循环经济的制度障碍与政府行为
[关键词]循环经济，制度障碍，产权，交易成本，政府行为
一、前言
循环经济的理念是在全球人口剧增、资源短缺的严峻形势下，人类重新认识界、探索新经济的产物。目前，循环经济发展模式正作为一种全新的、变革式的发展模式为世界各国政府所重视。政府将可持续发展战略作为制定中国国民经济和社会发展计划的重要指导原则，列入“十一五”规划纲要和“十六大”报告等重要文件，提出大力发展循环经济，建设可持续发展社会，同时，积极进行循环经济发展模式的探索并付诸实践。对于中国来说，由于发展阶段、资源禀赋、人口规模和地理特征等特点，发展循环经济是缓解资源约束矛盾的根本出路。
“循环经济——Circular Economy”是英国环境经济学家D.Pearce和R.K.Turner在其《自然资源和环境经济学》一书中首先提出的，重点讨论的是资源循环利用；之后，各国学者竞相研究，也大多是从技术、资源、环境及生态等角度进行的。实际上，循环经济不是研究环境保护方法，也不是单纯的生态经济，它的基本含义是生产、消费的集约和资源利用的最大化，从而实现提高资源效率、环境优化和可持续发展，进而达到社会进步和福利最大化。它的基本特征，又称CR原则，即减量化(Reduce)——减少资源利用量及废物排放量；再利用(Reuse)——努力回收利用废弃物；资源化(Recycle)——大力实施物料的循环利用系统。它不同于传统经济学之处在于其将环境这一因素由经济外部的制约性因素提升为经济内部的生产要素进行研究。另一方面，大家对于循环经济发展的另一个变量——“制度”的探讨也有所不足。制度即规则，它约定了人们的行为方式，包括正式制度(、合同等)和非正式制度(风俗习惯、伦理道德、文化等)。制度虽然不直接参加生产，但却是不可或缺的保障因素，它能左右利益的分配关系，贯穿于社会经济活动(当然包括循环经济)的全过程，发挥着举足轻重的作用。由于制度具有很强的惯性，而现有的制度安排多产生于线性经济现有的制度安排并为线性经济时期的顺利发展提供制度保障，使得其对于循环经济的发展表现出诸多不适。因此，分析循环经济的制度障碍就显得尤为重要。笔者力求沿着循环经济的物质流循环过程，结合制度经济学的核心理论，分析中国循环经济发展过程中的制度障碍，并探讨政府在制度重建中的行为选择。
二、循环经济的物质流循环与制度障碍
(一)循环经济的物质流循环
传统经济学将环境和资源看成是没有穷尽的供应体，可以满足人类经济发展的无限的资源供给和废弃物排泄的需求，并将经济的发展看成是一个不断消耗物质资源、创造财富与价值的过程，这个过程可以被描绘为一种线性的物质流循环(如图1所示)。其中，资源输入生产过程，生产出产品供消费者使用，并将各环节产生的废弃物排放于自然环境之中，而不顾其是否具有再利用价值和是否会对自然环境产生危害。
对于循环经济，其核心的物质流循环则不同，它是一种类似于自然界的自我消耗与自我恢复的环状循环(如图2)。
产品细分为正产品、零产品以及负产品，废弃物包括生产和消费过程产生的零产品以及不能资源化的负产品。正产品通过市场交换流向消费者；零产品作为既无负作用也无明显经济价值的排放物流向自然环境；负产品则是循环经济模式中所关注的核心产物，因为负产品意味着对自然界具有一定毒性的废弃物或具有资源化价值，一旦抛弃则有可能造成资源浪费。因此，负产品需要经过无害化处理，使其变为零产品排放出去，同时将可资源化的负产品资源化为再生资源投入生产。这是其与传统经济学最大的不同之处，也是原有制度所不能保障的，需要进行制度创新和制度重建。
(二)循环经济的制度障碍
