蒙古经济转轨重大举措及社会经济影响
关键词：蒙古国 经济转轨 重大举措 社会经济影响
一、蒙古经济转轨重大举措及其成效
蒙古的经济体制转轨，是从1991年蒙古国家小呼拉尔颁布《财产私有化法》对国有资产实行私有化开始的。
(一)对国有资产实行私有化——经济体制转轨的核心内容
对国有资产实行私有化，是蒙古经济体制转轨的首要任务和突破口，是蒙古激进式改革一“休克疗法”的核心内容。
蒙古从1950年代末实现农牧业合作化至1990年代初发生剧变为止，基本上实行全民所有制、集体所有制两种公有制和传统的计划经济体制。1980年代末，在东欧各国和等社会主义国家改革浪潮影响下，蒙古改变了过去那种把生产资料公有制绝对化的做法，采取了实行家庭承包制、租赁合同制等改革措施，使单一公有制形式向多元化方向。1990年代初，蒙古伴随苏联东欧发生剧变后，彻底放弃了社会主义公有制和传统计划经济体制，认为私有制是蒙古向市场经济过渡的“必由之路”。从而在面临一场严重经济滑坡的窘迫状况下，仓促地走上了向以私有制为基础的“西方式民主制度”和市场经济体制“全面过渡”的激进式改革道路，开始了生产资料产权私有化进程。1991年5月31日，蒙古国家小呼拉尔通过了《财产私有化法》，决定除铁路、航空、邮电、矿山等国民经济核心部门外，对当时国有固定资产的44%通过向公民发放“投资产权证书”的途径实行私有化。截止1996年，蒙古对全国商业服务行业和农牧业生产部门基本上都实行私有化，完成了包括以拍卖方式进行的商业服务行业和小型的“小私有化”与以实行股份制形式进行的大、中型企业的“大私有化”以及农牧业私有化在内的第一阶段的私有化任务。通过私有化产生的企业包括含国有经济成份的股份公司、有限责任公司和私营企业、合作社等。私有化范围包括蒙古的轻工业与食品工业、农牧业、建筑、运输业、公共服务行业等传统经济部门。1996年，蒙古通过了新的私有化法，对第一阶段私有化过程中出现的重大问题和盲目、冒进的做法采取了一些纠正措施，并作出了吸引外资、允许外国人购买蒙古的国有资产，同外商成立合资企业等的新部署。1997年，蒙古政府通过了《蒙古国1997—2000年对国有资产实行私有化纲要》，决定对800多家大小国有企业和含国有经济成份的大、小股份制企业的国有经济成份实行私有化。
蒙古第二阶段的私有化是以现金拍卖方式进行的，包括燃料动力、矿山工业、运输邮电、银行、住宅与文教、卫生等企事业单位的私有化和含国有经济成份的股份制企业中的国有经济成份的私有化等艰巨任务。目前，蒙古的私有化进程正逐步到位。乡下牧民的牲畜和城镇居民的住宅都已归个人所有。各类工厂企业的私有化进程也已接近尾声。国内生产总产值的70%来自私营经济部门。按蒙古国家大呼拉尔《2001—2004年国有资产私有化基本方针》；在蒙古国家经济中占有重要地位的少数几家支柱企业的私有化工作业已开始，其中包括蒙古国商业发展银行的私有化。该银行是蒙古的经济效益最好的银行之一。蒙古政府如愿以偿地把它拍卖给了由瑞士——美国合营的一家国外银行团。这家银行团代表承诺，要使商业发展银行成为世界著名银行之一。蒙政府认为这家银行团是实力雄厚的“战略性投资者”。商业发展银行的私有化为外商在蒙古银行系统的投资活动创造了有利条件。
2002年，蒙古国家大呼拉尔通过了社会部门私有化的基本方针，决定对文教、卫生、科研与社会保障系统的90个事业单位实行私有化。同时还决定从2003年5月1日起实施土地私有化法，允许本国城镇和省会、县所在地的居民户按规定标准拥有少部分土地所有权。按照蒙古政府私有化纲要，私有化的宗旨是最终使私有制在国家经济中占主导地位。
