提出，提高自主创新能力是技术的战略基点，是调整产业结构和转变生产方式的中心环节，并把必须坚持技术创新作为“十一五”规划的六项原则之一。2006年1月，全国科学技术大会作出了提高自主创新能力、建设创新型国家的重大战略决策。学习借鉴市场经济发达国家支持自主创新的主要做法及其经验，对于加快提高我国自主创新能力具有积极意义。
一、国外政府支持自主创新的经验
当前，以增强自主创新能力为核心的国际高科技竞争日趋激烈。发达国家先声夺人，其自主创新体系配套措施完善，政策实践各显其能。
(一)将自主创新作为国家的主战略。为了持久地保持在高技术领域的世界领先地位，识别并开辟未来市场。日本于1995年颁布了《科学技术基本法》，明确提出将“科学技术创造立国”作为基本国策。2001年新加坡政府对国家创新推进全国创新行动计划，提升创新意识，加强创新及训练，改善政府创新环境，增强市场与技术的衔接。2004年德国政府实施了“主动创新”战略，其核心内容是联合经济界和科学界的力量，同时资助一流大学和主要机构，在研发领域缔结“创新伙伴”，着力培育青年科学家，开发出更多的高技术产品。2005年，法国政府出台了一项作为振兴国家经济发展重要举措之一的“竞争点”计划。
(二)建立完善的自主创新体系。发达国家十分重视建立适合本国经济发展的自主创新体系，并在实践中不断加入调整和完善，形成从教育和研发投入、技术创新、创新风险投资到提高企业出口能力等一整套较为完整的自主创新体系。
(三)制定健全的支持自主创新法规及政策措施。发达国家大多制定了支持创新的专门法规，使得政府支持行为有法可依，使振兴科技战略上升为国家意志。例如美国的技术创新法、知识产权法、专利法、促进科技成果转化的等，内容涵盖技术转让、联邦政府研发经费管理、考核与激励机制等诸多领域，又如法国的《技术创新与科研法》，日本的《科技基本法》等等、特别是自20世纪80年代以来，先后有美、日、法、韩、印等十几个国家提出并实施“知识产权立国”战略，制定和实施相应的政策措施，加强知识产权保护。依据法规，政府大多针对技术创新的特点制定了知识产权保护、税收优惠、引导风险投资、支持成果转化、保护性政府采购、鼓励中小企业发展等政策措施。
(四)完善的自主创新体制机制。发达国家的自主创新体制的突出特点是企业、高等院校和研究机构的三位一体。政府主导作用明显，政府对这种三位一体的资助机制，不仅能有效使用有限的资金，还对促进国家创新体系各要素之间的密切联系与合作，起到了极为重要的作用。政府加大对科技开发的投入，在风险基金领域也扮演着重要角色，并帮助企业将具有开发价值的科研成果迅速推向市场。例如，2003年芬兰研发投入占国内生产总值的比例达到3.5%、欧盟为1.94%、德国为25%、美国2.8%、日本2.98%。企业真正成为创新的主体，实施财税优惠是国外鼓励企业加大研发投入最常用的政策工具。对企业R&D的财税激励方式包括：税前扣除或税收抵免、税收优惠的接转或追溯、加速折旧、提取技术准备金等等。此外，政府还通过提供资助和制定政策法规等方式，为企业和研发机构开展创新营造良好的外部环境，大力扶持中小企业的技术创新，千方百计让企业成为技术创新和产业化的主体。
(五)支持自主创新的方式形式多样。国外政府支持技术创新的主要手段可分直接支持和专业服务机构及行业组织发挥服务功能。政府直接支持创新主要通过三种方式：制定实施科技计划、组织搭建信息平台和建设创新服务基地。在信息社会，信息平台对技术创新的重要性不言而喻。国外一般由中央(或联邦)政府机构组织搭建全国性的技术创新信息平台。专业服务机构和行业组织提供的服务是技术创新服务的重要组成部分，政府通过规范、监督它们的行为，间接为技术创新服务。在美国，对应于我国“中介”机构的是专门职业，或称专业服务机构。美国政府对专业服务机构有着非常有力的监管，同时它们自身也有着非常有效的行业自律。协会授予的专业资格与政府授予的执业资格有着不同的作用，后者代表市场准入，前者具有品牌效应。对会员来说，升级意味着更多的业务量，降级意味着失去市场份额，所以专业资格有很强的自律约束作用。
