改善和加强宏观调控的定位及途径
关键词：宏观调控，改善与加强(又好又快)，经济手段，法律手段，行政手段，市场机制
胡锦涛总书记在十七大报告中指出，要深化对社会主义市场经济的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。市场经济离不开宏观调控。在市场经济条件下，导致市场失灵的因素是客观存在的，如垄断、信息不对称等因素都可能导致市场失灵，宏观调控就是要防止这些不利因素的蔓延，保持经济在健康的轨道上运行。经济运行的周期性波动是不以人们的主观意志为转移的，但是其规律性是可以认识掌握并加以运用的。有市场，就有波动；有波动，就有调控。健全的市场机制和有效的宏观调控，是市场经济条件下对立统一的两个方面，两者相辅相成、互为依托，统一于经济发展过程之中。因而，增强宏观调控的预见性、科学性和有效性，不断提高宏观调控的能力和水平，是有效发挥市场机制、保持经济社会持续健康发展的必然要求。
宏观调控源于对市场失灵的矫正
市场经济是有管理，有调控，有章可按，有法可依，有序可循的经济。宏观调控是保持经济社会全面协调可持续发展的永恒课题。在经济的运行过程中，政府是一个不可或缺的角色。西方市场经济国家不仅不存在完全市场化的调节，而且从来都没有放弃过国家对市场失灵的矫正作用。宏观调控不是可有可无，而是贯彻于市场经济的始终，贯彻于市场经济活动的全过程，贯彻于市场经济的各个领域。运用政府这只“有形之手”来弥补市场“无形之手”的缺陷，应有一个准确的定位，这个定位就是有助于市场机制作用，而不是妨碍市场机制的作用；是尊重市场规律，而不是人为地瞎指挥。如果宏观调控这只“有形之手”与市场机制这只“无形之手”协调配合得好，经济运行中存在的问题就会得到及时妥善地解决，整个经济社会就会顺利发展。为解决市场机制调节的失灵，保障经济持续健康发展，必须发挥宏观调控的作用。因此，处理好市场机制与宏观调控的关系，建立市场化资源配置与有效宏观调控相结合的均衡发展机制是市场经济健康发展的必要条件。
政府对于宏观经济的干预可采用经济手段、行政手段、法律手段。改善和加强宏观调控必须以经济手段为主，以行政和法律手段为辅。如果市场“无形之手”与政府经济调控政策“有形之手”对调控经济作用有限或者不能起作用，就有必要运用非市场化手段，特别是行政手段来干预。与经济手段相比，行政手段发挥作用具有明显的速效性；与法律手段比，行政手段则具有明显的灵活性。采用行政手段，立竿见影，省时省事，成效显着，但是，行政手段的运用容易与长官意志联系在一起，有时可能是“一刀切”，人为地割断经济发展的内在联系，结果是产生的问题比解决的问题可能更严重。在市场经济条件下，不能不分场合、大范围地运用行政手段，也不能视其为极端另类，该用不用。行政手段运用于宏观调控这只“有形之手”，应以适度为好。为了进一步提高宏观调控政策的权威性和约束力，对需要长时间坚持的政策应将其纳入法制轨道，使重要政策转变为法律，以加大执行的力度。同时，在经济调控与法律调控两种手段的运用上，要更多地加强配合，协调推行。对于经营行为，主要运用经济法律法规和经济政策来规范和引导；对于地方政府直接干预企业活动，助长低水平重复建设的行为，既要运用经济和法律的手段，又必须运用行政手段来加以约束和纠正，确保宏观调控目标的实现。从长远看，宏观调整政策的改善方向应当是增加政策中市场机制的成分，减少行政干预的成分，更多地以价格信号引导投资主体作出自主选择。
