关于社会主义市场经济条件下国家科技计划功能和管理的思考
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词: 国家科技计划；管理体制；社会主义市场经济
国家级科技计划（以下简称国家科技计划），是政府提高国家科技水平，促进科技与经济相结合的一种有效手段。自二战以来，国家科技计划首先用于发展国防军事技术，后来广泛应用于发展产业技术，解决与社会公共问题有关的技术难题。到如今，国家科技计划已成为各国政府发展技术，提高国家综合竞争能力而普遍采用的手段。
在建国以来前30年的计划经济体制下，我国科技发展以中长期科技规划为指导，主要采取“任务带学科”的方式，重大任务由政府组织攻关。这种组织方式在许多领域取得了很大的成功。但是，这种方式是以不计成本为基本特征的，与经济建设结合不密切。1982年，中共中央提出“面向”和“依靠”的新时期科技工作基本方针，“科技攻关计划”应运而生，这标志着我国科技计划从科技规划中分离出来，成为相对独立的综合性的指令计划。随后、尤其是1985年科技体制改革以后，我国各种科技计划陆续出台。截至1998年底，我国出台的科技计划已有18个。 虽然“十五”期间个别计划有所调整，但是整体变动不大。这样，至少从现象上来看，与经济改革中市场化比例越来越大形成鲜明对比的是，在科技领域中“计划”的比例越来越大。实际上，这些以国家专项拨款为共同特征的科技计划，在目标、性质和运行机制等方面差异甚大，有些所谓的“计划”、尤其象国家科学基金以资助自由探索研究为主的国家支持基础研究的制度，被冠以“计划”之名根本就不合适。这充分反映现行国家科技计划的实施在观念上仍然受着计划经济很深的束缚，与社会主义市场经济建设之间存在着不相适应之处。这种不适应更充分地反映在计划的设置上：一方面，计划之间定位不清、交叉重叠，造成有限资源利用效率低下，且评价与监督系统不完善，有失公正，这早已为科学界普遍异议。 ；另一方面，随着加入WTO，面临着WTO成员国共同遵守的《补贴与反补贴措施协议》规则，暴露出我国国家科技计划在目标和资助范围内与上述规则有许多相背离之处。 这些充分表明，我国的国家科技计划在理念、定位和管理模式等诸多方面必须按社会主义市场经济建设的要求做出重大的调整和改进。
在当前我国社会主义市场经济建设全面发展的新的历史时期，发展和完善适应社会主义市场经济条件的国家科技计划，是我国未来科技和社会经济发展需要解答的一个重要问题。解答这样一个问题，要求我们从现实的局限中摆脱出来，站在国家未来发展的高度，转变观念，认真我们已有的经验和教训，借鉴国外成功的经验，大胆探索。本文对此问题做一初步探讨，以期抛砖引玉。
本文以市场经济发达国家的经验比较为基础，从国家科技计划的基本概念出发，探讨国家科技计划的依据、定位和管理体制，并提出我国国家科技计划发展需要解决的几个重要问题。
一、 国家科技计划的定位和功能
1. 国家科技计划的概念
科技计划，是影响科学技术及相关环境未来发展的行动方案。 国家科技计划是政府组织实施的计划，是政府指导和调控科技活动的一种形式。
按照计划的控制与实施方式，国家科技计划可以分为两类：指导性计划和指令性计划 。指导性计划是指对国家未来科技发展的起宏观调控和管理作用的政策性纲要，一般综合性较强，如“×年国家科技发展规划”、“国家关键技术”等。这类计划，往往是一个阶段国家科技发展的战略方针；或者是对全国某领域的科技发展重点支持的导向性文件。指导性计划有长远的目标，有明确的优先领域和重点研究项目建议。但这些领域或项目不是具体和细致的，对实现目标的措施和手段只有政策性的建议，没有具体的任务按排。指令性计划是对国家未来科技发展具体的按排，即通过有效地配置资源（人力、物力和财力），在一定的期限达到一定的目标，一般可操作性强，具有特定的目标。一般我们所说的科技计划大都是指令性科技计划。我们可以指令性科技计划定义为“为实现某类科技目标而规划的具有关联性、层次性和时序性的科技项目系统”。指令性计划具有以下几个必需的要素：①明确的目标（不仅有长远的目标，还有具体的任务和专门的目标）；②确定的期限（进度安排和阶段性目标）；③具体的实施体制（组织与管理体制、任务分工）；④一定的经费投入；⑤相应的政策性配套措施。
