福利企业的残疾人保障功能
关键词：福利企业，残疾人，残疾人保障，市场经济
一、问题的提出
《社会福利企业管理暂行办法》(民福发[1990]21号)规定，福利企业是为安置残疾人员劳动就业而兴办的具有社会福利性质的特殊企业，是自主经营、独立核算、自负盈亏的经济实体。我国福利企业由民政部门设立专门行政管理机构进行管理。
福利企业作为吸收残疾人就业的重要渠道，在残疾人社会保障中发挥着重要作用。然而，市场经济的发展也为福利企业的生存和发展带来新的挑战。近年来，不少学者在研究中都注意到市场经济条件下福利企业的问题和困境。例如，王雪梅认为，在激烈的市场竞争中，福利企业陷入困境，大批残疾职工下岗失业。国家对福利企业的扶持保护政策已经不合时宜，残疾人在现存福利企业中的就业前景堪忧。周云腾认为，福利企业落后的经营和管理方式很难适应社会主义市场经济的发展，大多倒闭或不景气，难以再安置残疾人，在福利企业就业的残疾人呈逐年递减的态势。“残疾人就业问题研究”课题组认为，全国福利企业经营状况分化严重。一部分效益较好的乡镇企业在税收减免的刺激作用下转制为福利企业，退税政策进一步增强了这些企业的竞争能力；但是，更多的则由于资金短缺、设备陈旧、技术落后、人员素质差等原因，随着短缺经济的结束，经济效益大幅度下滑，经营困难，关停并转，大批残疾职工下岗失业。颜春认为，我国福利企业发展滞后。福利企业历来是安置残疾人就业最多的途径，但因近年来市场的冲击非常大，有很多福利企业被淘汰出局；有的已经处于半死不活勉强维持的尴尬境地；效益好一点的福利企业相当少，也已是人满为患。
第二次全国残疾人抽样调查显示，全国城镇2071万残疾人中，在业的残疾人为297万人，不在业的残疾人为470万人。针对上述问题，研究福利企业的社会保障功能，不仅关系到残疾人就业及生活水平的改善，而且对于完善我国社会保障制度也具有很强的促进作用。
二、我国福利企业的发展历程
我国福利企业的出现是在建国以后的20世纪50年代，其前身是烈军属和贫民生产单位。从1952年起，一些城市的政府开始组织烈军属和城市贫民参加手或小型工业生产，后来这些生产单位逐渐吸收了一部分有劳动能力的普通残疾人形成生产组，民政部又对这些生产组就单位进行了全面规划、统一安排，把相当部分改造成安置残疾人为主的企业，即社会福利企业。
“文化大革命”期间，福利企业发展陷入停滞阶段。改革开放以来，国家开始重视社会福利企业的生存与发展，并颁发了一系列政策性规定，从生产经营、原材料供应、税收减免等多方面实行政策倾斜和优惠照顾。在国家政策的鼓励下，我国福利企业发展非常迅速。从表1可以看出，一直到1988年，我国福利企业规模、利润和残疾人职工数量的增长速度都在迅速增加。
然而，在市场经济浪潮的冲击下，福利企业这块由国家特殊政策保护和扶持成长起来的阵地显得弱不禁风。除了极小一部分福利企业依靠先进的技术力量、尖端产品和雄厚的资金作为后盾而依然活跃在市场经济的大潮之中外，绝大多数福利企业因残疾人文化水平低(大多数是文盲或半文盲)、身体素质差、底子薄(资金短缺、设备老化、基础设施差)，只能加工、生产一些制作简单、技术含量低的粗放型产品，如糊纸盒、弹被絮、制棕索、打手套等。随着技术的突飞猛进和愈来愈激烈的市场竞争，许多这类制作简单粗糙的加工产品的企业逐渐被淘汰，大多数福利企业也因受到以上几种不利因素的制约，无法在激烈的市场竞争中生存，许多福利企业因此停产甚至倒闭。
从表1可以看出，从20世纪90年代中期以后，福利企业数量增长的速度明显慢下来了，甚至开始出现负增长。尽管1999年以后企业利润在逐年增长，但是福利企业数量和残疾职工总量却在逐年减少。总的来说，这一阶段福利企业的发展呈现萎缩状态。由于福利企业数量减少，所吸纳的残疾职工不断减少，福利企业在残疾人保障中的作用逐渐被削弱。
三、福利企业发展中存在的问题
(一)现有的企业规模和效益难以在残疾人保障中发挥应有的作用
在市场经济条件下，由于设备简陋、技术陈旧、资金缺乏、产品落后、管理人员和生产人员素质偏低，相当数量的福利企业因无法适应迅速变化的市场形势，在竞争中处于劣势地位，企业经营状况恶化，大量福利企业停产、倒闭，大批残疾职工下岗、失业。以北京为例，北京市社会福利企业在20世纪90年代初期达到发展高峰，1997年，福利企业总数2322家，残疾职工28278人。此后，福利企业总数与就业残疾人数持续下滑，到2006年，北京市社会福利企业减至1439家，仅有残疾职工15720人。闷我们认为，由于残疾人自身生理结构的独特性，残疾人就业应当是残疾人社会保障的题中应有之意。而集中就业，尤其是福利企业对残疾人就业具有特殊的意义，因而福利企业的减少也不利于残疾人社会保障事业的发展。
