美国城市理性增长理念对中国快速城市化的启示
关键词：城市蔓延，城市理性增长，“理性”空间形态，市场机制
1、美国城市蔓延及其空间表现
美国的城市蔓延(urban sprawl)是指在服务和城市就业核心区以外的一种低密度、青蛙跳跃式的空间发展模式。这种模式将居住与就业、购物、娱乐、等分离，因而要求通过小汽车实现空间移动。从社会的可持续发展的角度而言，城市蔓延是一种不负责任的城市发展模式，因为它会带走内城社区的税基、破坏农地和空地，增加城市成本(和环境)，在美国又促使社会收入阶层加剧和种族的隔离。
张明，丁成日，Robert Cervero(2005)是这样描述城市蔓延的：“蔓延可以说它是美国地方政府土地使用与管理实践的直接产物。蔓延式土地使用形态的典型特征就是低密度，不同土地使用功能相隔离，和以尽端路为基本要素的机动车尺度空间组织结构。其结果是空间缺少场所感、社区感、过度地依赖小汽车、以及由此而带来的拥堵和空气污染等问题。公共交通在低密度的社区运行效率低下，由于缺少足够的乘客使得公交难以得到政府在政策和财政上更大的支持，致使公交服务质量进一步下降，使得更多的人转向私人交通，由此走向另一种恶性循环。”
一个普遍的认识是，蔓延就是低密度或跳越式(空间不连续)发展的代言词。这是相当不全面的。不错，低密度和跳越式发展是美国城市发展的主要问题之一。但是，美国城市蔓延包含的内容更广，它还涉及城市设计、城市规划的失误或不当而带来的相当显著的负面效应和城市成本(如不必要的交通需求及其成本和增加了对小汽车的依赖等)。图1很好地说明了城市规划不带来的显著负面效应。图1的上半部分(主要交通干道以上部分)是城市蔓延所表现的一种空间模式。主要特点是：(1)不同的土地利用类型高度分离，每种土地利用类型相对地“封闭”，自成一体。如单体住宅是沿着一条“死胡同”式发展的。公寓式住宅的发展模型也是如此；(2)仅有有限的道路(或道路出口)承担着与外界联系的通道。
这样的空间结构带来以下几个方面的后果：(1)增加了对小汽车的依赖和使用。如住在单体住宅的居民无论上学、购物、或到住在公寓里亲朋好友家里做客都需要开车，而不能利用其他的交通方式(如步行或自行车)；(2)“封闭”式小区极大地限制了交通路径的选择，使居民无论是上学还是购物都要开车并且一定要使用(如图所示的)主要交通干道，加剧了主要交通干道的压力；(3)“封闭”式道路极大地限制了居民间的交往和沟通。一个单体住宅可能与一个公寓住宅在空间上(直线)的距离很短，但是它们之间的“交通”距离可能是其空间距离的很多倍，这无疑无助于社会不同(收入)阶层之间的联系和沟通，“人为”(城市规划或设计)地制造社会隔离；(4)由于汽车是唯一的交通工具，商场需要建设很大的停车场来满足需求。
图1的下部分是与城市理性增长理念相一致的空间模式。从城市密度而言，上、下两部分没有任何区别，不同之处仅仅在于空间结构或模式。由于城市空间结构或土地开发模式是“开放”式的，城市居民可以有更多的交通方式来选择，小汽车不再是唯一的交通工具，商场也不再需要建设很大的停车场就能满足需求；有更多的交通路径来选择，既可以走主要的交通干道，也可以走城市街区道路，选择哪条路径则取决于交通流量的空间分布、时间和距离成本等因素，而不是如图1的上半部分那样没有选择；开放的模式会促使居民开放，增加交流，有利于和谐社会的发展。总之，相对而言，图1下半部分所示的格网式道路设计是交通高效率、有利于环保、有利于社区的人性化与和谐发展、方便了居民之间及对外的交通联系，缩短了通勤时间，并且有利于摆脱对小汽车的依赖，增加步行和自行车的比例。
2、城市蔓延的后果
研究表明，城市蔓延带来几方面的后果，并严重地影响城市的可持续发展。后果主要表现在以下几个方面：
第一，交通拥挤。美国人均车公里数从1980年到1995年增加了59%(http：／／www.plannersweb.com／sprawl／focus.html # what)。如图2所示的交通拥挤已经成为美国大城市通勤者的“家常便饭”。更长的通勤时间和对小汽车的依赖增加又带来了健康问题。对健康的直接影响包括因污染空气带来的呼吸道疾病，而间接影响主要体现在城市蔓延、小汽车与城市居民的体重过重之间的关系上(Ewingetal，2003)。