(六)根据经济社会发展调整自主创新的支持重点。西方发达国家政府早期支持技术生成，如美国、英国。随着成果不断增多，它们逐步开始重视成果转化。即使是美国，虽然他们的很多技术处于国际领先地位，但美国的大企业仍在许多领域引进消化创新，美国科技成果转化利用率一直较高，他们的成功经验之一，就是联邦政府通过加强立法、制定政策、直接投入、政府采购等手段，大力推动成果转化。但是，一些通过赶超快速发展起来的国家，如日本、韩国等国，早期以支持消化吸收、改进创新为主，后来开始重视基础研究。比如，日本把科技创新集中于新材料、提升和生物等具体的技术，而美国在信息、通信等技术领域实行全面开放，采取取消许可证管理等制度性措施。当前，大多数发达国家政府支持技术创新主要集中在促进政府所属科研成果转化、支持企业研究开发，以及组织基础研究和共性技术开发等方面。
二、几点启示
(一)根据创新的特点依法制定细致有效的政策措施。提高政策可操作性和抓好政策落实是我国政府在政策建设方面的努力方向。相对而言，我国与创新相关的法规政策体系并不完备，还处于完善之中。现行与技术创新相关的法规数量并不少，据统计，我国在1978-2002年共25年间，制定的全国范围内有效的相关法律法规和行政规章共计1917条。存在的问题主要在于政出多门，而且大多仅原则性地强调技术创新，缺乏可操作的实施办法，造成协调落实困难。具体表现为，我国的税收政策、政府采购政策、政策等措施没能针对技术创新的特点进行细致有效的设计。以政府采购政策为例，我国《政府采购法》于2003年1月正式实施，该法第十条规定了本国产业优先原则，但具体实施办法至今仍未出台，国产标准、优惠措施和优先幅度等具体问题尚不明确。
(二)通过制定实施科技计划、建设创新服务基地等方式直接支持自主创新。目前，我国与技术创新相关的信息平台并不少，但存在着部门、地方分割问题，各自建网使得各网力量分散，规模小、相互之间缺乏联系，信息更替慢、内容陈旧。这就需要政府进行很好的顶层设计和资源整合，以形成覆盖面广、容量大、信息更替快、针对性强的创新服务信息，切实发挥基础信息平台作用。我国创新服务基地目前存在良莠不齐现象，过多过滥。数量上发展过快，必然会使力量分散，导致建设过程中出现硬件条件基本具备，但软件条件差，配套服务跟不上的问题。因此，我国创新服务基地建设要注重提高质量，尤其是软件、服务方面的建设，从的实际需求出发，向企业技术创新提供市场营销、技术、信息、人才、财务、、、咨询等多层次多方位服务，避免沦为一般的物业管理公司。
(三)通过监督、规范专业服务机构和行业组织间接支持自主创新。我国不少中介组织和它们行业协会由政府转制而来，或直接由政府创办，具有很强的政府背景，有些还代行一定政府行政职能。因此，它们办事往往不从市场需求出发，而热衷于为主管部门服务、为领导服务。有关政府部门应加快这些机构向市场化运作转变的步伐，并对民间专业服务机构给予适当扶持。同样，我国行业协会大多也在机构改革过程中组建，很大程度上是行政管理部门的变形和功能延续。而由企业自发成立的行业协会因现、行管理体制限制，不仅成立很困难，而且无法同已有的行业协会竞争。行业协会发挥作用不佳，造成了行业自律功能的缺位。从国外经验看，行业协会发挥的功能在市场中不可或缺。相关政府部门应尽快促使自上而下产生的行业协会转变为真正的行业协会，同时也需要扶持民间自发组建的行业协会，并加强对它们的监管。