2．国家科技计划的理论基础和功能
国家科技计划是政府从国家目标出发，指导和调控国家科技活动的一种形式。国家科技计划实施主要的领域是“市场失效”的领域，并且常常以加强国家创新系统的有效运行为目标。
（1）市场失效原理
政府对国家科技活动的调控，基于“市场失效”原理，即市场机制不能有效解决某些科技领域的最优化资源配，必须由政府介入和调控。这些领域的特点是：（1）外部性的社会成本；（2）不充分或不适当的经济刺激；（3）不充分的投资；（4）潜在的创新购买者之间的知识不完备；（5）源于技术能力不足的管理缺陷。
国家科技计划实施的领域主要包括：（１）国防、公益（卫生、环境等）、基础研究领域；（２）高新技术产业；（３）面临国际竞争的产业；（４）能源、等领域。第一类是创新的外部性成本问题，或者是投资效益过长，靠市场机制不能解决的问题；第二、三类是虽然有受益的可能，但风险很大，或技术难度很大，或是二者兼有，这对单个的企业或科研单位没有投资的冲动，也没有足够的技术能力；第四类是获益不足，即各个企业未必能够从这些领域的技术进步进行投资中获得收益。
国家级R&D计划的设置主要是为了解决上述市场失效或低效科技领域的最优资源配置问题。对其中与国家发展紧密相关的重要科技问题，政府通过在资金引导和产权等方面确定激励规则，激励和组织产学研各方积极参与，优化配置研究发展各要素的资源和分担风险，降低研究发展的不确定性。
（2）建设和管理国家创新系统
20世纪80年代后起出现的国家创新系统的概念，充分揭示出一个国家的创新能力和创新水平是由公、私领域的机构相互联系和相互作用决定的，并且可以通过国家行为来建设。 国家科技计划的设立常常有兼有促进产学合作、企业合作、政府部门合作等建设国家创新系统的目标。
概言之，国家科技计划的功能是解决与国防、社会和经济发展关系密切的重大科学技术问题，以此推动科学技术和经济社会的发展，同时提高国家创新系统的运行效率。值得强调的是，政府行为和市场行为不是完全割裂的，在科学技术与经济结合领域实施的国家科技计划，并不是政府行为代替企业行为，而是引导企业行为——政府的功能是引导和激励企业投入，鼓励产学研合作。
3． 国家科技计划的目标和分类
国家科技计划的目标一般以研究发展项目为主，同时兼顾基地建设、人才培养和信息基础设施建设等。按研究活动的性质，我们可以把国家科技计划简要分为如下几类：（1）基础研究计划：主要包括基础科学前沿领域的计划和大科学计划，如美国的脑科学计划，全球变化计划，人类基因组计划等； ⑵ 新兴技术研究发展计划：在新兴的有前景的技术领域探索新的产业技术生长点，如各国在新兴的纳米技术、生物技术、信息技术、材料技术等领域实施的计划； ⑶产业关键技术研究发展计划：对一个国家经济增长、创造就业和满足国民需要起著至关重要的技术领域，研究发展具有自主产权的关键技术，包括产品技术（如高清晰度电视、综合数字服务网、电动汽车、生物新药等）和基础技术（如先进制造系统、新功能生物材料、环境技术和能源技术等）；（4）新技术应用计划：推动新技术在企业推进新技术在制造业中的应用，如欧共体1987年实施的Brite计划（欧洲技术基础计划），目标是促进新技术（激光、机设计等）在汽车、化学、纺织、航空等制造业等领域的应用。（5）促进产学合作和企业创新计划：如澳大利亚的合作研究中心计划，美国小企业创新计划(SBIR)和小企业技术转移计划（(STTR)）。
纵观发达国家科技计划，可以看出，尽管每个国家的国情不一样，计划的设置不同，但是都有着共同的特点：（1）定位明确，计划设置常常在特殊的领域，以专项计划为主，例如，美国纳米技术计划、材料技术计划，英国的先进信息技术阿尔维（Alvey）计划；（2）以提高国家竞争力为目实施国家科技计划的趋势越来越强，常常通过激励规则刺激企业的研发愿望和鼓励产学合作，一般定位在预竞争研究发展（Precompetitive R&D）和通用技术 （Generic Technology）；（3）政府机构联合主持的计划成为一个趋势，目的是整合科技管理部门和经济管理部门的管理职能，同时避免重大项目选择和实施的重复、分散。前者如韩国科技部、商工部、动力资源部和邮电部共同主持的的G7计划，后者如由美国能源部牵头，联合人类与服务卫生部等部门主持的“人类基因组计划”。
