GATT／WTO体制中特殊和差别待遇的历史考察
[关键词] 特殊和差别待遇，发展中国家，WTO
根据国际贸易自由化理论，国内市场的开放以及积极参与国际经济交换有利于发挥不同国家的比较优势，从长远看将提高一个国家的经济效率和经济福利。但是，由于在经济发展方面的相对弱势，发展中国家在参与世界贸易体系时会面临一些固有的不利因素。研究表明，发展中国家在、服务业、农业等部门过快大幅度自由化会打乱地方产业和生产机构的正常秩序，进而对数百万人的工作和生活造成威胁。因此，世界贸易体系给予发展中国家特殊和差别待遇，其目的在于缓解发展中国家融入多边贸易体制的过程中可能遇到的风险，保证发展中国家充分的国内政策空间以适应自身发展的需要。故此，对发展中国家的特殊和差别待遇是确保发展中国家顺利融入多边贸易体制的一个核心问题。
在新一轮多哈谈判中，如何实现对发展中国家的特殊和差别待遇成为各成员方关注的焦点。面对广大发展中国家对目前关税与贸易总协定(GATT)／世界贸易组织(WTO)体制中特殊和差别待遇条款有效性的质疑，2001年多哈部长宣言矢言要审查WTO协议中所有的相关条款，通过新一轮谈判“使其更加明确、有效和可操作”，并对谈判的目的和方向给予了明确的授权。有的学者指出，对发展中国家的特殊和差别待遇问题是判断整个世界贸易组织体制是否公平的标志性问题，决定着多边贸易体制发展的走向，对发展中国家意义十分重大。
从1947年GATT成立至今，多边贸易体制对发展中国家的特殊和差别待遇的内容、发展中国家自身的贸易政策乃至多边贸易体系本身的组织结构都发生了重大的变化。在此宏观背景下，本文旨在采用分析的方法详尽勾勒出自1947年GATT成立至今对发展中国家特殊和差别待遇在多边贸易体制中的规则演变，分析演变背后的政治、经济和因素以及对发展中国家的潜在影响。无疑，这一努力有着过去、更好地为新一轮多哈回合谈判服务的重大现实意义。
二 乌拉圭回合前的发展历程
(一)初步发展阶段(1947-1963年)
GATT在1947年成立初期的23个缔约方中，共有11个发展中国家，但是在1947年通过的《1947年关税与贸易总协定》(简称《GATT1947》)中，最初并没有针对发展中国家的特殊规定。协定的基本原则是权利和义务应该统一适用于所有的缔约方。因此，在1948—1954年期间，发展中国家和发达国家一起同等地参加关税谈判和GATT的其他活动，并不享有任何特殊的权利。这一情况并不意外，因为早期的GATT是发达国家的“富人俱乐部”，发展中国家在GATT中的力量很小；同时，最初GATT的定位仅仅是为了削减国际贸易壁垒，而没有考虑发展中国家的发展要求。
但是，随着越来越多的发展中国家进入多边贸易体系，它们逐步认识到了自己在参与多边贸易体系中的特别需求，要求GATT协定对发展中国家的特殊问题做出回应。究其深层原因，两个背景因素值得注意：第一，随着民族解放运动的蓬勃兴起，一大批民族国家打破了殖民枷锁相继独立。但是，由于历史的原因，这些独立国家的经济水平落后，在很大程度上受到西方资本主义国家的控制。随着这些国家加入了GATT，它们谋求通过贸易措施保护国内具有潜在竞争优势产业的发展，以免在这些产业成长起来之前就被激烈的市场竞争挤垮，维护自身的经济主权。第二，随着越来越多的发展中国家成为GATT成员方，发展经济学也随之兴起。经济学研究发现发展中国家在国际贸易交换中存在特别的脆弱性。发展中国家认为，只有逐步的工业化才能实现收入和产量的持续增长，但是由于国际分工的主导模式，自由贸易政策并不能促进工业化和发展。