论我国转移支付制度的转型与创新
关键词：转移支付，科学发展观，财政均等化，制度创新
一、把人本逻辑作为转移支付的根本法则
1.现行转移支付的逻辑。有研究表明，政府的转移支付带有明显的政治逻辑，政府决策者处于维护国家统一的考虑，把财政转移支付变成了平抑民族或宗教独立情绪的工具，使西部少数民族聚居的省区获得了远远高于其他省市的转移支付额度，特别是最容易受到民族分裂影响的省区，如西藏、新疆、青海、宁夏更是享有转移支付的绝对优先权。同时，地方政府对其下级政府的转移支付也反映了同样的决策思维。我国是一个多民族国家，少数民族地区地域辽阔，各民族悠久，有不同的民族文化和风俗习惯，宗教在少数民族生活中处理不容忽视的位置，并深刻影响着少数民族的社会生活。因而，我国作为多民族国家必然面对复杂的民族政治局面。基于我国的历史状况和现实国情，对民族地区的转移支付必然体现维护国家统一和巩固民族团结的政治逻辑。但是，过分强调政治逻辑，造成转移支付苦乐不均，缺乏科学性。同样是民族地区，同样需要发展，有些地区获得的转移支付过多，有些地区获得的转移支付太少。我国少数民族相对集中的地区有内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆8个省区。从1994年分税制实行以后，8个少数民族省区每年获得的人均净转移支付较多的是西藏、青海、宁夏和新疆，最低的是贵州和广西。近年来，中央对西藏、青海、宁夏和新疆的人均净转移支付都超过1000元，大大高于其他少数民族省区。但从8个少数民族省区的小康社会建设来看，2002年内蒙古、新疆已经实现总体小康建设目标，实现程度较高，分别为100%和92%，实现程度最低的是贵州、西藏，分别为72%、70%。由此不难看出：贵州的小康实现程度最低，获得的转移支付最少，新疆的小康实现程度最高，获得的转移支付最多。由于转移支付资金在西部地区省区之间分配不均，导致转移支付扩大了西部地区内部各省区的财力差距，直接影响了财政均等化目标的有效实现。
2.现行转移支付的基数逻辑。我国现行转移支付制度是指建立在基数法基础上的税收返还制度。税收返还制度设计的初衷，是考虑到不触动地方政府的既得利益，以减轻地方政府对分税制改革的阻力，但从实施的效果来看，发达的东部地区税收返还的基数大，获得的补助多，而经济落后的西部地区返还基数少，获得的补助也少。同时，经济发达地区增值税与消费税增长速度快于落后地区，使经济发达地区获得的税收返还额的增长速度快于经济落后地区，进一步加大了发达地区与落后地区财政收入的两极分化，不利于实现东、中、西部地区的财政均等化。
3.转移支付制度创新的人本逻辑。以政治逻辑和基数逻辑为特色的现行转移支付制度，带来了转移支付的种种问题，使得创新转移支付制度很有必要。在科学发展观的指导下，确立转移支付的人本逻辑，把人本逻辑作为转移支付的根本法则，是创新的必由之路。以人为本是科学发展观的本质和核心，它集中体现了科学发展观的思想精髓。在我国社会主义事业的发展过程中，以人为本就是要以实现人的全面发展为目标，从广大人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。基于科学发展观的人本理念，转移支付的人本逻辑强调转移支付要以人民群众的利益作为转移支付的根本依据，把人民群众的利益作为出发点和归宿，平衡公共服务，协调区域发展，保证全体人民公平地享受转移支付及其带来的发展成果。第一，把人本逻辑贯穿于转移支付的思想理念中。现行的转移支付制度保持了计划经济时期地方政府的既得利益，带有很强的平均主义色彩。制度创新要观念先行，“均等化”和“协调发展”等要逐步成为转移支付制度的核心理念。第二，把人本逻辑贯穿于转移支付的核算方法中。转移支付要充分考虑多种因素，对民族地区还要考虑行政成本、民族宗教问题等特殊因素，采用科学的核算方法，确定各种因素所占的权重。一般而言，要考虑的主要因素有人口数量、人均收入、公共服务状况、经济发展水平等，转移支付应反映这样的总体要求：发达地区获得的支付数额少，落后地区获得的支付数额多；公共服务水平低获得的支付数额就多，公共服务水平高获得的支付数额就少；行政成本高获得的支付数额就多，行政成本低获得的支付数额就少；财政能力低获得的支付数额就多，财政能力高获得的支付数额就少。第三，把人本逻辑贯穿于转移支付的制度建设中。转移支付的制度建设涉及面很广，主要包括转移支付自身制度的建设和相关配套制度的建设。现行转移支付制度还存在不规范、不透明等种种弊端，导致各种违法腐败行为的产生，这就需要我国政府始终坚持把人本理念贯穿于转移支付的监督、立法和管理的全部过程。