私有化进程作为蒙古经济体制转轨的重大举措，对当今蒙古、经济、社会生活产生了巨大而深远的影响。它从根本上改变了蒙古的所有制形式，使蒙古迈出了向以私有制为基础的西方式“民主法制经济体制”过渡的决定性步伐。同时，为蒙古市场经济体制的建立和运行创造了必要的配套因素。如：伴随着私有化进程产生的证券市场、经纪人公司、股份公司、有限责任公司、私营企业等新生事物的出现，对促使蒙古市场经济组织形式和新的经济体制运行要素的逐步形成起到了重要作用；初步适应市场经济发展要求的新型企业家、厂商的出现和作为市场流通重要中介媒体——经纪人的合法产生，活跃了蒙古国内市场，促进了其市场客体和市场关系的形成、发展。上述因素对消除长期束缚蒙古生产力发展的传统观念和意识，培育和普及建立市场经济体制必不可少的新观念、新意识，从而适应一种新的经济运行方式起到重要作用。
(二)财政税收体制改革
财政是蒙古国家经济关系中的特殊领域。在过去70年的社会主义公有制经济发展过程中，财政对巩固和发展蒙古的社会主义生产方式曾起到重要作用。蒙古转轨前的财政体系的主要任务是集中和分配社会资金，为高度集中的指令性计划经济体制服务。它曾是蒙古控制其国家一切经济活动的重要手段。蒙古当时的财政分配活动是通过国家预算、税收、利润、各类基金以及国民经济部门财务、社会保险等一系列分配杠杆来进行的。这套分配杠杆被统称为国家财政体系。其中，国家预算包括中央预算和地方预算，国民经济部门创造的纯收入通过周转税和上缴利润形式集中到国家预算收入中，国民经济建设投资的绝大部门靠国家预算资金拨给。周转税和上缴利润、基金付费曾是蒙古预算收入的主要来源。其中，周转税每年约占国家预算收入的65%。此项收入通过工厂企业生产的产品价格和物质技术供应部门、贸易部门进口商品价格中硬性规定的份额人国家预算。它具有一定的强制性和固定性，是转轨前的蒙古最稳定而及时的主要财政收入。上缴利润和基金付费都来自企业利润。
1990年代以后，蒙古在财政体制改革方面主要采取了实行税制改革，建立健全税收制度，改革国家预算体制等重要手段。同时，对如何减少财政赤字、增加预算收入、实现经济稳定采取不少具体措施。1992年12月，蒙古通过了《蒙古国预算法》，指出“政府为行使职能，筹措财政资金而在预算年度内由国家直接掌握和支配的财政资金收入支出计划为国家预算”。国家预算由中央预算和地方预算组成。国家政府权限内集中使用的部分为中央预算。省、市、区级政府权限内集中使用部分为地方预算。国家预算收入由税收、非税收收入、投资收入、外援收入组成。其中，税收由蒙古国总税法规定的各种税款和收费组成；非税收收入由国家入股企业的国家股本收益、国有财产销售收入、利息、罚款等收入和依据有关法规列入预算的其他收入组成。
税收是蒙古实施财政政策的主要手段。自进入转轨时期后，蒙古颁布了《蒙古国总税法》、《蒙古国企事业单位所得税法》、《蒙古国营业税法》、《蒙古国个人所得税法》、《蒙古国特别税法》等一系列税收法律，在税收体制改革方面采取了许多重要措施，确定了蒙古国的税制、税务和收费原则和纳税人的权利、义务、责任，明确了国家税务机关和税务监督人员工作的法律依据，逐步建立健全了税收制度。蒙古转轨时期的税收由国家税和地方税组成。国家税由国家和政府规定税率和税额，并在全国范围内普遍实行。地方税由省、市规定税率和税额，并在该地区内实行。税收种类包括直接税和间接税。其中，直接税是直接按纳税企事业单位和个人的收入、利润与所拥有的资金额摊派的税收；间接税是按具体商品和服务项目确定的税收。由于间接税能够成为预算收入的稳定成份，所以世界各国都在广泛使用此项税收。蒙古在改革税制方面采取的主要措施之一是减少直接税，增加间接税，以保持宏观经济稳定。在蒙古的国家预算收入中占主要地位的税收有所得税(包括企事为单位所得税和个人所得税)、社会保险提成、营业税和外贸收入税。