这是因为发展中国家的出口产品主要是原材料和初级产品，而这类产品在出口市场上的基本特点是价格低迷、频繁的价格波动以及需求的弹性较低；而同时发展中国家的国民经济在很大程度上依赖于进口，尤其是投资和工业化所需要的资本和中间品。不仅如此，发展中国家认为伴随着自由贸易政策而来的先进的外国技术和大量的外资涌入将会遏止本国内幼稚工业的发展，而国民经济持续依赖于出口原材料和初级产品则会导致出口收入的价格波动和贸易条件的持续恶化。
面对广大发展中国家的呼吁，GATT做出了一系列的回应。在1954—1955年GATT的审查会议上，缔约方修改了第18条，旨在给予发展中国家在履行GATT下某些义务的时候享受一定的灵活性，以培养和保护其国内产业。第18条规定只有发展中国家缔约方才能援引修订后第18条的A，B，C部分。A部分允许符合条件的发展中国家修改或者撤回预定的关税减让表，以促进某一特定产业的建立；B部分允许发展中国家在遇到货币储备不足以支持长期发展战略的时候采用对进口产品进行数量限制的方法对付收支平衡困难；C部分则允许发展中国家在一定条件下使用任何不符合GATT的措施以促进特定产业的发展。
(二)肯尼迪回合以及其后(1964-1972年)
在肯尼迪回合前后，发展中国家提出在此之前的特殊和差别待遇措施仅仅保证了发展中国家避免国内幼稚产业遭受国外产业的冲击，但是没有解决发展中国家的出口产品在进入发达国家市场中遇到的种种困难；认为只有将促进发展中国家国内生产的内部措施与确保生产出来的产品顺利进入主要贸易国家市场的外部措施结合起来，才能真正保证发展中国家在多边贸易体制中的利益。基于发展中国家的这种呼吁，特殊和差别待遇在GATT框架内继续发展。根据1963年部长会议的决定，GATT法律和组织框架委员会起草了“贸易和发展”一章，作为《GATT1947》的第4章，并于1965年通过。该章包括第36-38条3个新条文。
第36条承认缔约方应该对发展中国家目前或潜在具有特殊出口利益的初级产品、加工产品或制成品，最大可能地扩大以优惠条件进入市场的机会。第8款则明确地承认了谈判中的非互惠原则。对本款的解释中，认为“不期望获得互惠”的措辞的含义是指“依照本条所列目标，不应期望欠发达缔约方在贸易谈判过程中，做出不符合它们各自发展、财政和贸易需要的贡献，同时考虑以往贸易发展的情况”。根据这一规定，1971年GATT授权允许发达国家给予发展中国家普惠制待遇。但最初期限为10年，直到东京回合GATT才给予了普惠制以永久的豁免。第37条则要求发达国家尽最大可能保证发展中国家的贸易利益，包括对削减和取消欠发达缔约方目前或潜在具有特殊出口利益产品的壁垒给予最优先考虑，例如对欠发达缔约方目前或潜在具有特殊出口利益的产品避免采用关税或非关税进口壁垒，或者增加关税或非关税进口壁垒的影响范围。第38条要求缔约方采取包括通过国际安排在内的行动，对欠发达缔约方具有特殊利益的初级产品提供改善的和可接受的进入世界市场的条件。“贸易和发展”一章通过后，缔约方决定建立贸易和发展委员会来监督该章的执行。
该章的通过对于发展中国家具有重要的意义。首先，它意味着GATT各缔约方明确承认贸易和发展之间存在着密不可分的关系，并且国际贸易体制应该对发展中国家的发展问题做出回应，这与GATT初期的理念相比有了变化。其次，它承认国际贸易规则在某些方面(例如市场准入)应该给予发展中国家某些优惠待遇，并且进一步明确了发展中国家融入多边贸易体制中的非互惠原则。非互惠原则把发展中国家“搭便车”合法化了：由于GATT的最惠国的规则，发展中国家可以享受其他成员方通过贸易谈判达成的减让承诺而自身却并不需要做出互惠减让。但是，“贸易和发展”一章的通过并没有对肯尼迪回合造成很大影响。这主要是因为“贸易和发展”一章内的条款是鼓励性、目标性的，并没有要求发达国家承担具体的义务。