二、有效的管理体制是计划成功的保障
根据国际上的经验，国家科技计划的有效管理体制有着共同的特点，其中最为重要的有以下个方面：决策、咨询、管理和评价相对分离；专业化管理；分级管理；激励企业参与和产学合作。
1． 决策、咨询、管理和评价的相对分离
国家科技计划是政府管理国家科学技术的一个代表方式，表现在计划的决策、咨询、管理和评价等方面相对分离，形成职责明确、相互制约的机制。
国家科技计划的决策一般要由专门规范的程序，经过科学、充分的论证，由政府最高机构确定，并通过立法或制度化的形式确立，规定计划的目标、经费的使用范围和期限，具有很高的权威性和阶段性。日本的科技计划，是设在由相关法规推出的各类科技“制度”、“事业”的框架内，由日本政府的最高科技审议机构——科学技术会议（议长为主席）运营会议以回答内阁总理大臣咨询的方式提出，并由科学技术会议综合部对此做出决议。美国的科技计划都是在各种立法之下确定和实施的。 例如，美国的《小企业创新研究计划》 (SBIR)，是以1982年国会通过《小企业创新发展法》之下建立的，该法明确规定计划的目标、经费使用范围和期限。后来，在《小企业研究与发展促进法》之下，计划期限延长到2000年9月 。在2000年的《小企业重新授权法》（Small Business Authorization Act ）之下，又将该计划期限延长到2008年9月。韩国的自1982年开始实施的一系列国家研究发展计划都是建立在《国家技术促进法》之上。
在国家科技计划制定和实施中，为保证计划制定的科学性，咨询占很重要的地位。一些国家的科技计划由国家的专门咨询机构做咨询工作，如日本的学术会议专门负责政府的咨询，包括国家科技计划的咨询；美国以立法的形式规定，重要的科研决策要经政府部门提交美国科学院进行咨询。一些国家的科技计划管理体制中设有专门的咨询委员会，如澳大利亚合作研究中心委员会是由总理亲自任命的专门咨询委员会，由总理科学委员会、联邦政府拨款部门和工业界高级代表组成，职责是对合作中心计划运行管理、评选程序、项目评价等问题提供咨询。
国家科技计划的实施一般设有专门的机构对科技计划评估。韩国G7计划由科技部所属的科学技术政策研究所专职负责对整个计划进行评价。英国1983年设立的先进信息技术阿尔维（Alvey）计划设置了专门的实时评估，即是在计划的执行期间来进行评估，而不是象通常那样在计划完成以后评估，负责实时评估的三个外部机构是：伦敦商学院的商业战略中心、曼彻斯特大学的工程科学技术研究课题组和苏塞克斯大学的科技政策研究所。
2．专业化管理
对国家科技计划实施专业管理是市场发达国家科技计划的一个突出特征，即政府部门不直接管理计划运作，只负责规划、保证相关预算、改善制度等政策性事物，计划的业务管理则交专业机构管理。
采用专业化管理的目的是有利于计划所需的各种要素的集成，提高效率，使计划和项目的管理分层实施，同时保证公正，避免行政的干预。承担专业化管理的机构有三类：
⑴ 现有的国家专业研究机构 例如，美国商务部于1990年实施的先进技术计划（ATP）授权美国国立标准与技术研究院管理（NIST）管理，在该院设立了一个52人的计划办公室。每个被批准的项目，ATP办公室指定一名项目经理负责管理。 日本技术研究院负责通产省的产业技术开发制度（计划）的管理。韩国G7的计划大部分课题则分别委托生产技术研究院、科技政策研究所、韩国环境技术开发院等国立机构管理。
⑵ 特殊的事业法人 例如，日本科技厅的科技计划是主要是由新技术事业开发团、宇宙事业开发事业团、核反应堆核燃料开发事业团等特殊法人负责。
⑶ 新成立的事业集团 例如，为了有效完成G7计划中的“超大规模半导体研究”，由参与的产学研各方成立了“新一代半导体研究开发事业团”负责管理该课题。
3．分级管理