从上述情况可以看出，税收体制改革使蒙古国家预算收入结构发生了重大变化，即国家预算收入由过去的以来自国营企业单位的周转税为主的单一结构变为以所得税、商业服务税、外贸收入、社会保险提成等为主的多种收入结构。
(三)银行体制改革
蒙古的银行体制产生于1921年人民革命胜利之后。在此之前的外蒙古地区没有本民族的银行货币。1924年6月，蒙古在原苏联的帮助下建立了本国最早的银行机构，即蒙古国家银行的前身——蒙苏工商股份银行(以下简称蒙古银行)。从1925年起发行本国货币——图格里克。1954年，苏联将其在蒙古银行中的资本转交给了蒙方。从此，蒙古银行便成为由蒙古独自经营的蒙古人民共和国国家银行。到1990年代为止，蒙古的银行体制一直是适应其高度集中的计划经济体制运行需要，实行计划供应资金的管理体制。
随着蒙古由计划经济体制向市场经济体制转轨，其旧的银行体制开始解体，为新银行体制的产生打下了基础。1991年4月，蒙古通过了《银行法》，开始实行中央银行(即蒙古银行)和商业银行二元体制。在逐步健全中央银行的宏观调控体系的同时，通过对原有银行机构实行股份制，由企业合资入股组建新的银行、私营经济组建银行三种途径，建立起了10多家以实行股份制为主的商业银行。
蒙古银行为中央银行，隶属于议会，具有法人资格，是蒙古制定和实施货币政策、管理社会活动的最高权力机关。蒙古银行具有管理监督、政策调控和提供服务三项职责，即通过制定和实施货币政策对金融机构进行监督和管理，以保证金融正常运行；通过调节货币供应量稳定金融；通过代理国库，向商业银行贷款等途径为社会提供金融服务。蒙古银行主要通过发行、回笼货币，实行统一利息政策，协调各银行之间的支付结算，管理国家外汇与金银储备以及图格里克汇价，组织外汇市场，发放商业银行信贷并监督、协调其业务等途径实施国家货币政策。蒙古银行货币政策的一般目标是稳定币值，保证本国货币——图格里克币值的稳定性。
蒙古的商业银行担负着执行国家货币政策的重要任务，其主要业务是负债、资产和中间业务。商业银行以实行股份制为主，其决策机构是股东大会，执行机构是董事会，实行董事会领导下的行长负责制。董事会是商业银行的常设机构，其主要职责是确定商业银行行长人选和银行经营方针及具体措施。商业银行行长的职责是负责执行董事会的经营决策。依据蒙古的银行法规定，商业银行按注册资本可分为全民(国家)所有制和私有制银行；按设立形式可分为股份制银行、有限责任制银行、外国投资银行和国外银行；按业务可分为综合银行和专业银行。
受亚洲金融危机的影响和银行系统本身存在的问题，蒙古的商业银行也曾一度陷入危机。为此，蒙政府从1999年5月以来制定了一系列有关政策，加快银行体制改革，并采取了对一些亏损严重的大型国有商业银行实行“特别管制”，对具备条件的商业银行实行私有化等重要措施。
(四)价格改革与价格模式的转换在过去集中统一的计划体制下，蒙古在价格管理上实行由国家决策部门通过行政办法对价格系统发布指令性价格计划和价格政策的直接管理方式。国家作为价格决策者直接规定各种商品价格，商品价格的变动和调整都由国家或国家有关职能部门来决定。商品生产者和经营者一般没有价格决定权。蒙古从1991年起分几个阶段放开物价，逐步实行由市场自行调节商品价格的自由价格体制，同时放开货币汇率，向自由外汇体制过渡。到1993年，除由国家指令的供电、供暖、公共运输价格外，几乎放开了所有物价。从1996年9月1日起提高了供电、供暖和石油产品价格，初步完成了价格改革任务。