1.产权制度障碍，产权制度是一种基础性的经济制度，它不仅对经济效率有重要影响，而月-构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。由于产权意味着对资源的排他性占有和使用，产权界定与否、以及如何界定直接影响到人们的成本和收益。
众所周知，生态环境具有公共物品的属性，在自然特征上资源和生态环境的天然性、流动性及外部性等特征使其难以私有化。因此，将生产成本的一部分强加给他人，使其利益受到损失的事情时有发生。这是违背等价交换原则的，其根本原因在于环境损失在公共产权的情况下无从追究责任或者存在较高追究成本，使得废弃物排放难以形成有效的制度安排。资源与环境的产权公共性引发了循环经济的产权障碍。
2.交易成本障碍。交易费用是人与人之间打交道的费用，也是达成契约和保证契约执行的费用。当交易费用为正时，制度结构以及制度变迁是影响经济效率以及经济发展的重要因素。而制度变革本身是有成本的，改革的成本主要来自于改革过程中利益分配不均所引致的抵制和冲突，所以寻求一种能很好地维护各方利益的改革方式是改革的一项非常重要的内容。同时，制度的惯性也使制度创新和重建需要经历艰难和漫长的历程及支付较高的交易成本。因此，交易成本成为循环经济模式建立的一种制度障碍也就不足为奇了。
3.个体与集体非理性障碍。按照科斯定理：只要交易成本为零，财产的法定所有权的分配就不影响经济运行的效率。也就是说，在交易费用为零且产权清晰的情况下，不需要政府干预就能实现资源的有效配置。但现实的情况是：交易费用不可能等于零，甚至很多情况下在费尽周折之后还是不能达成交易，而且不同产权的界定会带来收入分配的改变，进而导致不同的资源配置效率。
公有产权机制与交易成本的存在，决定了市场难以自发的完成经济模式的转变，纯经济利益下的个体行为对于社会集体利益而言往往是不理性的，集体的理性由于谈判费用的高昂也难以形成。而公共物品即使能够产生正的净效益，在市场机制下其效率也是极低的，同时，不同的产权安排收益主体不同，并且交易费用不为零，所以需要政府作为公共产品的代理者作出相应的制度安排来调整收益的分配，以平衡各方的利益关系。此时，政府作为市场失灵情况下的调解者与经济护航者，是解决利益冲突时达成协议的核心因素。
(三)循环经济的制度障碍在其物质流循环过程中的表现
1.资源开采环节。自然资源与环境一直以来都被认为是取之不尽、用之不竭的，只要有需要，就可以毫无顾忌的向自然界索取。然而对自然资源定价的制度安排则需要政府代表公众的利益与自然资源的需求者进行谈判，由于需求者众多，这种谈判是高成本的，致使自然资源的价格没有充分考虑其自然属性所赋予它的特性价值(如不可再生资源的相对稀缺性)，非理性使用表现为自然资源的开发速度远远高于其本身的再生能力和承载能力。一方面，人类永无休止地向自然界掠夺资源，另一方面，自然资源难以自我补给资源存量。
2.生产／消费环节。的生产环节前端表现为资本(智力)、资源及劳动力等诸要素源源不断的输入，后端则表现为产品包括正产品、零产品以及负产品的输出。其中，负产品的处理关系到循环“3R”原则的实现以及整个循环经济模式的建立。然而，由于环境产权的公共性，企业生产的正产品可以通过市场环节进行合理的等价交换，而对于负产品，一方面，由于处理负产品的技术要求和成本较高，使企业不能理性的处理负产品，而是将负产品及其危害“倾卸”到自然环境中，与自然环境之间发生了不等价交换；另一方面，现存环境产权制度不完善，没能严格界定企业对其产生的负产品所承担的相应处理责任，任其保持与环境的不等价交换状态。消费环节也是一样，大众普遍存在偷懒和搭便车的心理，个别消费没有提高成本的必要，负产品很容易被消费者随意遗弃，尽管可能是无意识的，但其危害却是很大的。
