智利和阿根廷新自由主义改革与社会转型的成败
关键词 智利，阿根廷，新自由主义，社会转型
智利和阿根廷是20世纪末拉美国家中进行新自由主义改革的两个不同的典型，两国均奉行了新自由主义发展战略，经历了由内向的化社会向外向的自由市场社会的转型。智利因进行了有选择的新自由主义改革，政府治理稳妥得当，由拉美的“无名小卒”跃升为近10年来拉美发展最快和最稳定的国家；阿根廷由于进行“最彻底的”新自由主义改革，政府治理有失偏颇，从拉美“最发达的国家”沦落为“无足轻重”的角色。智利和阿根廷通过新自由主义改革而实现社会转型的经验与教训，具有一定的借鉴意义。
一 智利和阿根廷进行新自由主义改革而实现社会转型的异同
智利(从20世纪70年代起)和阿根廷(从90年代起)两国先后放弃长期奉行的进口替代工业化发展战略，大刀阔斧地实行新自由主义改革，由此引发国家发展战略、经济政策、社会结构和外交策略等一系列深刻的变化，基本实现由封闭的内向的工业化社会向开放的外向的市场经济社会的转化。总体来说，智利和阿根廷的新自由主义改革引发的社会转型存在着明显的不同。
(一)两国改革与转型的时间不同步
智利的转型时期起始于1973年上台的军政府时期，发展于1990年实现民主化进程后的文人政府时期，完成于2000年上台执政的拉戈斯政府。阿根廷的转型期起始于1989年上台的梅内姆政府，发展于1999年后的德拉鲁阿等多届政府，至今仍在转型过程之中。显然，智利的转型较阿根廷要早，且较阿根廷要成功。
(二)两国改革与转型的原因不尽相同
智利的转型起因于70年代的多重危机。一是国内严重的经济危机。1973年智利GDP下降了5.6%，通货膨胀率达到605.9%，1974年财政赤字占GDP的24.7%。二是动荡不定的局势。几届文人政府面对经济危机表现软弱无力，党派纷争不断。三是世界经济危机的强烈冲击。70年代初发生石油危机，1972-1974年国际石油价格上涨500%；同时美日等发达国家对来自拉美的进口产品实行更加严格的保护，导致初级产品价格大跌，1974年5-10月国际市场铜价下跌52%，国际贷款利率高达14.13%。正是因局势内外交困，以皮诺切特为首的智利军人从“政治舞台的幕后”走上“前台”，开始在拉美率先采用新自由主义发展战略，推行自由市场经济改革，力争建立开放的市场主导的社会，以摆脱危机困境。
阿根廷的转型是由于80年代债务危机所致。像大多数拉美国家一样，继1982年墨西哥宣布无力偿还到期债务本息后，阿根廷也陷入严重的债务危机之中。1982年阿根廷的外债总额已达436.34亿美元，债务占GNP的83.8%，占商品与劳务出口的447.3%。由于无力及时偿还到期本息，1987年国际商业银行停止向阿根廷提供新贷款，阿根廷成为拉美债务负担最重的国家之一。债务危机暴露了进口替代工业化发展模式的严重缺陷。1989年阿根廷政局严重失控，经济环境也进一步恶化，通货膨胀率高达24%。此时上台执政的梅内姆政府大幅调整发展战略，放弃进口替代工业化发展方略，仿效智利和墨西哥等国，进行新自由主义改革。
(三)两国进行改革与转型的方式迥然不同