通过放开物价，打破了旧的价格管理体制，为建立与市场经济相适应的价格模式和价格、供求、竞争机制创造了基本条件。蒙古在经济体制转轨前所实行的是由国家制定各种商品价格的单一价格决策主体。作为价格决策主体，国家是通过高度集中的指令性计划管理来实现其价格决策权的。不仅国民经济生产部门生产什么、生产多少都由国家决定，而且价格也由国家统一规定。通过实行价格改革，放开物价，使旧的蒙古价格模式发生了根本性变化。首先，价格决策主体由过去的国家控制物价的单一价格主体转变为由市场自发形成的多元化、多层次的价格决策主体。其次，价格形成方式由过去的按国家计划确定商品价格的方式转入由市场自行调节物价的自由价格方式。
(五)对外贸易体制改革及其对外贸易新格局的形成
对外贸易在蒙古国家经济中占居重要地位。蒙古国民经济部门所需的全部机器设备和原料、燃料、有色金属及消费品的绝大部分靠外贸来提供。转轨前，蒙古的对外贸易具有很大单项依赖性，即高度依赖解体前的苏联和经互会其他成员国。到1980年代末1990年代初苏联和经互会解体为止，蒙古的对外贸易基本上是同苏联和经互会其他成员国进行的。1985年，同经互会成员国的贸易额占蒙古对外贸易总额的96%，其中同苏联的贸易额占80%以上。当时的蒙古每年从国外进口6万多种商品，其中5万多种是从苏联进口的。进入经济体制转轨时期后，蒙古的对外贸易受其经济滑坡和国内外综合因素的影响，曾以高于其整个国家经济下滑的速度连年大幅度下降。在这种状况下，蒙古受国内外、经济环境因素的驱迫，实行了对外贸易体制改革，打破了长达半个多世纪的对外贸易的国家垄断制，允许在蒙古国境内注册的单位依据有关、条例开展进出口业务，从事对外贸易活动。同时改变了对外贸易的单项依赖格局，选择了对外贸易多元化的道路，大大扩大了贸易活动范围和贸易伙伴队伍。在坚持“以两大邻国为首要伙伴”关系的同时，面向东北亚、亚太地区和世界五大洲国家和地区，迅速扩大贸易伙伴队伍。
蒙古新的贸易伙伴主要包括、日本、韩国、新加坡等亚洲经济大国和新兴工业化国家和地区以及美国、德国、英国、瑞士等西方发达国家。1997年3月，蒙古加入了世贸组织，并拥有了一系列优越条件，为加快其对外贸易体制改革步伐赢得了有利条件。作为在世贸组织中享受贸易与投资最惠国待遇的成员国，在国际贸易活动中拥有了更为开放的市场准入条件和从国外引进更多的先进技术与直接投资的机会，从而为提高其在国际贸易中的地位创造了条件。蒙古对外贸易新格局的形成，将对加快蒙古经济体制转轨步伐、促进其整个国家的经济发展具有深远而重大的意义。蒙古将过去对外贸易单项依赖原苏联和东欧(经互会成员国)各国的格局转变成为面向东北亚和亚太地区的对外贸易新格局，具有地理位置近、贸易成本相对低、互补性强等有利条件。多元化的对外经贸关系，势必将多国产品引入蒙古市场，形成新的竞争格局。蒙古自身的工业产品虽然难以同国外产品相竞争，但可通过引进外资创办投资和合资企业的途径提高产品的相对国产化程度。
二、激进式转轨模式对蒙古社会经济产生的负面影响
(一)激进式转轨模式的实质及其对蒙古社会产生的负面影响
蒙古的上述经济转轨举措，是在所谓伴随“宪政转型”的东欧型激进改革模式的前提下进行的。以原苏联、东欧为代表的激进式转轨模式的实质在于它是以“根本的政治制度变革”即“宪政转型”为前提的。可以断言，它是西方国家实施“和平演变”战略的产物。众所周知，在美苏争霸为特征的“冷战”结束后，西方国家一直把东欧视为推行“和平演变”战略的突破口，并于被国际舆论称为“东欧年”的1989年12月美苏首脑马耳他会晤后发动了一场所谓“没有硝烟的世界战争”，驱使苏、东发生剧变。其目的就是要通过这些国家的内部变化来改变其社会主义制度，将其经济纳入资本主义世界经济体系。作为长期同东欧各国保持密切合作关系，且完全靠前苏联的帮助、扶持建立和发展起来的“社会主义一体化纲要”成员国，蒙古也被卷入了这场战争中。深受西方自由化思潮影响的蒙古“民主力量”迎合西方“和平演变”战略需要，鼓吹“社会主义失败”论和西方“民主、自由”、“价值观”与“私有制”，致使蒙古紧步苏、东后尘发生剧变，放弃了长达70年之久的社会主义制度，试图通过建立“西方式民主制度”向市场经济过渡。