目前，我国福利企业大部分都是小型工厂，很难经历大风浪，容易被市场淘汰。根据笔者的统计，在民政部网站“全国福利企业名录查询系统”中的336个福利企业中，职工总数在49人以下(包括49人)的企业有173个，占一半以上；职工总数为50至99人的企业有92个，占27%。也就是说，在这336个企业中，有265个企业的职工总数不到100人，占78%。职工总数为300多和400多的分5U只有3个和2个，500人以上的企业一个也没有。
同时，这些福利企业基本上都属于制造业，职工从事的都是简单的生产、加工工作，工作层次低，工资也不高。虽然这些福利企业吸收了不少残疾职工，但是由于企业规模小、竞争能力差，一旦企业破产或者经营出现困境，残疾职工就面临失业的危险。即使残疾职工能够一直在这些工厂工作，小企业能够给他们的发展空间也非常小。
(二)单纯的税收优惠政策难以达到残疾人保障的目的
对福利企业进行税收优惠，是政府鼓励福利企业发展最为重要的经济政策。1980年2月28日，财政部、民政部发布《关于民政部门举办的福利生产单位交纳所得税问题的通知》规定，“第一条，福利生产单位盲、聋、哑、残人员占生产人员总数35%以上，免交所得税；盲、聋、哑、残人员占生产人员总数的比例超过10%未达35%的，减半交纳所得税。第二条，民政部门新办的福利生产单位，可以从投产的月份起，免交所得税一年，免税期满后按第一条的规定办理。”此后，《社会福利企业管理暂行办法》规定，企业安置残疾人员达到生产人员总数35%以上，经县（区)以上(含县级，下同)民政部门审核认定其社会福利性质，领取《社会福利企业证书》后，经同级有关部门审查核实，可享受减免税收、技改贷款、物资分配、产品创优、企业升级等优惠待遇。对安置残疾人员占生产人员总数比例超过10%而未达到35%的企业，经民政部门核实安置残疾人员比例后，发给有关证明，税务部门审查核实符合减税条件的，可享受相应的减税待遇。2007年5月1日起施行的《残疾人就业条例》第十七条规定，“国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。”
上述税收优惠在很大程度上为福利提供了保障，然而，也带来一些问题。一是骗取税收优惠难以杜绝。由于现行福利企业税收优惠政策条件的认定难度较大，税务机关难以审核，受利益驱动，骗取税收优惠甚至逃税的现象经常发生。有的企业买断残疾证，让一些残疾人挂名在企业里，但并没有给他们提供工作机会，只是每个月为其提供少数经济补助，以增加企业残疾职工的比例。还有的利用企业间关联交易，将应纳增值税转移至福利企业，以此获取税收返还。还有二些“福利企业”弄虚作假，虚报残疾职工人数，如某企业现有职工近300人，残疾人员不足2%，为达到政策规定比例，企业便“克隆”了残疾人名单。二是税收优惠政策成本过高，残疾人得到的实惠较少。目前，很多福利企业中个体私营的成分不断递增，各种明义的外商合资、独资企业的纷纷登场，加上关联企业、挂靠企业的无孔不入，使福利企业的大部分减免税金都被经营者占有，而税收优惠的经营收入很少惠及残疾职工。2004年某市568家社会福利企业共享受增值税、所得税优惠115623.88万元，其中，残疾职工工资收入为18561.96万元，用于残疾职工支出数仅占所退税款的16.05%，其余的退税额则被私营企业主所占有。间三是政府在福利企业退税后的管理上存在突出问题。按规定，福利企业全额得到国家退税金后，必须保障残疾职工的最低生活保障工资以及社会养老保险，但实际上，很多企业只给残疾人很少的生活补助，更谈不上保险和福利。在此过程中，“福利企业”每年从国家获得大量退税金，其中一部分上缴民政部门，一部分上缴地方政府，有时候税务部门也拿走一笔手续费，最后返还给企业的退税只剩下一半左右。这种政企利益均摊的做法使企业、民政部门和地方政府等多方受益，而损失最大的则是残疾人。同时，有些貌似福利企业的企业由于退税降低了成本，与同行企业展开不公平竞争，不仅损伤了福利企业的利益，也扰乱了正常的市场秩序。
（三）残疾人在福利企业中的就业层次和收入较低
由于残疾劳动者受程度低、缺乏必要的职业培训、国家就业保障政策不够完善以及社会对残疾人的就业歧视等多方面的原因，我国残疾劳动者处于次级劳动力市场，就业的残疾人口主要分布在一些操作简单、收入低微的行业。国家有关部门于1987年、1990年及1993年三次在全国范围内进行了大规模的残疾人抽样调查，结果表明，在城镇已就业的残疾人中36%从事简单、笨重的体力劳动。