(三)东京回合以及其后(1973—1985年)
东京回合是由1973年《东京宣言》正式启动并于1979年结束的关贸总协定谈判。宣言声称谈判旨在为发展中国家的国际贸易谋求更多利益。贸易部长们也承认了对发展中国家适用不同的措施，在适当的谈判领域为发展中国家提供特殊和优惠待遇的重要性。
对于发展中国家而言，东京回合的最重要成果在于各缔约方于1979年11月28日通过的《差别和更优惠待遇，互惠和发展中国家的更多参与》决定，又称为“授权条款”。该决定授权缔约方可以违背GATT第1条最惠国待遇的诸项规定，给予发展中国家差别和更为优惠的待遇，而不将这种待遇给予其他缔约方。这些差别和优惠待遇的范围包括：(1)发达的缔约国(方)根据普惠制给予来自发展中国家产品的优惠关税待遇，授权条款把普惠制以及发展中国家之间给予贸易优惠的10年豁免期转变为永久性豁免；(2)非关税措施；(3)发展中国家之间的区域性和全球性协定中给予关税和非关税优惠措施；(4)普惠制给予最不发达国家更多的优惠。授权条款的意义在于把特殊和差别待遇置于GATT法律体制中的核心地位，在法律上永久确认了发展中国家和发达国家之间贸易关系应遵循非互惠原则。综合了优惠市场准入、非互惠和履行规则和承诺的灵活性的主要规定，授权条款是对1954年以来多边贸易体制处理发展中国家关切所做出努力的一个总结，但并没有扩展特殊和差别待遇的范围和程度。从另外一个方面看，授权条款中也包含了“毕业原则”，当发展中国家有能力履行义务和承诺的时候，发达国家可以逐步停止非互惠的优惠市场准入待遇。
三 乌拉圭回合的发展
(一)乌拉圭回合中的特殊和差别待遇条款
在乌拉圭回合(1986-1995年)中，发展中国家进一步融入多边贸易体制，共有76个发展中国家参与了多边谈判。WTO协议中仍然包含了大量对发展中国家特殊和差别待遇的条款。这些条款大多是从《GATT1947》和其他一些决议、宣言等并入过来的，但是也增加了一些新的内容。根据WTO秘书处的报告，WTO中的特殊和差别待遇条款可以分为6类：其一，旨在增加发展中国家贸易机会的条款。例如《GATT1994》第37条要求发达国家尽最大可能保证发展中国家的贸易利益，包括对削减和取消欠发达缔约方目前或潜在具有特殊出口利益产品的壁垒给予最优先考虑。其二，要求发达国家保护发展中国家利益的条款。例如《技术贸易壁垒协议》第12条第3款规定，各成员在制定和实施技术法规、标准和一致评定程序时应考虑到发展中国家成员的特殊发展、和贸易需要，以确保这些技术法规、标准和一致评定程序不会对发展中国家成员的出口产生不必要的影响。其三，允许发展中国家在执行多边贸易规则和纪律时享受一定灵活性的条款。例如在《农业协议》中，发展中国家可以削减较少的关税和补贴，维持一般性的投资补贴和给予低收入或资源贫乏农民的农业投入补贴。其四，给予发展中国家更长的转型期条款。除了反倾销协议和装运前检验协议外，其他几乎所有的协议都为发展中国家提供了更长的履行期限。例如《反补贴协议》要求发展中成员方在8年内逐步取消出口补贴，而发达国家则应在较短时间内迅速执行。其五，技术援助条款。例如《关于实施卫生和植物卫生措施协议》规定，各成员方应以双边形式或通过适当的国际组织向其他成员方尤其是发展中国家成员提供技术帮助。在《海关估价协议》、《装运前检验协议》等协议中也都有类似条款。其六，对最不发达国家的特殊和差别待遇。WTO中所有适用于发展中国家的特殊和差别待遇条款都适用于最不发达国家。同时，也有一些专门针对最不发达成员方的一些特殊规定。例如在补贴和反补贴协议中，最不发达国家则被允许使用出口补贴，不受规定期限的限制。