智利按照自己的解读，以渐进稳妥的方式进行新自由主义改革。第一，大胆启用专家治国。1973年上台的军政府重用一批从美国芝加哥大学回国的智利经济学家，即“芝加哥弟子”。他们认为智利经济之所以长期停滞不前，社会缺乏活力，症结在于高度的保护主义、国家过度干预经济、中央集权的压制、资本市场缺乏活力和财政赤字过大。因此，他们提出了一系列新自由主义的政策和措施，以改变智利的经济发展和结构，制定由小到大逐步放宽私有化目标和范围，但明确规定19家重要必须由国家控制。第二，实行军人管“秩序”。1973年9月皮诺切特从政治舞台的幕后走上前台，对局势一直动荡不定的智利进行了严格的管制，整顿社会，恢复秩序。第三，建立社会安全。智利是拉美地区最早建立社会保障网络的国家。早在1925年智利就建立了以现收现付、政府机构管理为特征的养老保险制度，但因缺乏统一政策与管理，一直未能正常运行。1980年11月军政府颁布关于改革社会保障制度的3500号法《养老金制度改革法》，于1981年5月正式实施。第四，实行对外开放。主要采取三大措施：一是降低关税。1974年初，军政府停止实行长达40余年的进口替代高保护政策，宣布在3年内将平均关税从94%降到60%。实际上，政府加快了降低关税的速度，到1977年就将最高关税降至35%，最低关税降为10%，到1979年实现全国除进口汽车外的10%的统一关税。二是鼓励出口。1973-1988年，政府采取灵活的汇率政策，贬值比索以推动出口。1975年政府设立隶属于外交部的促进出口局和技术合作服务局，旨在促进全国非传统产品的出口，并寻找国际商机，帮助智利产品打入国际市场。政府还设立专门的出口信贷，并对小商品出口实行退税，以此鼓励出口。1985年成立由75家国营和民营企业参加的非传统产品出口企业协会，鼓励民间企业参与出口创汇。三是有限制的利用外资。1974年军政府颁布第一个外国投资条例，即600号法；1977年3月又颁布修改后的第二个外国投资条例，即1748号法，成为智利“有史以来最优惠的外资法”。新投资法不仅给予外资“国民待遇”，而且允许外资自由抽回资本和汇出利润，允许外资参与铜矿和石油等重要资源开采，减少对外资征收的附加税。但同时也加强对外资的适度管理，鼓励外资直接投资，严格控制短期资本的流入，避免资本的频繁流动对市场的冲击。由于采取上述举措，智利成为20世纪70年代以来拉美经济增长速度最快、政治局势最稳定、社会较为公平的国家。尤其社会保障改革成效显著，被国际社会称作社会保障改革的“明星”。
而阿根廷为了治理80年代严重的债务危机，将IMF开出的“处方”当作灵丹妙药，以最积极态度、最极端的方式接受以贸易自由化、经济市场化、国企私有化、政治分权化和发展外向化五大内核的新自由主义模式。推行贸易自由化，扩大出口，加强对外经贸往来，导致出口贸易部门急剧膨胀，对国际市场依存度不断增大。实行经济市场化，减少政府对经济的干预，让“看不见的手”为所欲为。进行国企私有化，几乎卖掉所有国企，甚至石油、电信、银行、能源、国防等战略部门也让外资涉足，让“私人垄断”取代“国家垄断”，国家从直接生产者和组织者一下子变成经济活动的“旁观者”。实施政治分权化，减少中央政府对地方的控制，使地方政府获得更多税收权、举债权、财政权等，造成“小中央，大地方”的不和谐格局。奉行发展外向化，让外资自由进出国门，使阿根廷加重对外资和出口市场的依赖。随着新自由主义模式功能的耗竭，其弊端也不断显露。20世纪90年代后期，阿根廷公共外债几乎以每年100亿美元的速度递增，到2001年年底已攀至1460亿美元，占CDP的40%以上，阿根廷再次陷入债务危机之中。阿根廷还于1991年颁布“可兑换法”，规定1比索与1美元自由兑换的等值汇率，通过将本币与美元汇率确定下来。从此，锁定美元、固守本币成为阿根廷经济管理的信条和基础。尽管90年代末出现本币比索高估50%，但因涉及修改法律等复杂问题，一直“不敢越雷池一步”，结果到2002年1月中旬，在强大的社会压力下，政府终于被迫放弃维持11年之久的固定汇率。
(四)两国政府治理的理念不一