在这一实质性的“转轨”模式前提下，蒙古开始了长期由蒙古人民革命党执政的社会主义政体向多党议会制民主政体转型的进程，将沿用半个多世纪的国名——蒙古人民共和国改为蒙古国，进入以“建立和发展人道、民主的市民社会”为社会发展目标的重大性转折时期。
蒙古的变革立即引起了国际社会的极大关注。美、日等西方发达国家出于地缘政治与经济战略的需要，纷纷向蒙古提供了大量经济技术援助，以帮助其渡过“转轨”所面临的严重经济滑坡为筹码，诱压蒙古接受西方条件，力图使蒙古成为在亚洲实施“和平演变”战略的“典范”。与此同时，西方发达国家控制下的国际货币基金组织和世界银行对苏、东和蒙古实施了激进式改革——“休克疗法”，试图在短期内使蒙古过渡到西方“民主法制经济体制”。
由社会主义政体向西方式议会制民主政体急速转型和政局的突变，对蒙古的社会经济产生了一系列负面影响，致使蒙古的社会、政治生活长期处于动荡不安的混乱状态中。在国际国内特殊背景的制约下，长达70年的社会主义政体强行被废止，议会制新政体仓促运行，蒙古倏然从一个极端走向另一个极端。接踵而来的是新政府的频繁更迭和党派之间无休止的斗争与来自各种政治力量和民间的有组织或自发的静坐、绝食等抗议活动，以及接而连三的政治风波。而这一切都成为蒙古社会、政局长期不稳定的因素。对信奉70年的共产主义信仰的放弃和意识形态领域的“西方化”，决定了蒙古社会道德观念的蜕变。对西方“文明”、“人权”与价值观的推崇，没能促进蒙古社会的进步与人民物质生活水平的提高，却带来了经济滑坡、失业、贫困与两极分化等严重负面效应，导致道德沦丧、腐化堕落、犯罪率上升等社会丑恶现象的泛滥。
在过去的社会主义公有制时期，蒙古具有较完备的社会福利设施和保障制度。公民不但亨受免费和免费医疗，还亨受退休金、补助救济金等各种福利待遇。老年人、残疾人、孤儿、多子女家庭，靠这些福利待遇足能维持正常生活。转轨所带来的经济滑坡致使上述人员同失业人员，偏远落后地区牧民一道沦为贫困人口，失去了以往的生活保障。人权、平等与自由虽然已被写入蒙古国宪法，但对于占全国人口1／3的贫困人口却失去了实际意义。
(二)政策失误及其对国家经济的负面影响
正值苏联和经互会解体，维持国家经济运转的外援突然中断，国内发生剧变，政局动荡不安，蒙古的经济体制转轨仓促起步，不可避免地遇到了许多问题和难点，导致了一系列严重后果。从经济转轨重大举措的指导思想、方针政策到具体方法、步骤，都存在严重失误，按国际经验，像蒙古这样发展中国家的市场化，应根据国内承受能力和现实条件逐步健全。而蒙古向市场经济体制转轨的重大举措，具有明显盲目冒进、急于求成的特点。
自蒙古发生剧变后，美国哈佛大学经济学家杰·萨克斯及其学派和国际货币基金组织顾问常驻蒙古政府、国家发展部、财政部、国家银行等要害部门，直接领导和参与蒙古经济体制的改革，驱使蒙古完全采取了以西方货币主义为理论依据，以私有化为核心内容的激进式改革——“休克疗法”。作为一种激进的改革方式，私有化的实施需要一定的外部条件，即市场经济基础和市场机制的正常运行环境基本形成。而由于特殊的历史背景，蒙古靠外部力量由极端落后的封建牧奴制经济走上“非资本主义发展道路”，未经历商品经济社会的过渡阶段。从1940年代末起，蒙古毫无选择余地照搬原苏联经验，实行高度集中的中央集权的计划经济体制，完全否定和排斥市场机制的作用。