(二)特殊和差别待遇内涵的变迁虽然乌拉圭回合最后谈判文件中包含了大量的对家的特殊和差别待遇条款，但是特殊和差别待遇在乌拉圭回合中发生了很大的变化，而最根本的变化就是对非互惠原则的动摇和侵蚀。具体而言：
第一，在乌拉圭回合中，各缔约方签署的是“一揽子协议”，也就是说，缔约方必须承担乌拉圭回合中所有文件规定的义务，而不能有所选择，发展中国家要么签署文件成为成员方，要么离开WTO。在东京回合中，发展中国家可以拒绝参加复边协定，不在这些领域承担义务；但在乌拉圭回合之后，复边协议大多并入了乌拉圭最后协议文件，成为“一揽子协议”的一个组成部分。
第二，虽然乌拉圭回合中保留了对于发展中国家的特殊待遇条款，但是差别和优惠待遇的范式发生了根本的变化，即从非互惠的“承担义务的不对等”转变为“在执行义务期限上的不对等”。换句话说，发展中国家被要求承担和发达国家一样的义务，差别则仅仅在于给予发展中国家更长的履行期限(通常是3—5年)和技术援助，以帮助发展中国家调整国内的和结构以适应全面履行义务带来的负担。履行期限一到，发展中国家必须承担全部义务。
第三，虽然仍然允许发展中国家基于一定的理由采取贸易限制措施保护国内市场，但是在多边贸易体制层面上，这一法网已经收紧。例如在乌拉圭回合前，发展中国家援引第18条国际收支平衡条款进行数量限制在GATT体制内很少遇到障碍。但是WTO成立以后，情况发生了很大变化。1997年美国诉印度数量限制案的核心就是印度是否能够继续援引该条款为其已经实行了近50年的基于收支平衡理由而实施的贸易限制措施辩护，最后专家组赞同美国的意见，认为印度不能继续实施数量限制措施。
特殊和差别待遇的范式变化对发展中国家的影响是深远的，那么发展中国家是基于何种考虑接受这样巨大的范式差别呢?发展中国家有以下3点考虑：
第一，由于进口替代战略的不理想，发展中国家对自20世纪50年代以来追求的幼稚理论和进口替代战略进行了反思。发展中国家发现为了保护幼稚工业而构建的贸易壁垒并没有能够促进出口，相反，国内的市场保护扭曲了价格机制，导致许多幼稚工业无法实际提高效率和出口竞争力；数量限制和货币兑换限制增加了寻租活动；一些进口替代措施的低效率和浪费导致经济体系对外来冲击十分脆弱。与此同时，在20世纪60-70年代，一批采取开放贸易政策的发展中国家和地区(例如韩国、新加坡和香港地区)脱颖而出，在出口和人均GDP方面飞速增长，而同时采用进口替代战略的发展中国家则出口缓慢，人均GDP徘徊不前。这些因素促使发展中国家开始接受经济自由化和开放市场的发展战略，认为进一步开放融入多边贸易体制对其发展更为有利。