论国土与人口，智利算不上是拉美大国，因此，智利政府依据国情，确定了“利用自身优势，依托国际经济”的小国型发展战略。正如智利中央银行行长卡洛斯·马萨德所言：“智利近一个世纪的经济发展史，是一部动荡复杂的，说到底，是一部依赖于国际经济、一个发展中的小国历史。”智利矿产资源丰富(尤其硝石和铜)，农业较为发达，因此出口农矿产品为主的初级产品一直是智利的经济支柱。智利现已跃升为世界第一大葡萄出口国、第二大鱼粉和大马哈鱼生产国、第四大捕鱼国。因此，经济全球化加快了智利经济的国际化，而智利经济的国际化又加重了智利对外部市场的依赖。
阿根廷素有“第三世界中的发达国家”美称，人均GDP曾高达7600美元，在联合国人类发展指数中排名全球第34位，在拉美排名第2位(仅次于巴巴多斯)。但这个以欧洲移民为主的“白人国家”，一直不甘心与发展家为伍，向来以“跻身于发达国家行列”、“争做世界最富有国家”为国家发展战略目标。用前总统梅内姆的话说，“宁当发达国家之风尾，不做发展中国家之鸡头。”
二 智利和阿根廷在新自由主义改革下社会转型时期的特点
(一)智利
1.经济持续稳定增长。在整个20世纪，智利的GDP增加了24倍，年均增长率达到3.3%。尤其在1994-2003年的10年，除1999年为负增长(-0.5%)外，智利经济连续稳定增长，年均增长率高达4.3%，堪称拉美经济增长的一个耀眼的亮点。目前智利已是拉美经济较发达的国家。据拉美委会统计，智利经济竞争力在世界排名第25位，好于拉美及一些欧洲国家。
2.政治管理有序。智利政府善于化危机为契机。1982年，像大多数拉美国家一样，智利也爆发了债务危机，中央银行宣布无力偿还债务，被迫放弃固定汇率，实行货币贬值，结果1982-1983年GDP下降19.6%。但是，智利政府利用危机奋发图强，继续坚持新自由主义改革，在拉美最先摆脱债务危机，恢复了经济增长。1997年智利又经受了亚洲金融危机的挑战，作为智利重要出口市场的亚洲急剧减少对智利商品的需求，国际市场初级产品价格，尤其是智利拳头产品铜价降到历史最低水乎，进而导致GDP增长大幅下降。经过智利政府的积极努力，调整经济结构，使经济迅速恢复。
3.社会安全网络完善。智利军政府时期建立的养老基金制度不断完善，覆盖面越来越大。1981年参加养老基金的人数只有140万，到1994年增加到490万，1999年3月进一步增加到598万，全国养老基金金额达到321亿多美元，回报率达到4%。同时，智利政府投入大量资金改善全国1500家和诊所的基础设施，并严格规范私人医疗保险制度，目前全国1500万人口中有70%的人享受国家医疗基金，25%的人属于私营医疗保险体系。政府还严格执行劳工制度，加强政府与反对派、企业家和工人的对话，给予工会更大的权力。政府还对贫困阶层采取相应援救措施，如发放失业、养老、家庭困难和孕妇婴儿补贴等，缓解自由市场经济给他们带来的不利影响。通过低息贷款和债务重组，扶持中小企业发展，促进就业增长。通过提高最低工资标准，解决贫困问题。通过大幅增加公共投资，改善城市环境，加强基础设施建设，改善公共医疗卫生条件和增加住房补贴。此外，还加强对市场价格的监督，防止不法商人乘机哄抬物价。因此，社会安全网络不仅增加了智利国内的储蓄，稳定了国内金融市场，促进了国民经济的发展，而且还缓和了社会矛盾，极大地稳定了社会基础。