第二，城市蔓延带来巨大的，并且是可以避免的交通成本。这里的交通成本体现在：(1)政府需要投入大量的资金来建设基础设施，如道路。支持同等数量的城市人口，城市蔓延要求地方政府在基础设施方面的投入要远远高于城市紧凑式的发展。城市蔓延所需的政府高投入既体现在总量上，也体现在人均上(从供给者的角度)。政府高投入意味着纳税人的课税负担加重了；(2)由于低密度和分散式空间分布，城市蔓延提高通勤距离和时间，因而增加城市居民和的交通成本(从消费者角度)；(3)由于城市蔓延不利于公交系统的发展和使用，城市蔓延增加了对私人小汽车的依赖，相对地减少了对公交汽车的需求。一般地，地铁(或城市轨道交通)和公交汽车能够比较有效地承担市中心与郊区之间的联系，但在联系城市外围郊区之间上就比较不经济。
第三，城市蔓延空间上转移了地方政府的税基。在美国，地方政府财政税收的75%来源于房地产税。当城市蔓延发生时，中高收入阶层家庭普遍向郊区迁移，以此来享受城市郊区化带来的较低的房价、宽敞的住房、更大的且可以保护私人隐私的庭院。低收入者由于收入的原因限制了他们的住宅选择的移动性(mobility)，而只能选择留在城市中心。中高收人家庭的外迁导致内城的房地产价格下跌，继而减少了内城(innercity)的房地产税基，带来内城地方政府财政税收人的减少。
第四，离散式、青蛙跳跃式的发展使大量农田和绿地被用作房地产开发，造成土地资源的浪费。根据统计，在1982年—1992年间，美国全国平均每小时失去农地45.7英亩，每天损失400万英亩。
第五，由于蔓延会导致产生更多的、更长距离的交通通勤和对小汽车的过分依赖，城市蔓延增加步行与自行车的安全风险。步行和自行车面临的高交通风险进一步促使城市居民对小汽车的依赖和使用。
最后，城市蔓延带来了环境污染。
3城市蔓延的原因
城市蔓延的原因复杂，归纳起来主要有以下6点：
(1)能源与环境服务的低定价(under-pricing)。油价：美国国内的油价十分低，仅相当于日本、加拿大及许多欧洲国家的三分之一到四分之一，这种低油价是政府对能源消费的间接补贴，从而产生了鼓励私人汽车使用的效果。环境成本：由于缺少有效的环境政策，企业和开发商并不支付(至少不全部支付)他们的土地利用方式或土地开发对环境施加的影响。结果，一方面导致土地的过度开发，并使社会来承担其产生的负外部效应，另一方面，导致土地利用的无效或低效率。
(2)基础设施的低定价。表现为高速公路使用者所需支付的使用费低于高速公路建设和运营的实际成本，根据微观经济学原理，低价刺激了消费需求，从而导致对高速公路的过度需求和使用。
(3)政府对交通和住房的补贴。美国政府对住房的补贴分为两种。其一，购房者用于支付购房贷款利息部分的收人可以免除收入所得税。单纯从经济学来讲，如果不考虑税收减免的话，租房和买房是没有差别的，但是政府对支付购房贷款利息部分的收入免税，实际上可以看作是对购房行为的一种鼓励。其二，对交通的补贴，这在前面两点已有介绍，包括交通基础设施建设和使用成本的补贴，因为实际上政府在交通基础设施方面的收入并不足以支付其成本，因而依靠政府财政补贴的差额部分可以看作是政府对住房补贴的另一种形式。
(4)破碎的土地利用政府框架(Governance)。在美国，城市不论人口多少，其政府是互相独立的，每个政府拥有独立的人事权、财政权等，如芝加哥大都市区内就有一千多个独立的政府，这是一种破碎的政府框架。Charles Tiebout在其论点“用脚来投票(vote on the feet)”中曾经指出这种破碎的政府框架结合土地分区(zoning)在公共财政方面有无与伦比的优势。但另一方面，对于一些跨区的政府服务如修建高速公路等，这种破碎的互相独立的政府结构则十分低效，因而需要有且已经出现了区域性中央集权来协调城市间的政府行为。在这方面俄勒岗州的波特兰所实行的区域政府管制(Regional Governance)比较有效。需要说明的是，这种区域政府管制仅是针对美国这种相对破碎、独立的政府结构(fragmented government structure)而言有效，在中国集权式的体制下并没有很大的可借鉴性。