因此，1990年代以前的蒙古不具备正常的市场运行机制，使私有化进程缺少了基本的前提条件。特别是，1990年代初发生剧变后，伴随着国内社会经济环境的恶化，人民群众对改革失去信心，使这一重大改革举措缺少了驱动力。在这一状况下，蒙古政府不顾及国内承受力和现实条件，对几十年形成的传统经济体制采取了单一模式的改革措施，试图强行原有国有企业和农牧业生产部门在短期内转入市场经济轨道，忽视了旧经济体制内部非市场因素的改造和体制外市场经济成份的培育。在新经济体制尚未建立之前彻底打破了旧经济体制，曾无形中起到了加剧国内局势的恶化、扩大宏观负面效应的作用。
1990年代初，在国际国内各种综合因素的影响下，蒙古国内暴发了一场前所未有的严重经济滑坡，导致其国内生产总产值急剧下降，国民经济丧失再生产能力，只在2—3年内就使整个国家经济倒退了10年。其原因虽然是多方面的，但蒙古经济转轨重大举措的政策性失误及其由此产生的负面效应，是引发这场经济滑坡，使蒙古经济转轨进程陷入困境的重要因素。
其中，在制定经济转轨重大举措内容和具体操作步骤时，未能充分考虑本国实际，而是盲目照搬了波兰等东欧国家实施激进式改革——“休克疗法”方案的经验，使畜牧业生产部门又回到了靠天养畜的原始游牧方式中，失去了抵御灾害的能力，连年遭到严重损失。1993年，蒙古经济滑坡达到谷底，其严重程度可与资本主义国家的经济危机相比。
蒙古经济经过连续几年的急剧下滑后，从1994年起开始好转，并出现回复型增长。1995—1999年，经济增长率保持在3.2—5.6%之间，宏观经济呈现良性循环。2000—2001年，因遭受雪灾等原因，导致蒙古国内生产总产值再度下降。从2002年起又呈现增长趋势。学术界对蒙古经济转轨和发展趋势持比较乐观的态度，但也不排除来自党派之间的斗争和自然灾害与失业、贫困化的困挠、债务负担与贸易逆差的增长、银行违轨操作、民族工业不景气等不稳定因素的存在，会影响到蒙古经济的转轨。
转轨国家有两种不同的改革模式，即渐进式改革和激进式改革，其利弊得失问题一直是国际学术界关注的热点问题之一。蒙古国所采取的激进改革——“休克疗法”的主要目的在于通过实现一系列经济自由化，在短期内取得经济稳定。而建立和完善市场经济体制，使几十年的公有制计划经济转入以私有制为基础的自由市场经济运行轨道，则是一项复杂而艰巨的任务，是不可能在短期内通过“休克”加以解决的。
按照持激进改革模式观点的研究者的分析，激进改革模式对经济绩效虽然具有短期负面影响，但其“宪政转型”的长期正面效应会在经济发展过程中体现出来。而且国内学术界认为，到目前为止，这一分析还仅限于欧美发达国家经验的概括，它是否符合于蒙古的实际，以及能否对蒙古今后的经济发展带来“长期正面效应”尚待考察。不过，值得指出的是，蒙古是采取东欧型激进改革模式的惟一亚洲国家，其经验教训对转轨国家所面临的诸多理论与实际问题的解决具有重要借鉴意义。
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[蒙古]《人民权利》报、《政府通讯》、《今日》报等各类报刊。
[蒙古]敦道格、阿岩(中国)等主编，1994：《蒙古国投资·贸易·指南》，呼和浩特：内蒙古人民出版社，1994年。
[蒙古]，1997：《21世纪的蒙古国——经济、社会新政策》，乌兰巴托，《ADMON》出版社，1997年。
国家社会基金项目，2001：《蒙古的改革及我国的对策》，《蒙古的改革及我国的对策》课题组，2000年6月。
辛夷、樊佳主编，1991：《东欧风云》，北京，人民日报出版社，1991年。
敖仁其，1998：《转轨时期的蒙古国经济研究》，呼和浩特，内蒙古人民出版社，1998年12月。