二、强化转移支付的协调发展功能
1.缩小区域差距，转移支付应发挥重要作用。改革开放以来，我国经济进入了一个快速发展阶段，取得了令人瞩目的成绩。同时，各地区发展不平衡更加明显。区域发展不平衡有不断扩大的趋势，已是不争的事实。缩小区域差距，促进区域协调发展，是科学发展观的基本要求，是我国在新世纪最重要的任务之一，也是我国全面建设小康社会，走向和谐社会的必然选择。转移支付作为平衡区域发展的有力措施，理应发挥应有的作用。科学、规范的转移支付，不仅使相对落后的地区可以直接受益，弥补其由于财力不足所带来的财政职能不全的缺陷，而且使经济相对发达的地区由于区域经济协调发展而获得更广阔的发展空间，进而形成整个国民经济的良性发展。
2.围绕转移支付的均等化目标，强化其协调发展功能。在1994年建立的以税收分享和直接补助构成的现行转移支付体制，虽然在某种程度上融入了财政均等因素，但总体而言是非常不充分的，而且没有严格遵循财政均等概念的内在逻辑，中央政府财政转移支付根据非均等因素大部分分配给各地方辖区。围绕转移支付均等化的目标，推进不同区域的协调发展，需要进行相应的体制改革和制度创新。第一，调整中央财政转移支付结构，力求省区政府财力的均等化。现行转移支付制度中最具有均衡地方财力作用的一般性转移支付所占的比重太小。2005年，我国的一般性转移支付占全部转移支付的比重按宽口径(将税收返还和原体制补助计人全部转移支付)为9.8%，按窄口径计算(税收返还和原体制补助不计人全部转移支付)为15.3%，这不仅严重削弱了中央政府均衡地方政府财力的作用，也阻碍了基本公共服务均等化的发展进程，应逐步提高一般性转移支付的比例，使其成为转移支付的主要形式。税收返还和原体制补助不符合均等化目标，要逐步减少并取消其在转移支付中的比例，最终以新的支付形式来取代。专项转移支付由中央各部委分别管理，目前还存在项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散等较多问题。专项转移支付分配制度的漏洞带来项目支付的随意性，进而引发“跑部钱进”等不良现象。对专项转移支付必须进行清理和规范，应逐步削减专项转移支付的比例，减少各部委的支付责任。对没有必要保留的支付项目纳入中央统筹规划，对必须保留的支付项目，要进行规范、透明的制度管理。第二，增加基本公共服务转移支付，力求基本公共服务均等化。实现基本公共服务的均等化，是缩小我国东西部差距、城乡差距、同一地区不同区域差距的重要策略。按照党的十六届六中全会的要求，基本公共服务转移支付的重点有两个：一个是增加中央财政对基本公共服务的投入，使国家财政新增、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大土地出让金用于农村的比重；另一个是增加中央财政对中西部基本公共服务的投入力度，将中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，使中西部地区基础设施和公共服务设施建设得到改善，逐步缩小地区问的差距。无论是国家对农村还是对中西部的公共服务的投入，政策都照顾和优惠西部地区，使西部民族地区成为最大的受益者。第三，适当运用激励性转移支付机制，力求基层政府财力的均等化。缩小区域差距，构建和谐社会，重心在基层。县乡基层政府的财力较弱，我国有500多个国家级特困县，主要集中在少数民族地区、边疆地区、革命老区和特困地区，其更需要转移支付缓解财政困难。近年来，中央出台“三奖一补”政策等激励性措施，着力建立缓解县乡财政困难的长效机制。2005年中央安排150亿元资金，2006年安排235亿元资金实施“三奖一补”政策，极大地调动了地方各级党委政府缓解县乡财政困难工作的积极性，提高了县乡财政保障的能力。一些地方政府如内蒙古、海南也出台了带有激励性质的转移支付办法，对缓解省区内部基层政府的财政困难产生了积极的效果。
三、完善民族区域自治转移支付制度