分级管理是指管理系统分为计划的管理和项目的管理两个层次。计划的管理是指负责计划实施的基本方针，确定研究领域和研究项目以及对计划实施战略管理。项目的管理是指对研究项目的过程管理。分级管理是研究计划的管理的一个原则，突出表现在两个层次的管理是由不同的专家构成的。例如，1981年日本政府在“技术立国”方针之下实施的“创造性技术研究推进制度”，管理计划的新技术事业团所设的开发审议会是计划的最高审议机构，负责计划实施的基本方针和确定研究的主题项目。开发审议会由日本国内各科技领域有威望、学识丰富的专家组成，他们不参加项目组织和研究。项目负责人由卓有洞察力的科学家担任，在一定范围内对研究活动有决定权限。他的任务是指导、组织和推进研究活动，负责主题项目的研究内容和研究计划，组成产学研究小组，但不参加具体的研究任务。立项决策和过程管理由两个不同层次的专家负责。
4．鼓励产学研合作或联合的激励规则
激励企业参与和鼓励产学合作是市场经济发达国家科技计划的一个基本特点，许多国家计划都突出地表现出这一特点。例如，美国先进技术计划（ATP）的激励规则突出体现了鼓励企业联合或产学研联合，而英国阿维尔计划申请的必要条件是企业联合，韩国的G7计划要求民间的企业和参与必须达到一定的比例，以保障研究成果和产业化的连接。
一般来说，采用的激励规则有两种形式：
⑴ 资金补助：对于联合参与的企业，政府提供优厚的资金补助。例如，ATP计划，企业单独申请，经费金额封顶，国家资助直接费用；若是几家企业联合，经费金额不受限制，但企业要投入一半。
⑵ 产权界定：对于目标在于基础技术或共性技术研究发展的国家级R&D计划，常常是通过界定参与方的责、权、利，来鼓励企业联合。例如，日本的超大规模集成电路、光和第五代机等计划的目标定在开发作为新技术开发前提的基础技术，即企业在产品开发时不得不解决的基础技术或共同面临的技术课题，参加方可以平等地使用这些基础技术。至于每个企业使用这些技术做什么，则由他们自己决定，可以自己开发，也可以转让。这可以激励那些有技术实力或资金实力的企业积极参与。
三、 我国国家科技计划需要解决的几个问题
我国科技计划是在改革开放初期实施的，以“科技攻关计划”为伊始，带有浓厚的计划经济色彩。尽管随着科技体制改革的不断深入，国家科技计划的管理也在做积极有益的改进，例如，招投标制和课题制，但是在制度创新上进展并不大。正象著名的经济学家吴敬琏指出的：“回顾过去历次发展高技术和高技术产业的运动，人们不难发现，它们所采取的方法大同小异，就是以政府为主导，规划科学和技术的重点，动员物质资源和指挥科研力量‘攻关’，并组织新技术到产品的转化。在过去数十年间，制定了许多发展高科技、新兴产业等等的规划，发动过多次科学和技术‘攻关’的运动。政府的注意力集中于确定攻关的重点和为进行‘攻关’的分钱分物分人上。”
面临“体制转变”和“环境转变”两个转变带来的前所未有的深刻变化和一些新的问题，我国的国家科技计划必须做出重大改进和发展。随着社会主义市场经济建设的发展，科技资源的配置将从政府单一的计划指令转变为市场机制和政府行为在各自有效的领域互补的机制，这要求政府必须重新审视和确定在市场经济条件下管理科技的职能。一方面，政府作为公共利益的代表者，应该更加坚定不移地担当发展科学技术的责任；另一方面，政府部门要真正实现职能转变，从直接的事物性、服务性管理中抽出来，主要负责科学发展的战略和规划、法规和政策的制定、监督检查等政务性管理。国家科技计划作为政府管理科学技术的一种主要方式，必须适应社会主义市场经济的要求和科学技术自身的发展，大力推进管理创新。同时，社会主义市场经济建设要求企业成为自主经营的主体、成为技术创新的主体，国家科技计划必须积极面对这一任务，大力推进制度创新，从单一的直接投入向引导企业等社会多方投资的机制转变。具体来说，为了适应我国社会主义市场经济建设的需要，我国的科技计划需要解决如下几个重要问题：
1． 国家科技计划的定位和功能
国家科技计划的定位不仅应该在市场失效领域组织重大的共性技术的研究发展，而且应该建立有助于完善市场经济体制和国家创新系统的激励机制，吸引和积极引导企业参与国家科技计划，在国家层面上促进产学合作。这不仅可以更有效保证研究、发展和应用的有机衔接，实现计划目标，而且可以增强企业的技术能力，促进企业更快地成为技术创新主体。同时，政府经济部门和科技部门应该密切合作，通过国家科技计划的实施，打破现存的条条分割的科技工作局面，创造技术和经济结合的新的机制和渠道。