改善和加强宏观调控，完善宏观调控体系。要改善和加强宏观调控，完善调控体系，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，把握宏观调控的方向和力度，提高宏观调控的能力和水平。宏观调控体系包括宏观调控的目标、功能、手段和方式以及宏观调控的主体等。总量调控、结构调控和解决经济增长与资源和环境承载能力之间的矛盾，均为宏观调控的目标任务。要进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。国家计划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能，完善财政政策的有效实施方式。货币政策要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用，健全货币政策的传导机制，提高宏观调控能力。努力为经济社会持续健康发展营造良好的宏观环境。目前，与市场经济体制相适应的宏观调控体系逐步建立，调控的手段和工具越来越得力，调控的理念和技术也趋于成熟，调控的科学性越来越强。
因此，市场机制和宏观调控都是市场经济体制的有机组成部分，在充分发挥市场机制作用的同时，应充分认识改善和加强宏观调控的必要性、长期性和艰巨性。
改善和加强宏观调控应更多地运用经济手段
宏观调控应遵循市场规律，其主要手段是经济手段。市场经济以健全的法律体制为保障，因而宏观调控的另一个主要手段是法律手段。由于我国市场经济体制还处在初始阶段，许多必要的法律框架体系尚未完全建立起来，政府管理体制改革正在进行之中，因而宏观调控在主要使用经济手段和法律手段的同时，也必须辅之以必要的行政手段。这是因为在经济的各种需求要素，如市场容量、消费能力、产业结构等在市场化配置的同时，而、土地资源和审批制度等供给要素仍控制在政府手中，要素需求与要素供给之间的博弈，使宏观调控复杂化，有时单纯用经济手段可能难以奏效。这是行政手段仍发挥重要作用的主要原因。以节能降耗宏观调控为例：从宏观调控的手段来说，运用财政政策，如国债资金对节能和环保的项目给予支持，可以逐渐淘汰高耗能和高污染的项目；从货币政策的角度，可以对鼓励发展的产业给予信贷支持，而对高耗能，高污染的项目不发放贷款，更不允许上市筹集资金；还可以通过土地、环保、安全立项审批等行政手段限制这些产业的发展。
宏观调控就是要降低经济波动的成本，保持经济持续健康发展。改善和加强宏观调控不仅要考虑实际效果，还要考虑实施成本，提高宏观调控能力和水平。应尽可能减少行政手段对市场活动的直接干预，完善规划、财政、金融的配合机制，通过宏观调控目标的适时调整，协调财政货币政策，引导市场主体的活动，从而增强宏观调控的预见性和针对性。在经济手段中，财政政策包括预算、税收、债券、转移支付等手段，主要用来调节经济结构和社会分配；金融政策主要指中央银行和监管部门通过实施货币政策加强对金融业的监管，综合运用利率、汇率、贴现率、存款准备金率和公开市场业务等手段，调节货币供应量，稳定币值，促进经济增长；国家计划确定的宏观调控目标和总体要求，则是制定财政政策和货币政策的主要依据。国家计划本身又是宏观调控的重要手段，而且更具有综合性、前瞻性和战略性。
宏观经济调控亟待科学化。违背价值规律的要素价格与配置机制扭曲，不仅浪费资源，还是投资过热和结构失衡的重要原因。实践证明，过于依赖行政手段而不是市场手段、偏重相机抉择型调节而非制度性改革，宏观调控往往容易头痛医头、脚痛医脚、治标不治本，难以走出“过热——紧缩——过冷——放松——过热”的怪圈。宏观调控只有实现科学化，其作用才能更大、效益才能更好、效果才能更显着。科学的宏观调控关键在于把握经济发展的周期性，从市场实际出发，依据周期性把握好宏观调控的方向、时机和力度，并实现市场化、规范化、法制化、透明化，体现前瞻性、预见性、有效性。宏观调控关键要掌握好时机，依据周期性规律，适时适度调节。调节过早可能把经济健康向前的态势压下来，事与愿违；但是调节过晚，全局性过热出现以后，代价就会很大。在实践中，应统筹兼顾经济增长、就业、物价、国际收支平衡等几大宏观目标，根据实际情况，把握好不同时期宏观调控的方向、力度和重点，不断丰富宏观调控经验。要建立并完善以下机制：
一是强化预警机制。提高对宏观运行的分析预测水平，进一步增强宏观调控的预见性；通过定性和定量分析相结合，从而对宏观经济运行趋势作出分析与判断，提出预案，及时采取措施，防止某些局部性的或苗头性的问题演变为全局性问题。通过增强宏观调控的预见性，可以实现从被动应对转向主动进行调节。为此，要完善信息支撑体系，使宏观调控信息全面准确并及时畅达各方，强化宏观调控的预警机制。