据1987年全国残疾人抽样调查的资料显示，从事农林牧副渔业的残疾人占到在业残疾人的81.06%，相比之下全国在业者只有70.22%。残疾在业者中的专业技术人员、机关工作人员、公交运输邮电及商业服务业等所占比率都比全国的比率要低。大部分残疾就业者从事的都是体力劳动，从事脑力劳动的专业技术人员和机关工作人员只有3.35%（见表2)。2006年第二次全国残疾人抽样调查的结果显示，在业残疾人中，农、林、牧、渔、水利业生产人员所占的比例为56.19%，从事生产、运输及有关工作的比重为19.78%，商业、服务业的比重为12.52%，专业技术人员为5.47%，办事人员和有关人员为4.36%，国家机关、党群组织、企业事业单位负责人为1.58%，其他行业为0.10%。
由于福利企业大多数都属于制造行业，残疾职工从事的也都是一些简单的生产、加工的工作，因此，在福利企业中残疾人工作层次低这一现象更为突出，而工作层次低则决定了残疾职工的工资低。有人测算，除少数福利企业残疾职工工资较高外，多数福利企业残疾职工工资在300至400元左右。根据1993年原劳动部和残联对上海、无锡两市的抽样调查，残疾职工的年均收入只是全市职工收入的81.8%和55.4%。济南市福利企业残疾职工的年平均工资为4500元左右，相当于健全职工平均工资的一半左右，只能达到济南市规定的最低工资标准。上述资料表明，大部分残疾就业者无法仅靠工资维持生活，通常需要亲友资助或政府补助。
四、发挥福利企业残疾人保障功能的构想
要发挥福利企业在残疾人保障中的作用，一方面要加强福利企业的管理，避免“以假乱真”的现象产生，另一方面，还要强化政府的主体责任，为福利企业提供资金支持或者技术咨询服务，帮助其顺利发展。
(一)强化福利企业建设的政府主体责任
虽然《社会福利企业管理暂行办法》明确规定福利企业是自主经营、独立核算、自负盈亏的经济实体。但是，在市场经济条件下，如何定位福利企业仍然是关系到残疾人的就业保障和其他福利需求能否得到满足的重要问题。近年来，对于福利企业的走向，有主张福利企业社会化和福利企业市场化为主的论调。我们认为，福利企业不能作为社会化或市场化的行为主体。换句话说，政府不能把福利企业抛给社会和市场。要明确福利企业国家化的基本定位，明确建设发展福利企业是一项社会政策而非经济政策，把福利企业建设与老年人福利院、儿童福利院等社会福利设施建设放在同等重要的位置加以考虑。政府在福利企业的厂房和设备购置、投资、税收优惠、利润亏损和破产补贴、购买残疾员工的社会保险、就业培训等方面应承担主体责任。
(二)为福利企业提供资金和技术支持
我国福利企业大多数规模小、资金少、竞争力差，有的甚至濒临破产，有的即使没有破产，也只是依靠税收优惠得以支撑下去。在计划经济时代，我国各种生产材料和产品都实行统一分配，国家为了照顾福利企业，优先定购福利企业的产品，在这种优惠政策下，福利企业得以蓬勃发展。但是在市场经济条件下，这种优惠政策不复存在，企业就很难发展壮大起来。因此，光靠税收优惠政策不能解决企业的生存问题，要帮助福利企业发展，为企业提供资金和技术支持。提供资金支持可以通过财政补贴、政府投资、税收优惠或提供低息和免息贷款等方式进行；提供技术支持可以通过为企业管理者提供企业管理方面的培训、鼓励企业引进先进技术等方式进行。
(三)开展残疾人职业培训
职业培训是提升人力资本的重要途径，也是改善残疾人就业状况重要前提。
我国福利企业中残疾人就业存在的主要问题就是就业层次低、工资少，而且福利企业中所吸纳的残疾职工与残疾职工总数仍有差距，而这些问题是不能光靠发展福利企业来解决的，还要鼓励福利企业多吸纳残疾职工，并多使用残疾管理人员。要提高残疾人就业层次，最首要的任务就是提高残疾人自身素质。很多残疾人的受教育程度非常低，职业技能缺乏，这是残疾人就业层次低的一个重要原因。但社会上缺乏专门为残疾人提供的职业培训机会，这要求政府考虑不同残疾人的需求，为他们提供相应的职业培训，可以适当收取少量费用。
(四)发展残疾人职业教育
我国职业教育领域长期以来不受重视，而根据残疾人的身体素质因材施教的职业教育更是少得可怜。职业教育对提升人力资本、培养专门的技术人才非常奏效，因此要大力发展残疾人职业教育，针对不同类型残疾人要制定不同的职业技能培训计划。同时，鼓励企业内的职业培训，企业职业培训所花的费用，政府应当给予一定补偿。