(四)根据经济社会发展状况逐步调整政府对自主创新的支持重点。各国经济社会发展状况不同，决定了政府对技术创新的支持重点不同。我国当前正处于向市场经济转轨之中，既存在基础研究投入不足、原始性创新能力不强，引进技术消化吸收不力、关键技术很难引进问题，也存在科研机构重成果鉴定、轻成果转化问题。因此，我国政府在支持技术创新方面，应坚持技术生成和成果转化并重，不仅要支持技术生成，也要服务技术转移，甚至包括一些初级服务。
三、我国政府支持自主创新的对策建议
(一)健全完善科技政策法规体系。一个完善的自主创新体系首先需要正确的战略导向和法律保障。20世纪90年代以来，各国的技术创新竞争实质上是科技体制和产业政策的竞争。必须从财税、金融、政府采购、知识产权保护、人才队伍建设等方面制定一系列政策措施，加强经济政策和科技政策的相互协调，形成激励自主创新的政策体系，努力为自主创新创造良好的法治环境、政策环境、市场环境和文化环境。
(二)建立多元的科技创新投融资体制。要通过科技立法等措施，建立政府科技投入稳定增长机制，引导社会加大科技投入力度，形成多层次、多元化的投融资体制。应通过财政、金融、产业以及收入分配政策，支持企业成为技术创新的主体，进一步提高企业等社会力量在科技投入中的比重。建立健全风险投资机制，拓宽风险资本渠道，疏通融资“人口”，鼓励风险投资机构加大对科技投入的支持。扩大政府采购范围，通过政府采购手段扶持高新技术及其产业发展，降低高新技术创新企业进入新兴技术及产业领域的风险。
(三)加强科技人才队伍建设。牢固树立人才资源是第一资源的观念，真正把科技人才资源作为最重要的战略资源，坚持把发现人才、培养、使用、凝聚优秀人才作为科技发展的重要任务，进一步形成育才、引才、聚才和用才的政策导向和良好环境。要改革完善科技人才评价办法，加快建立和完善科技人才激励机制，通过分配、产权、社会价值激励等多种方式，充分调动广大科技人才的积极性。
(四)完善自主创新服务体系。技术创新服务体系是国家创新体系的重要组成部分，进一步完善技术创新服务体系对提高自主创新能力具有积极意义。要以加快企业为主体的国家创新体系建设，增强国家和产业竞争力为目标；以促进技术与市场结合，提高自主创新能力为重点；以机制和制度环境建设带动技术创新服务体系的发展；从提高质量和效率，满足日益增加的多样化市场需求出发，有效利用与合理配置科技资源，分层次建立技术创新服务体系，促进技术创新服务专业化、市场化和规模化。
(五)加强对外科技合作与交流。要正确处理自主创新与开放引进的关系，坚持自主创新并不是要排斥对外开放，否定引进技术，更不是要关起门来，自己一切从头开始。要围绕“大国是关键，周边是重点，发展家是基础”的外交布局，开展多元化国际科技合作，逐步形成政府和民间协同作战和资源集成的国际科技合作新格局。
(六)大力培育创新型文化。要全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，在全社会大力倡导和弘扬创新精神，努力营造鼓励创新、尊重创新、保护创新的良好社会氛围。政府部门在制定和落实制度、完善机制、提高能力等方面发挥主导作用，为创新文化建设提供可靠保证。要制定出台相关政策法规，鼓励各种创新主体的创新活动。要把政府、科研院所、高等院校和企业等不同的创新要素协调统一在一个服务于经济社会发展的结构中，努力构建和倡导创新文化的价值体系，通过制定和落实政策法规等形式，在界形成求真务实、诚实公正、怀疑批判、协作开放的科学精神；在技术创新领域倡导崇尚竞争、打破常规、敢冒风险、追求卓越的企业家精神，在全社会培养变革意识，超越精神、宽容失败的人文精神。