4.经贸国际化。自70年代开始社会转型以来，智利一直奉行开放的、全方位的对外经贸政策，不断拓展对外合作关系，积极参与经济全球化进程。首先是坚持贸易自由化。近20多年来，出口商品由原来的200多种增加到1998年的4000多种，出口由500家增至6000家，出口对象国和地区由近50个发展到近170个，贸易增幅和贸易额获得长足进展。1981-1992年出口增长了92%，1993-1995年增长了55%；对外贸易额从2000年的363亿美元扩大到2004年的550.2亿美元。其次是实现贸易市场多元化。目前智利主要出口市场分别是美洲占37%，亚洲占34%，欧洲占26%，三个主要地区分布较均衡，基本改变了过分依赖北美市场的传统布局。最后是积极签署双边或多边贸易协定。智利与大多数拉美国家签署了双边自由贸易协定，1996年与欧盟、2102年与韩国、2003年与美国也签署了促进双边自由贸易合作协定。智利还是亚太经合组织成员和南方共同市场联系国。5.注意可持续发展。针对进口替代化时期过度开采矿产资源并造成严重生态污染，政府、各政党、商界以及广大民众越来越普遍关注环境保护。1994年政府颁布了“环境总基本法”，并制定各类环境保护计划，还对此投入大量资金。1998年政府提交了800个有关环境保护的投资计划，总投资额达74亿美元。此外，政府还制定出环境质量标准、空气质量标准，以及对工业污水和民用污水排放、空气污染、噪音污染等进行限制的相关规定，不断完善环境标准化体系。1999年政府在全国范围开展了一场“智利，我爱护你”的环保运动，旨在提高全民的环保意识。智利还积极签署旨在保护生态环境的世界性公约，如南极环境保护体系、蒙特利尔臭氧层保护公约和防止全球温室效应及生物多样化条约等。
当然，智利在向自由市场经济社会的转型过程中也出现了一些弊端。由于军政府时期改革目标注重经济增长，忽视社会发展，社会财富分配不公，贫富差距拉大，致使经济发展付出巨大的社会代价。1994年，10%最富有阶层占有全国总收入的40.8%，而10%最贫穷阶层只占全国总收入的1.7%。1998年全国赤贫人口达到82万。因此，财富分配不公普遍被认为是智利经济发展的“瓶颈”和持续发展的障碍。但经过拉戈斯政府的不懈努力，智利的社会不公现象有所改善，基尼系数从1990年的0.555降到2002年的0.550。2004年智利是拉美惟一实现联合国制定的减少赤贫人口“千年目标”的国家。
(二)阿根廷
1.经济发展停滞不前。阿根廷政府进行的新自由主义改革，并没有让阿根廷真正摆脱经济危机的噩梦，反而造成经济的长期衰退。1994-2003年的.10年中，阿根廷经济有5年为负增长，尤其1998-2002年经济连续5年衰退，其中4年为负增长，GDP增长率从1997年的8.1%急剧下降到1998年的3.8%，1999-2002年经济增长率为-3.4%、-0.8%、-4.4%和-10.9%。特别是2001年年底爆发的严重经济危机，造成2002年经济增长大幅滑坡，GDP增长率创最低，社会财富急剧缩水，电信、石油和钢铁三大支柱产业的股票资产缩水幅度达到72%、57%和36%，整个银行体系损失约540亿美元(相当该银行总资产的2倍)，故有人戏称阿根廷是“破产的国家”。到2004年全年GDP也只有1460亿美元，只相当于2000年GDP(2843亿美元)的一半，外债总额达到1644亿美元，还债率只有31.7%。美国舆论界则认为这是“新自由主义改革所付出代价的具体体现”。