(5)收入的增加和交通成本的下降。基本上人们对住房的消费会随着收入的增长而逐渐增长，直到一定年龄时，对住房面积的人均需求才有所降低，因而随着经济发展和人民收入水平的提高，对更大面积住房的需求刺激了人们向地价较低、环境优美的郊区迁移，从而导致城市蔓延的出现；同理，交通成本的下降使得更远距离的通勤成为可能，同样会导致城市蔓延，这样的例子很常见，如北京中心城与通州区的交通联系得到改善后，通州卫星城发展得就十分迅速。
(6)对低密度住宅的持续需求。随着收入的增长，人们对低密度、高质量住宅的需求也逐渐增长，为满足这种需求，城市周围将出现越来越多的低密度住宅，产生蔓延。
4、城市理性增长？
针对城市蔓延所带来的后果，城市理性增长在美国发展并流行。理性增长是一种精心、科学规划过的发展模式，这种模式保护农地、复兴城市已有社区、保持住房的可支付性、提供多种交通方式的选择等。它具有可持续发展、可操作性的特点。
理性增长不是一个全新的理念。美国政府对土地开发的干预已有相当，其手段包括土地利用功能分区(Zoning)、规划(Planning)、增长管理／可持续发展(Growth Management／Sustainable Development)和理性增长(Smart Growth)等。这些措施从根本上来讲都是政府为“更好”的发展所采取的行动。
这种“更好”的概念包含以下几个方面的考虑：①环境影响，兼顾长期与短期效益；②土地利用影响，通过规划使不相容的土地利用类型间的冲突弱化或者最小化；③影响，保证城市的就业与收入，促进城市的发展；④财政影响，使地方政府的收入和支出与当地的需求、居民的愿望相结合；⑤社会影响，努力促使社会分配实现公平。
美国的城市理性增长有10大原则，分别是：
(1)混合型的土地使用，将不同的住宅类型(单体住宅、联体多层住宅等)？昆合起来，在住宅区提供零售、个人服务业、园、学校和其他公共设施；
(2)充分利用紧凑式城市设计，通过更高密度、垂直的而非水平增长来保护绿色空间；同时减少建筑之间的空间，以达到减少土地需求，增加步行比例、减少需求的双重目的；
(3)创造多种住宅机会和选择，提高城市住宅的可支付性，为各个收入阶层的家庭提供优质的住宅；
(4)创造易于步行的邻里、(walkable neizhborhoods)，为促进步行，社区必须有混合的土地利用类型，紧凑的建筑，对公共安全的保障和步行专用道；
(5)培养具有强烈空间感的特色型、魅力型社区，设定社区发展和建设标准，并与建筑美学和特性相结合，推动有特色的、吸引人的社区发展；
(6)保留开放空间、耕地、美景和主要环境保护区域，实现财政收益、环境质量和健康收益的共赢；
(7)加强现有社区的发展建设；充分利用已开发地区所能提供的资源，也就是要求避免跳越式发展；
(8)提供多种交通选择，提升高质量公交服务的可利用度，保证步行、自行车、公交系统和道路之间的连接，更好地协调土地利用与交通的关系；
(9)使发展决策具有可预测性、公平性和成本经济性，激励私人资本(投资者、银行家、开发商、建筑商及其他)积极参与土地开发利用，因为只有私人资本市场能够提供大量的、满足城市理性增长所需要的资金；
(10)鼓励社区和业主(stakeholder)在发展决策制定过程中与政府和规划机构进行合作，这是因为真正能够理解、实现城市理性增长的正是工作和生活在那里的城市居民。
美国城市理性增长10大原则基于以下几个理论或理念：
(1)通过土地和交通的整合，在不影响城市功能和职能的前提下最大限度地减少城市成本(如交通成本)；
(2)追求经济、环境、生态和社会等之间的平衡；
(3)强调地方政府公共财政能力，特别是其提供基础设施和公共服务方面的能力的重要性；
(4)强调社区在凝聚社会力量方面的重要性；
(5)强调公众参与的重要性。
美国实证研究表明，理性的城市增长模式可以很大程度地减少政府在基础设施方面的投入(表1)。理性的增长模式与城市蔓延模式相比，道路的需求减少25%，基础设施的需求减少15%，学校的需求减少5%。