第二，虽然GATT通过了一系列对发展中国家特殊和差别待遇的规定，但是发展中国家发现它们面临的各种问题并没有从根本上得到改善。以市场准入为例，虽然工业品关税经过多轮谈判已经有很大程度的降低，但是非关税壁垒层出不穷，构成发展中国家产品进入发达国家市场的重重障碍，其中最典型的是对于发展中国家有重要出口利益的部门(例如纺织品、农产品)长期游离在多边贸易体制之外；发达国家采用“自愿出口限制”和“有序市场安排”等灰色保障措施遏制发展中国家产品的出口等。在改善发展中国家市场准入条件方面最大的成功之处是普惠制。但是发展中国家在普惠制下享有的优惠的市场准入等条件是不稳定的，受到各种条件的影响；发展中国家的有竞争力的产品会受到“竞争性条款”的排斥；总体经济条件良好的发展中国家则会从这些优惠计划中“毕业”，至于是否“毕业”，是否有资格享受优惠条件完全掌握在发达国家手中。从外部环境看，普惠制给发展中国家带来的市场准入方面的利益也越来越有限。首先，由于自1947年开始的连续8轮多边贸易谈判，绝大多数产品的关税已经降低了很多，普惠制的价值也随着关税的递减而逐渐减少。其次，发达国家通过建立双边或区域性的自由贸易协定进一步降低了关税和非关税壁垒，使得普惠制的意义进一步萎缩。同时，由于并没有积极参与前几轮的关税减让谈判，发展中国家从前几轮谈判中的收益要比发达国家少很多，对发展中国家有重要利益的产品要么没有进入谈判清单，要么关税削减幅度很小，不但被排除在普惠制涵盖的产品之外，而且受到数量限制等措施的约束。这些事实使发展中国家认识到在多边层面上通过谈判形成的贸易规则要比发达国家单边施与的优惠政策更为可靠、稳定。因此，为了享受更稳定的国际贸易规则，发展中国家希图通过在对发达国家而言意义重大的部门(如知识产权、补贴和服务贸易)承担义务，换取发达国家在对发展中国家重要的部门(如农业和纺织部门)降低进口壁垒，增加发展中国家产品的市场准入机会。
第三，从发达国家的角度来看，它们认为建立在义务不对等的、非互惠基础的特殊和差别待遇模式是不正确的，因为它使得发展中国家在国际贸易中“搭便车”合法，并且未能对发展中国家更加融入多边贸易体系提供任何动力。在此基础上，它们在乌拉圭回合谈判中施加压力，坚决要求发展中国家进一步开放国内市场，接受多边贸易规则的约束，认为这样更有利于发展中国家的经济发展。
接受差别和优惠待遇模式的转换对于发展中国家而言是“一次赌博”，这一范式的演变对发展中国家经济将具有何种影响，目前还难以得出确定的结论。但是就目前的结果看，有的学者已经指出这次博弈的结果是不公平的。发达国家在对于发展中国家意义重大的农产品和纺织行业仍然设置了重重贸易壁垒，发展中国家期望的更大的市场准入以及发达国家的最大努力帮助却是不确定的，并且是未来才可能实现的；同时，WTO却的确成功地限制并清除了发展中国家以前用来对抗发达国家产品竞争的市场保护措施，例如补贴等。对于发展中国家而言，在各个领域新承担的义务限制了国内的政策空间，并且履行成本十分高昂。之所以会有这样不理想的一次博弈，研究者归结其原因有以下4点：第一，由于发展中国家没有参加以前的几次谈判，缺乏实际参与国际贸易多边谈判的经验和能力。第二，对发达国家追求的政策的未来影响没有确切的认识。第三，美国的重商主义、保护主义倾向。第四，建立WTO本身把发展中国家放在一个两难境地，如果不签署协议，就会失去世界贸易组织成员的身份。
四 多哈谈判展望