2.政府治理难有作为。一般说来，稳定政局、发展经济、实现社会公正是对一国政府执政能力的全面考验。而阿根廷长期的复杂的斗争不仅造成政局的不稳定，而且还大大削弱政府治理经济与社会的能力和决心。正义党长期执政，不仅造成党内派系林立，而且官僚腐败作风严重。正义党在1999年大选败北后，一直伺机东山再起。由于在国会、地方省份和工会拥有相当大的势力，正义党竭力阻挠德拉鲁阿执政联盟(由激进公民联盟和国家团结阵线组成)推行的经济和社会改革计划。而德拉鲁阿执政联盟执政前处于在野地位，其治国理财能力和经验不足，加上联盟内部又纷争不断，因而难以得到国会多数的支持，颁布的许多措施被迫流产、延误或打折扣。危机爆发后，正义党乘机夺权，迫使德拉鲁阿下台。德拉鲁阿总统也乘机“一走了之”，导致两周内政府内阁两次总辞职，总统四度易人，演化为一场前所未有的严重的政治危机。继任的临时总统萨阿是正义党内两派(梅内姆派和杜阿尔德派)激烈斗争的妥协产物，政坛根基和影响尚浅，在经济和社会形势持续动荡又得不到党内坚定支持的情况下，注定是昙花一现。杜阿尔德政府虽较有政治经验，但却遭到党内梅内姆派的不断阻挠，政令仍难以畅通。2002年2月初阿根廷最高法院宣布政府限制居民提款违法，要求允许民众自由提款兑换，更引起一场前所未有的“宪政危机”，导致民众对政府更加不满。2003年5月通过大选上台的基什内尔总统，执政基础仍相当薄弱，并受到正义党领袖杜阿尔德的牵制，完成转型任务可谓任重道远。
3.社会骚动不安。长期的经济衰退所积淀的经济与社会压力，迫使政府放弃维持了11年之久的固定汇率，造成比索大幅贬值，仅第一个星期就贬值30%，社会财富急剧缩水。政府被迫紧缩开支，尤其大幅削减和社会福利开支，降低公务员工资与养老金，加上为防止外汇流失、冻结公民账户、限制提取存款，造成人民生活水平直线下滑。2004年阿根廷贫困人口已占全国总人口的44.2%，赤贫人口达550万，失业率升到25%，通货膨胀率高达29%。作为社会稳定基石的庞大的中产阶级，也在以极快的速度消失。这一切对于长期处于高福利、高收入的阿根廷民众是一个极大的打击。金融领域动荡不断、“限制提款”规定迟迟未解禁，使民众对国家金融稳定与安全丧失了信心；挥之不去的经济危机阴影，推毁了民众对经济发展前景的信心；多届政府执政基础薄弱，号令不畅，软弱无能，影响了民众对政府执政能力的信心，民众不惜采取极端的手段以泄愤怒。2001年12月由阿根廷少数边远省份发生的贫民哄抢超市事件很快演化成一场全国性的社会骚乱，此后大规模的游行示威接连不断，造成严重的社会动荡。这正是由于阿根廷多届政府只注重经济增长而长期忽视和拖延解决社会问题，对人民生活水平下降的承受力估计不足等的结果。
4.经济对外依存度增高。梅内姆政府不仅将本国货币直接与美元挂钩，还在国际事务中看美国眼色行事，一厢情愿地提出要与美国建立“肉体般亲密关系”。因此，近10余年来，阿根廷的外交一直紧紧追随美国，结果被克林顿政府称作“好学生”，被国际社会誉为“新自由主义改革成功的样板”。然而，2002年美国和IMF却对陷入严重危机的阿根廷见死不救，因此，阿根廷人对新自由主义模式的有效性和美国这个盟友的可靠性提出了质疑。
三 智利和阿根廷的经验与教训
智利和阿根廷在社会转型中的两个不同的经验与教训说明，进行化的发展家，必须要重视以下几个方面的问题。
第一，立足国情世情，制定独特发展战略。
智利的最大经验和阿根廷的最大教训是发展中国家在进行社会转型时，必须从本国国情与当时世界情势出发，制定具有本国特色的发展模式，绝不能盲目偏信“外来处方”，更不能一味地采取拿来主义。智利正是从自身是一个矿产资源丰富的小国的国情出发，按照自己的解读，有选择、有限制地接受新自由主义，摸索出自身的发展战略，那就是“多少年来，智利第一次有了自己的发展战略：保持持续增长，为争取平等开辟道路；为迎接世界经济全球化的挑战，加强对教育和基础设施的投资；为智利的产品和工人开辟更多市场；实行积极的社会政策，为国民创造就业机会，减少不平等现象”(智利前总统弗雷语)。而阿根廷则一味地听信IMF的“发展处方”，最积极、最“忠实”地奉行和实践新自由主义发展模式，实行了“彻底的”自由化、市场化和私有化，结果经济不仅没能腾飞，反而继80年代危机后再次陷入危机之中。为了摆脱新危机，阿根廷又设法不断满足IMF提出的“要价”，结果仍未见摆脱危机的希望。