需要指出的是，人们对城市蔓延带来的后果的一致认可性要远远高于就如何解决城市蔓延带来的问题或防止城市蔓延所应采取的政策。美国学者和官员就如何制止城市蔓延，可以说是“仁者见仁，智者见智”。经济学家认为城市蔓延是市场经济选择的结果。由于收入的提高，城市居民希望改善居住条件或拥有更好的居住环境；城市郊区土地价格相对廉价，使在那里建设可支付的、宽敞的、带有花园和隐私的庭院成为可能，这是城市蔓延的经济需求方面。城市交通的延伸大大地改善了城市郊区的通达性，为城市蔓延提供了物质基础。由于城市居民没有全额地支付城市高速公路建设所需的资金，利用城市高速公路的人间接地得到了政府的补贴，这进一步地促进了高速公路的使用。基于此，经济学家认为城市蔓延应该通过经济手段(如高速公路的使用费，高速公路拥挤费——congestion toll)来解决。
相反，非经济学家如规划人员则认为，经济学家所能做的是有限的，如无法确定公共产品或服务的边际成本，因而公共产品或服务的最优价格也就无法确定。再如，规划人员认为城市蔓延并不一定是城市居民市场选择的结果。实证研究表明，城市居民愿意为住在理性发展模式的社区里支付额外的相应的房屋价格(Song and Knaap，2003)。由于理性发展模式的社区提供了良好的社区环境(如开放的格网式街道，充分的绿色空间、有人行道的城市道路等)，这些社区品质都会体现在社区的房屋价格上，因而其他不变，理性发展模式的社区内的房屋价格要高，且城市居民对理性发展模式的社区是有需求的(Song and Knaap，2003；Tu and Eppli，1999)。
5、市场主导的“理性”空间形态
由于数据等方面的原因，城市空间结构常常从3个大的方面加以描述：(1)人口密度；(2)就业密度：(3)城市交通(丁成日，2004)。城市交通既是城市的“骨架”又是城市的“循环”系统。
城市就业可以从不同的角度来进行分类：如基本行业与非基本行业；由劳动空间集聚效应的就业(如政府、IT、广告、保险、文化研究等)与劳动力空间集聚效应不明显的就业(如制造业)等。国际上的实证研究表明，尽管就业地决策和住宅地决策有很大的因果关联性，但我们还无法肯定两者“因果”关系中谁是“因”谁是“果”。一般地，相对性的结论是：基本行业或有劳动力空间集聚效应的就业的区位选择相对独立，较少受当地区位因子的影响，因而更有可能成为就业和住宅两者因果关系的“因”，即“人跟着就业走”。相反，非基本行业或没有劳动力空间集聚效应(如日常服务业——理发、花店等)的就业受居民收入、消费倾向、家庭结构等因素的影响就要大，更有可能是“就业跟着人走”，即就业分布就是“果”。
世界性大都市至少都有一个高密度的商务中心区，集聚了相当规模的基本行业或有劳动力空间集聚效应的就业。1990年，纽约的中心商业区在3.11k㎡的土地上集聚了近74万个就业机会；香港的中心商业区在1.67k㎡的土地上有近20万人口就业，另一就业中心九龙在14k㎡土地上容纳了近110万人口就业；汉城中央商务区21k㎡土地上有120多万人口就业；东京中心区42k㎡的土地上近240万人口就业。一般来讲，国际大都市平均每平方公里的就业人口在5万左右(丁成日和Bethka，2005)。
高就业密度为人与人之间面对面的交往提供了机会，高科技及第三产业的很多行业需要人与人之间的碰撞来产生创新的火花，并且这些交往不拘泥于正式场合，随意的午餐聚会可能就会产生意想不到的思想碰撞。因而，那些需要面对面交往的行业，如广告、服装设计、政府部门、金融等，通常倾向于聚集于城市中心高密度地区来增加面对面交往的机会，尽管这些地区的地价相对较高。这些城市所表现的劳动空间集聚效应大于“城市病”带来的城市成本，因而，这些城市的规模在过去半个世纪里仍然在扩大(丁成日，2004)。
Benraud(2003)认为，500万人口以下的城市最好有一个就业中心(即所称的单中心城市)，这样的城市有最小的城市交易成本。在单一中心城市里，受市场这个无形的手的支配，土地资源和资本资源可以得到最佳组合，这意味着土地资源和资本资源同时得到最佳利用。如图3所示的人口分布和空间结构一方面使土地资源和资本资源得到最大限度的利用，另一方面引发最小的城市交易成本。
6、对快速城市发展的启示
美国城市理性增长的理念和原则是基于美国的城市发展而发展的。具体的内涵可能与中国的具体国情不一定相符合。正因为如此，我们应该学习的不是具体的城市理性增长的“内涵”，而是美国城市理性增长理念背后所包含的理性思辨。比如，美国城市在市场的强力影响下，就业和住宅空间上过于分离，一些就业(如服务于城市居民的行业——零售、个人服务等)远离其服务的对象，因而试图通过一定程度的土地利用混合来减少交通需求。所以，美国城市理性增长所倡导的土地混合利用，是针对其根深蒂固的就业与住宅分离产生的问题而提出的对策。