2． 国家科技计划决策的法制化和程序化
国家科技计划的决策、实施、评估应该逐步纳入法制化的轨道，实现决策、咨询、实施和评估的相对分离，彻底避免以前计划实施中出现的“教练员”、“运动员”和“裁判”三者一身的做法，以保证科技计划确立和实施的科学性和公正性。国家科技计划应该国家科教领导小组的领导下，由科技部牵头，联合国家计委、经贸委、部、科学院、中国工程学院等部门在广泛征求科技界的基础上共同制定，保证计划的权威性和科学性，避免决策的失误和重复，管理部门之间应该加强沟通和协调。
3． 加强国家战略需求研究和决策
我国国家科技计划多年实施效果不佳的一个表现是，国家科技计划对关系到我国综合国力和竞争力的基础产业和支柱产业自主创新能力的作用甚微，而我国现在还没有一个支柱产业拥有自主的产权。面临我国加入WTO后日益激烈的国际竞争，这一状况令人堪忧。造成这种状况除了技术引进和自主开发、科技攻关衔接不够的体制上原因外，一个重要原因是国家科技计划缺乏围绕某一个产业进行研究发展的战略思路 。现有国家科技计划大都是通过“自下而上”的机制制定的，即由基层科学家根据自己的知识和特长提出重要题目，再汇总、平衡，缺乏战略目标、重点不突出。
科技界已普遍认识到，国家科技计划要想对我国的国民经济发展有显著的促进作用，必须有明确的战略目标，必须明确我国未来发展那些问题是重要的，要解决那些关键技术。为此，必须加强战略需求研究，研究我国经济发展的阶段性特点和对科技的需求，研究国际新技术的发展趋势和我国应有的选择。
可以毫不考张地说，战略目标的选择关系到一个国家的发展前途。历史上有深刻的教训。 20世纪50年代，在半导体技术上，美苏起步相差无几，但是后来两国产业技术水平及产品生产能力却有天壤之别，原因是苏联没有将研究发展的重点力量投入到半导体。事实上，在发展初期，苏联的决策部门对电子技术发展的重点到底选择在半导体还是电子管争论不休。而日本在上世纪80年代开始与美国的差距一下子拉大了，一个重要原因是没有意识到数字化技术在20世纪末的重要性。
必须加强战略研究和战略决策。第一，应该充分发挥中国科学院、中国工程学院以及国家科学基金委员会的咨询作用；第二，加强国际上普遍采用的技术预见（foresight）研究。在此基础上，建立和完善“自上而下”的国家科技计划决策机制。这方面韩国G7计划的制定很值得借鉴。G7计划第一次采用了正式的大规模的foresight。由科技部收集、分析国内外有关资料之后，汇总214条课题交给专家计划团委员会，经专家审定、调整为60 个课题，再组织产业界、学院、研究界和政府等部门的450名专家，对60条课题进行设问调查 。专家计划团根据对设问调查的认真分析，再经过与有关部、处的协商，最终提出14个课题。1992年 5月，在113名产学研专家和49名外国专家的参与下，制定和评估了各项研究计划，1992年 6月综合科学技术审议会据此确定了11项研究课题。
4． 实行专业化管理
我国的科技计划在管理体制方面进行过一些积极的探索，例如，为了适应高技术研究发展的特点，863计划首先采用专家管理体制。但是，从整体来说，管理体制的僵化阻碍了国家科技计划目标的实现。例如，在我国多个计划的目标中都涉及到技术的产业化，但是产业界一直介入很少。这样在最初的选题到研究计划的制定再到最后的成果转化，产业化因素考虑不足的负面影响越来越明显，造成技术成果的应用严重滞后、困难甚大。应该积极探索适合中国国情的专业化管理方式，根据计划的不同和目标类型，探索各自适合的专业化管理方式，例如，国家基础研究计划可以统一委托国家自然科学基金委会管理，对重大的技术项目可以尝试采取委托业主负责管理的方式。
5． 加强评估
对科技计划的评估应该相对独立化，以保证计划评估的科学性和公正性。同时，应该研究和设计全面反映计划效果的科学的评价指标体系，避免用简单、笼统的“出成果”、“成人才”的这样举例方式评价一个国家科技计划的效果。
1，2 课题组《国家十五科技计划体系研究》（研究报告）1999年
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