1.加大对民族地区转移支付的力度。少数民族地区地广人稀，落后，公共服务水平低，行政成本较高，政府自身财力非常薄弱。根据《民族区域自治法》第62条的规定，随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政应逐步加大对民族自治地区财政转移支付力度，增加对民族自治地区的资金投入，用于加快民族自治地区经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。为配合西部大开发战略的实施，国务院从2000年起加大对民族地区的转移支付力度，支持民族地区发展，并出台了民族地区转移支付办法，依据该办法由中央政府对民族省区和非民族省区的自治州安排财力性转移支付，2000—2005年民族地区转移支付额由25亿元增加到159亿元。2006年中央对民族地区转移支付约200亿元，比2005年增加40.77亿元，增长了25.6%。今后，还要进一步加大对民族地区的转移支付，有效缓解地区间财力差距扩大的趋势，促进基本公共服务均等化，维持民族团结和社会的长治久安。
2.规范政策性转移支付。胡锦涛同志指出，要完善与民族区域自治制度相适应的政策性转移支付制度。政策性转移支付主要是为了贯彻党的民族宗教政策，体现对民族地区的特别照顾，以及为民族地区的宗教信仰、风俗习惯和特有的语言文字、卫生等特殊支出而提供资金保障。在《若干规定》中，明确规定的政策性转移支付项目有：少数民族发展资金、民族工作经费、少数民族教育补助资金等。从这几年的支付情况来看，中央和省区政府的政策性转移支付数量有限，年均增幅很小，还不足以体现对民族地区应有的照顾，难以弥补其开支缺口，有待采取更可行的方案，加大支付力度。
3.建立补偿性转移支付机制。《民族区域自治法》第65条规定，国家采取措施，对输出资源的民族自治地方给予一定的利益补偿；第66条规定，民族自治地区为国家的生态平衡和环境保护做出贡献的，国家给予一定的利益补偿。《若干规定》第9条规定，上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地区财政减收的部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。根据这些条文，各级政府要安排补偿性转移支付资金，按照政府、个人及相关各方分担责任的原则，建立、健全有利于调动各方积极性的补偿机制。
4.鼓励对口支援的横向转移支付。根据《若干规定》第18条规定，国家组织和支持经济发达地区与民族自治地方的对口支援，中央政府应该考虑通过制定各种优惠政策鼓励无偿性和自发性横向转移支付，调动发达地区参与民族地区投资建设的积极性，引导发达地区的财政资金向民族落后地区的横向转移，在一定程度上解决困难地区财力不足的问题，加强地区协调发展和民族团结。这种转移支付在制度设计上，虽然带有帮助、扶持性质，但特别要强调以互利互惠为目的，以经济合作为契机，主要是通过发达地区向民族地区投入资金、技术、人才等，实现资源互补，共同受益，共同发展。以上海对云南的支援为例，1996—2006年上半年，上海在云南无偿投入帮扶资金8.27亿元，实施了以解决温饱和整村推进为主的帮扶项目2675项，实施社会帮扶合作项目2300多项；两省市企事业单位累计实施各类经济合作项目592项，上海在云南累计投入经济合作资金16.3亿元，对口帮扶成效显著。
5.落实民族地区转移支付的各项优惠政策。《民族区域自治法》和《若干规定》中与转移支付相关的政策主要包括：民族地区转移支付照顾政策、民族自治地区配套资金减免政策、中央财政建设性资金适当增加民族地区所占比重的政策等。在落实这些政策的过程中，缺乏合理、具有可操作性的细则和实施办法，执行政策的主观随意性非常大。如配套资金的减免问题，到底减免多少，一般由上级政府部门说了算，并且在财力有限的情况下，上级政府总是倾向于受惠的下级政府，甚至于搞“一刀切”。现行转移支付制度要求配套资金的主要是基础设施建设和公共服务项目的专项转移支付，配套资金总量大，对比较贫困的民族地区而言，专项拨款越多，对下级财政压力就越大，即越落后的地方，越难拿到专款项目。中央和地方政府应按照民族区域自治制度的要求，切实履行好自己的职责，通过出台相应的制度等措施，使民族地区转移支付的优惠政策逐步落到实处。