美国城市理性增长中的土地混合利用并不一定适合中国的国情。这是因为，中国城市发展长期在“先生产，后生活”的理念主导下，同时又由于城市发展缺少资金，单位包住房分配和建设等种种原因，中国城市空间发展具有以下几个特点：
(1)单位式住房分配导致就业和住宅在微观上高度混合，这种经过几十年发展演变而来的空间格局很难在短期内得到根本的改变；
(2)由于单位的空间分布相当零散，使城市就业，无论是基本行业还是非基本行业，相对均匀地散落到城市的每一个角落。加上单位式住房分配，城市土地利用的宏观表现犹如城市是由无数个相同的“细胞”——每个“细胞”就是一个就业—住宅高度混合的单元构成。
(3)单位的空间零散式分布是城市表现的就业不够集中，城市是“无中心”城市(丁成日，2004；丁成日和Bethka，2005)。
这种(相对地)“无”就业中心一方面是与土地利用和占主导地位的交通方式—步行或自行车相匹配，使得城市能够在有限的城市基础设施(交通)投资的情况下运转；另一方面，对目前城市发展带来的负面影响也是相当深刻的，是新时期城市交通拥挤的主要原因之一。这是因为：(1)劳动人事制度改革从根本上改变了雇佣与被雇佣之间的关系，大大地减少了一个家庭中有2人以上同在一个单位上班的数目；(2)随着经济的发展和收入的提高，将有越来越多的家庭拥有小汽车，这也正是北京等城市正在经历的事情；(3)住房制度改革必将使越来越多的人无法再在就业地附近找到合适的住房，导致就业地和居住地的空间分离，特别是新的就业人员；(4)城市缺少高度集聚(且高密度)的就业中心(丁成日，2004)，理论上，二维空间上的任何一点都有可能成为某个就业人员的就业所在地。因而，二维空间上的任何两点都有可能有一定规模的交通需求。可以说，我们不可能组织一个经济上可行和有效的城市公共交通来满足两维空间上任何两点之间的交通联系。
加上经济发展水平的原因，中国大多数城市有多种不同的交通方式共存：步行、自行车、公交车、出租车、私家小汽车和城市轨道交通。多种交通方式共存，空间上任何两点都有交通需求，造成交通的无序和混杂，也正是交通流的空间无序和混杂使得城市交通极易产生拥挤。我们认为，这才是中国大多数城市交通问题的主要症结。就业中心不明显或太多的中心，是计划经济体制下城市发展的后遗症之一，它使得城市内部的交通难以管理，中长期影响将是深刻的。
还有，遗憾的是，国内很多开发项目盲目地崇拜国外的发展模式，将国外很多不成功的例子当作成功的经验来学习，机械地照搬照套。在现今的中国，这样失败的例子比比皆是。最典型的例子莫过于图1上半部所示的“封闭式”或“半封闭式”发展模式。不同开发商的住宅项目各自封闭，仅靠少数几个交通出口对外联系，由于缺少交通和土地利用的整合，很多开发项目模式从微观上看起来很吸引消费者，但从宏观上看这种近于封闭的模式会给其居民带来相当大程度的不便。这种不便利在近期可能还没有表现出来，将来一定会表现出来。
一个“理性”的城市空间模式一定是能使城市的资源(土地，资本，劳动力)得到最大利用的模式；一定是能使城市的交易成本最小的模式；一定是能使城市的集聚效应最大化的模式；一定是能使经济、环境、社会等多方面平衡发展的模式(丁成日，2004；丁成日等，2005)。具体地讲，一个“理性”的城市空间模式应：(1)有一个相对地集中和高密度的就业中心，特别是大城市、特大城市和国际性城市；(2)有一个与其相协调的城市交通系统，它能使城市居民(就业者)能够经济有效地接近所有的就业机会；(3)要求政府在基础设施上的最小的投入即可满足需求。
综上所述，中国目前快速城市化过程中出现的一些问题，可以通过借鉴美国的城市理性增长理念得到解决。但是，更为重要的是，通过学习借鉴城市理性增长来防止产生新的问题，避免重蹈覆辙。特别需要指出的是，我们学习国外的经验，更应着眼于具体做法背后包含的理性思辨和逻辑，前因后果，而不是具体做法本身。总之，美国城市理性增长有些值得我们借鉴，有些则因与中国国情不甚符合，我们的理性增长可能要求我们所走的路正好与美国的理性增长背道而驰，但可能都是各自的理性增长模式。这一点正是我们需要深入探讨和研究的。