3.废物回收以及资源化环节。传统经济模式下生产／消费的废弃物理所当然的产生，也理所当然的被抛向自然环境，然而，在循环经济模式下，废弃物也必须合理有序地参与经济和自然的循环。巨大的观念差异要求一种更为贴切的制度安排来保障废弃物新的利用方式的有效进行，而这需要理顺太多的关系，也会产生较大的交易费用。然而，在存在正外部性且不能得到补偿的制度下，废弃物回收利用成本较高，没有价格竞争优势，获利空间较低，从事废弃物回收者多为知识水平低、劳动附加值低的劳动者，他们凭借低廉的时间成本和劳动成本，在较低的经济效益下从事废弃物回收再利用，无法形成规模效益，最终导致的是资源的浪费和环境的再次污染。
三、政府行为选择
早在20世纪60-70年代，一些西方国家就已经认识到传统的模式和制度体系的不足，率先进行了建设循环型社会的制度探索，形成较为完善的制度体系，如：德国和日本。而虽然提出了发展循环经济的口号，但在制度建设上比较落后。因此，针对中国循环经济发展中存在的制度障碍，笔者认为，中国政府在制度重建与创新中必须发挥核心主导作用，在循环经济构建过程中应从循环经济物质流循环的以下几个方面进行管理。
(一)明晰循环经济的产权制度，降低交易成本，充分发挥市场机制
1.资源开采环节。既然自然资源与环境的公共物品性质难以改变，由此带来的外部性也难以避免，这就需要政府充当公共产权的代理人，与资源使用者进行资源价格等方面的谈判，调整资源性产品与最终产品的比价关系，逐步建立能够反映资源性产品供求关系的价格机制，弥补信息不对称引起的高交易费用等弊端。
2.生产／消费环节。按照现有的制度，循环经济生产方式中试图实现减量和循环的环节不是现行市场条件下的必然选择，可再生资源的再利用过程一般都存在着可替代的生产过程，现行市场条件下再利用的原料不仅性能上不占优势，价格上也不占优势，导致循环经济生产方式很难自发形成。因此通过税收调节的方式改变成本一收益关系就成为政府的必然职责。一方面，建立污染者负责制度，通过税收和抵押金的办法，对产生负产品的生产／消费者进行约束；另一方面，建立税收优惠和国家补偿制度，对资源的再利用者进行奖励，“打”和“拉”两方面作用结合起来，共同维护公共利益。从表面上看，增加了“废物处理税”，生产成本提高会带来利润的降低，但同时其产出值(在考虑制度变量之后)也得到了相应的提高，实际上利润并没有因此而受到影响，并且治理回收再利用资源还可以创造相应的产出值(某种意义上相当于环境资源的替代价值)，即环境资源的价值得到了真正的体现。通过征收“废物处理税”补贴给废物的再利用者，抵押金返还给按指定的方式回收处理负产品者。对负产品进行再利用处理，可以是原来的生产者，也可以是专业再利用资源处理厂商，税收和抵押金的征收和补偿办法不受影响。也就是说，淮污染谁承担责任，谁治理谁受益。
政府通过税收杠杆的调节，既平衡了公共产权的收益问题，保护了公众的利益，又通过市场机制，自发调节生产者／消费者／再生产者减少资源浪费，促进资源回收，增加了人们的福利，实现了多赢。
3.废物回收以及资源化环节。发达国家对废弃物的回收利用有严格的管理法规，目前中国的环境产权尚没有量化为合理的价格标准，企业和大众消费者支付的废弃和排污费不仅远低于污染损害补偿费用，甚至也明显低于污染治理费用，这就使废弃物排放具有显著的负外部性。如果不能将这种外部成本内部化，循环型生产的一个重要效益来源就不能显现，资源再回收的成本就很难收回。应通过上面提到的税收和管理制度，指导建立通畅的废弃。物回收利用渠道，对负产品和再生资源的利用，制度上应给予一定的支持，如在可应用再生资源的领域规定再生资源的优先使用及比例等，以此改变生产／消费者众多难以全部自觉遵守规则的现状。通过价格体制提高有污染消费的价格和资源回收利用的补贴价格来引导生产／消费者行为，达到资源回收再利用的效果。