二是强化协调机制。产业政策、贸易政策、土地政策和社会政策等各种政策工具的协调配合，可发挥综合效应。产业政策可通过鼓励、限制或禁止某些产业、产品的发展，合理配置利用资源，优化经济结构。发展改革委要定期发布和适时调整相关产业政策；人民银行和银行监管部门要配合提出加强和改进信贷管理、优化信贷结构的政策措施，为商业银行适时调整信贷投向提供支持；商业银行要严格按照产业政策和信贷政策发放贷款。要完善规划、财政、的配合机制，形成宏观调控的合力，提高宏观调控的能力和水平。
三是强化督察机制。现行宏观调控体系缺少监督和检查机制，难以迅速发现并及时纠正政策执行中的问题，无形之中加大了宏观调控的成本，影响了宏观调控的效果。为此，应合理划分中央与地方以及各部门之间的事权，在此基础上注重运用信息手段重塑工作流程，分工负责，按法规程序实施宏观调控，依法调控，并加强政策实施过程中的监督和检查，确保各项宏观控制措施落到实处。
改善和加强宏观调控应处理好的几个关系
改善和加强宏观调控是保持经济社会持续健康发展的客观要求，是政府服务于经济建设的重要手段，要使宏观调控发挥应有的作用，就要在尊重市场的基础上，依法科学调控。应突出综合性、间接性、灵活性和适应性，既要治标，更要治本。在综合运用经济、和必要的行政手段进行宏观调控的同时，更多地采用市场化的经济调控手段取代行政调控手段，提高宏观调控的科学性指导性有效性，提高宏观调控的能力和水平。具体地说，改善和加强宏观控制应注意处理好以下几个关系：
一是处理好宏观调控和市场调节的关系。市场的盲目性是宏观调控前提，宏观调控必须按市场规律进行。宏观调控与市场自发调节是市场经济健康发展不可或缺的重要组成部分。健全的市场机制和科学的宏观调控，是市场经济体制中对立统一的两个方面，两者相辅相成、互为依托，统一于经济运行的过程之中。宏观调控既要努力消除价格机制形成中的体制障碍，又要缩小价格机制传导中形成的供求缺口。正是宏观调控对市场机制盲目性的抑制和纠正，才使得市场机制能够更有效地发挥配置资源的基础性作用。没有宏观调控的市场机制，无法避免经济运行出现大起大落；同样，不遵循市场规律的宏观调控，是盲目的调控，其结果必然事与愿违。随着市场经济体制的建立和完善，应不断提高对宏观调控作用的认识，使宏观调控与市场机制更为密切地结合起来。既要继续改善和加强宏观调控、坚持稳定政策，强调分类指导、适时适度微调来提高宏观调控的预见性、科学性和有效性。同时，又要大力推进改革，加快体制创新，努力消除制约市场机制发挥作用的体制性障碍，以有效地发挥市场在配置资源中的基础性作用，实现宏观调控与市场调节的相互补充和良性互动。宏观调控目标除了对经济总量平衡和增长进行管理外，还包括对经济结构进行全局性、战略性调整，但这种调整应按市场经济规律办事。因而，在充分发挥市场配置资源基础性作用的同时，应改善和加强宏观调控。
二是处理好宏观控制与产业政策的关系。产业政策是政府运用财政、金融、法律和计划等多种手段，通过对有关产业的支持或者限制，促进产业结构优化和升级的经济政策。产业政策作为经济政策，是宏观控制的重要手段，是政府服务于市场经济并发挥作用的重要方式。本质上，纯经济方式的财政、货币政策，与综合了经济技术质量等要素的产业政策，都是政府宏观调控手段。宏观调控是为了在保持整体经济政策不发生重大变化的情况下，用临时性的经济或行政手段调节整体经济运行中的总供给与总需求之间的关系，并沿着长远经济政策预定的方向发展，防止因大起大落而出现的经济波动。宏观调控的操作性政策都应当围绕产业政策来制定，如果不是为了短期的平衡调控，那么就应是调整产业政策或整体的经济政策。这种政策性的调整则不应列为短期的宏观调控措施，也不能仅从当前的供求关系角度与数据出发，而应从长期的发展战略与经济发展的长期政策出发来制定。关键是要提高以产业政策作为政府宏观调控手段的科学性、合理性、针对性和有效性，更多地体现调控的科技含量、信息含量和经济含量，更多地在刚性中体现调控的柔性。要防止产业政策被宏观调控措施扭曲，防止用局部的行政手段的调节，冲击长期的产业政策。