在自2001年11月正式启动的多哈发展回合谈判中，对发展中国家的特殊和差别待遇条款的谈判是焦点问题之一。在同多哈谈判部长宣言同时通过的《与执行有关的问题》的决议中，部长会议明确授权贸易和发展委员会从以下几个方面对特殊和差别待遇条款进行审查并提出相关建议：第一，确定WTO协议中哪些特殊和差别待遇条款是强制性的，哪些是不具有拘束力的；考虑把特殊和差别待遇措施转化为强制性条款对发达国家和发展中国家可能具有的法律和实际影响；确定哪些成员方认为应当具有强制性的条款。第二，研究可使特殊和差别待遇更加有效的其他方法；考．虑包括提高信息沟通在内的方法帮助发展中国家，尤其是最不发达国家最大程度利用特殊和差别待遇条款。第三，在第四次部长会议通过的工作计划的框架内探讨特殊和差别待遇如何并入WTO的规则框架内。根据这一授权，贸易谈判委员会(TNC)同意多哈谈判回合中对特殊和差别待遇的审查问题在贸易和发展委员会的特别会议中进行谈判。
部长会议要求贸易和发展委员会在2002年7月前向总理事会提出明确的建议报告。但是，从各成员方提交的书面陈述和后续的谈判进程看，各成员方在一些基本的问题上(例如多哈宣言对贸易和发展委员会特别会议的授权范围问题；是先就特殊和差别待遇的宗旨、目标进行谈判，还是先着手解决各个协议中的相关特殊和差别待遇条款问题等等)观点纷纭，无法就提交的80多份提案达成一致意见。由于争议太大，特别会议在2002年7月向总理事会提交的报告中仅能就极少数问题取得共识，因此特别会议建议总理事会授权延长谈判期限至2002年12月31日前。但在2002年12月底之前并没有达成任何协议，WTO总干事素帕猜公开表示对这一结果非常失望。随后各成员方又寄希望于2003年9月在坎昆召开的第五次部长会议能够为走入僵局的谈判打开新的局面，但是坎昆会议的破裂使得这一希望落空，成员方无法就特殊和差别待遇的实质内容和程序达成任何有意义的共识。
2004年8月1日通过的、被WTO总干事素帕猜称为“性突破”的框架性协议，进一步明确了多哈回合中对于特殊和差别待遇的谈判问题。决议重申了对发展中国家的特殊和差别待遇是WTO协议的一个组成部分，重申了多哈部长宣言的授权，要求贸易和发展委员会的特别会议尽快审议WTO下各项协议中的特殊和差别待遇条款，在2005年7月前向总理事会提出明确的建议；要求贸易和发展委员会遵循多哈授权审议其他全局性的问题，包括监督机制和如何把特殊和差别待遇并入整个WTO规则体系中，并在2005年7月前向总理事会汇报。
无疑，从一次次的期限延期，我们可以得知对发展中国家的特殊和差别待遇问题在WTO内极富争议性，对于目前特殊和差别待遇条款的评价以及未来这个条款的发展方向，发展中国家和发达国家之间的立场截然不同。可以预计，多哈回合中对于这一问题的谈判将极为艰难。
五 结 语
从GATT／WTO的历史发展过程来看，发展中国家自身贸易政策的变迁和GATT／WTO体制内对发展中国家特殊和差别待遇的范式变化存在着密切的合奏关系。但是，这种合奏并不完全和谐，至少目前看来潜在的矛盾已经浮现，并成为世界贸易组织进一步发展必须解决的焦点问题。我们必须承认，如果自由贸易自身不足以支持发展中国家的发展，那么WTO政策就必须充分考虑自由贸易对发展的不利影响。在GATT／WTO体系中的一个普遍共识是：发展中国家必须在参加贸易自由化体制和保持公正的社会经济发展之间保持平衡，而其中政府的角色和市场的角色同样重要。如果仅仅强调自由贸易而忽视了其他需要，WTO体系可能给发展中国家的经济带来损害。因此，WTO在多边贸易体制内给予发展中国家以差别和优惠待遇，为发展中国家制定国内政策提供必要的灵活性，保证其发展空间是必需的，但是如何平衡特殊和差别待遇与多边贸易体制的基本原则(例如，非歧视原则与互惠原则之间、特殊和差别待遇与平等参与之间的平衡)，如何把特殊和差别待遇规则并入多边贸易体制，并为发展中国家带来实际的利益，无疑需要发达国家和发展中国家双方更多的智慧、努力和勇气。