(二)构建国家循环经济评价体系，制定政策保障循环经济各个环节的主体利益并进行有效激励
1.突出循环经济的地位，构建保障体系。发展循环经济应该作为中国的一项基本国策，这是因为长期以来中国经济发展一直依靠“低成本、高投入、高消耗、低效率、难循环”的劳动密集型增长方式，使得中国资源、环境与经济增长的矛盾凸显，压力增大，带来了很多负面效应，只有发展循环经济才能保证中国经济的长期可持续发展。
建立健全相关法律体系，加大执法力度，加大对生产／消费产生污染的治理，提倡节约、无污染。加强中华人民共和国节约能源法、可再生能源法、清洁生产促进法、固体废物污染环境防治法和环境影响评价法等有关法律法规的配套法律/制度/政策的建设和落实，形成一套完整的污染者责任延伸制度，明确生产者、消费者以及废物回收、处理和再利用者的权责。通过法律规范负产品处理全过程，建立消费大众的节约观念和环保意识，不断提高资源的回收利用率。
2.构建国家评价指标体系，对各级政府进行考核。中国应尽快建立循环经济统计与评价指标体系，并作为各级政府部门的考核指标，将循环经济的理念贯彻到各行各业各地区的发展中去，改革现有的单一利润为主的项目评价体系。笔者看到，很多高科技企业/外资企业污染很严重，却享受国家的退税!如：某地铝园被挂牌为循环经济试点单位，其核心是电铝联产和废水循环利用。但实际上，电铝联产只不过是为了节约电力传输成本，而电解铝生产却没有进一步减量化环节，发电中的主要污染物——粉煤灰、二氧化硫和电解铝生产中的主要污染物——含氟电解烟气及废渣并未通过工业园中的综合利用。之所以出现这样的循环经济工业园试点和其他打着循环经济旗号的落后项目，其根本原因在于对循环经济理解不全面和短期利益的驱使，所以应建立全面指标体系，评估和考核现有的各级政府，而不应该仅仅是个别园区/行业。
实际上，政府并不需要疲于具体指导企业生产，诸如引进什么项目，改造什么排污设施等。只要法律健全，执行到位，制度会通过市场机制发挥作用。政府的作用在于有效监管，要把精力用在制定规则和监督管理上，企业自然会选择最合适的生产方式，否则就要被市场淘汰。
四、结论
市场机制不能直接引领企业自发地发展循环经济，直接原因在于企业缺乏一种成本—效益驱动机制。循环经济的有效实施需要各环节主体的通力合作，作为经济性的个人、企业、社会组织甚至是政府都需要在成本收益衡量之上的经济利益作为激励，才有可能将循环经济推行下去。在效率的基础上，一种制度安排能够使提供具有正效益的公共物品或产生正的外部性的供给者得到适当的补偿(因为这些正效益或正外部性无法在市场交易中自动反映)，那才是可行的。但是，这并不表示政府可以取代市场，在某种意义上说，市场仍然是最为有效的资源配置方式，市场作为纽带，将循环经济各环节的利益主体有机地联系起来，既没有损害自己(生产者／消费者)和他人的利益，并且公众的利益得到了有效的保护，同时也使各种资源使用更加趋于有效合理，达到帕累托最优。政府的作用则更多地表现为辅助和调节，因为政府供给的产品主要是制度，而制度是作为保障因素存在于生产函数之中发挥正效益的，制度要素和市场要素同时保障包括自然和环境资源在内的各种资源的合理运用。
总之，通过政府调节与市场协同作用，理顺产权关系，降低交易成本，政策指引，法律护航，市场调节，最终达到循环经济自身的良性循环。