三是处理好宏观调控与宏观调节的关系。宏观调控有事前、事中和事后三种情况，事前调控具有预见性，也更具有科学性，是对经济的宏观调节。宏观调节是政府依法行政；宏观调控是按政策行政。宏观调节是市场经济条件下政府正常的、大量的、有序的软干预；宏观调控是政府突然的、临时的、强制性的硬干预。而宏观调节与宏观调控在手段、方法、时间、对象、效果等方面都有差别。宏观调节在时间上政府要作为日常工作不间断地进行；宏观调控是政府作为特殊性的工作，具有时效性。宏观调节对是间接调节；宏观调控对企业是直接调控。宏观调节一般采用的是软性措施；宏观调控一般采用的是硬性措施，往往采用“急刹车”。宏观调节一般都是事前调节，使矛盾在萌芽状态化解；宏观调控一般是事后调控，当宏观调节失效时，而采取宏观调控。宏观调节对经济一般不会造成很大影响，有利经济协调发展；宏观调控是对经济的“急刹车”，会带来很大影响，甚至会给经济造成很大损失。所以政府对市场的作用主要是宏观调节，而不是宏观调控。要把经济调控寓于日常的宏观管理之中，更多地发挥宏观调节的作用，建立经常性的形势分析制度，强化事前调节，尽量把经济运行可能发生的波动消除在萌芽状态，不断增强宏观调控的预见性、科学性和有效性。
四是处理好宏观调控与地方利益的关系。完善和加强调控，中央政府和地方政府必须协调一致，形成全国统一思想、统一意志、协调推进的格局，充分发挥好两个积极性。制定宏观经济政策是中央的职责，但不意味着地方各级政府就没有宏观调控的责任。中央制定的各项宏观调控政策都要依靠各级政府去贯彻落实。地方各级领导必须胸怀全局，了解和掌握国家宏观调控政策，并结合当地的实际情况，因地制宜，使之真正落到实处。多年以来“上有政策、下有对策”的行为惯性，“阳奉阴违”的小动作，是导致宏观调控失灵的主要原因。表现在有些地方在引进投资和项目征地的过程中，不严格执行国家环境保护、项目审批、土地管理、安全生产等市场准入法律法规；地方政府及其官员大量介入和参与微观经济活动。片面强调地方利益和特殊性，使中央宏观调控的政策效果打了折扣，影响了宏观调控预期目标的实现。完善和加强宏观调控，地方必须自觉服从大局，从整体利益和长远利益出发，确保中央宏观调控政策的贯彻落实。在追求地方经济增长过程中妥善处理好局部利益与整体利益的关系，不能片面强调地方利益，应切实树立起全国一盘棋的思想，实现区域经济与整体经济协调可持续发展。
五是处理好宏观调控与经济增长的关系。宏观调控的目的是保持经济持续健康发展。发展是硬道理，也是加强宏观调控的出发点和落脚点。发展是解决经济社会存在问题的基础，也是宏观调控的根本目的。完善和加强宏观调控，就是为了使各地区、各部门、各领域均衡协调、统筹兼顾，为了使资源配置合理科学，为了使经济又好又快地科学发展。宏观调控需要在经济发展的动态中进行，要调整产业结构，要改变增长方式，要加大改革力度，都不能孤立地静止进行，必须在经济发展中进行。在经济发展过程中，经济总量不断增大，经济实力不断增大，社会财富不断增大，也为完善和加强宏观调控提供更广阔的空间。同时，只有发展才能检验宏观控制的手段是否管用，才能为完善和加强宏观调控积累经验；也只有在发展中才能发现经济增长中的深层次矛盾，才能进一步把握经济发展的复杂规律，从而进一步增强宏观调控的科学性、针对性和实效性。因此，保持经济持续健康发展，既是完善和加强宏观调控的目的，也是完善和加强宏观调控的必要条件。
总之，市场经济离不开有效的宏观调控。市场经济运行的周期性波动是不以人们的主观意志为转移的，但是其规律是可以认识掌握并加以科学运用的。改善和加强宏观调控，应遵循市场规律，妥善处理好影响宏观调控能力和水平的各种关系，增强预见性、科学性和有效性，以充分发挥市场机制的作用，保持经济社会持续健康发展。