第二，经济增长与社会稳定并重，实现效率与公平双赢。
智利长期的社会稳定充分说明，在保持经济增长的同时，必须花大力气建立社会安全，预先解决社会问题，软化社会矛盾，只有这样才能实行长期的持续的经济发展。阿根廷的社会危机也表明，要从根本上避免社会危机的发生，必须保持持续的经济增长。而要实现真正的经济繁荣，必须稳定社会大局。一旦经济增长连年减速或衰退，很有可能出现社会动荡。因此，对于经济处于上升时期的发展中国家，建立和完善社会管理与社会保障系统，防患于未然，显得十分重要。
第三，政府与市场不可或缺，“两手”作用互补互促。
智利的成功经验表明，政府在治理国家中不能任凭市场“为所欲为”，也不能全凭政府意志“肆意妄为”，国家这只“有形之手”应通过经济发展计划与相关机制，引导国民经济的发展方向、速度和步骤，通过行政、经济和等手段加强宏观调控，还可适度通过国有企业成为“直接生产者”。但同时也要充分利用市场机制这个“看不见的手”来调节经济，治理秩序。阿根廷政府对多种宏观调控手段的主动放弃，甘愿充当经济活动的“旁观者”，可以说是在治理国家活动中政府的严重“缺位”与“错位”。
第四，苦练内功与借用外力相结合，内外兼修方得“正果”。
智利和阿根廷的案例昭示出发展中国家只有借助外国资金、技术和市场才能获得发展的机遇和可能，但一国的发展更应立足于自身，充分调动国内的资源、人力和市场，全心谋发展。当然，参与全球化、融入国际社会也是大势所趋，但一国开放应“适度”，应有自己的“战略禁区”，不能任凭外资“横冲直撞”。对外部资源与市场的依存也要“适度”，要充分挖掘本国的潜力。
第五，防患于未然，提高处理危机的能力。
智利之所以顺利地实现社会转型，在于智利有一套危机监测、预控和处理机制。而实践证明，阿根廷政府的危机监测、预控和处理能力均较薄弱。在1998年阿根廷步入经济衰退之时，就有经济学家预言“阿根廷迟早会发生危机”。然而，阿根廷政府对各种危机征兆未加重视，认为阿根廷作为“新自由主义的样板”不会出大问题，即使有危机也是局部的可承受的，因此采取的政策缺乏连贯性和果断性。2001年三换经济部长，数次推出经济稳定计划，但成效不大。当2001年12月少数边远省份发生贫民哄抢超市和举行抗议示威活动时，政府仍未意识到危机临近，还认为是“小打小闹”，按维护社会治安处置。当警察使用过激手段镇压局部骚动时，一下子点燃了“社会火药库”，演化为一场全国性的社会骚乱。为控制局势，德拉鲁阿政府宣布全国戒严30天，其后形势急转直下，反政府的游行示威不断，并与警察发生大规模冲突。同时，剧烈的政治纷争也影响到政府控制与处理危机的能力。执政联盟与正义党之间、执政联盟内部激进公民联盟与国家团结阵线之间纷争不断，导致政府更迭频仍，总统走马灯似的更换，这一切极大地影响了政府应对突发性危机的能力，使危机未得到及时有效的隔离，导致扩散与蔓延。因此，阿根廷危机深刻地说明，在当前不合理不公正的国际经济秩序下，发展中国家均存在着爆发危机的“潜能”和隐患，必须有“危机意识”，加强危机的监视和预控，防范点滴社会隐患酿成大祸。要未雨绸缪，防范于未然。一旦发生危机，要坚决采取果断有效的措施将其隔离，阻止其扩散和恶化，尤其杜绝将局部冲突或个别突发事件引发为全局的动荡和失控。
