陕西省公共支出结构优化分析
摘 要：公共支出结构是指各类公共支出占总公共支出的比重，它直接关系到政府动员社会资源的程度。公共支出结构的优化是公共支出政策的一项重要职能。基于2000-2005年的数据，从不同分类角度，对陕西省公共支出结构做了纵向和横向比较分析，整体上看，陕西省的财政支出结构在不断优化，但仍存在财政效率缺失问题，应从七个方面采取措施，不断优化公共支出结构。?
关键词：陕西省；公共支出结构；优化?
1 陕西省公共支出结构纵向比较分析
?
1.1 按照政府职能分类比较?
根据国家财政支出预算科目的分类和政府职能的不同类型，公共支出可分为四类，即建设、社会支出、行政支出、国防支出和其他五大类。由于陕西省国防支出比重低，在此不单独列出。从表1来看，陕西省经济建设支出的比重从2000年的31.5%降到2005年的25.6%，呈现回落走势；社会支出则是稳步上升，比重从2000年的43.3%逐步升为2005年的48.5%，上升5.2个百分点；行政支出基本保持稳定，2005年与2000年相比虽然略有下降，减少了0.6个百分点，但仍居高不下。总体来看，代表公共财政支出方向的社会支出的比重呈现出良好的发展趋势，陕西省的财政支出结构在不断优化。?
1.2 按照预算科目分类比较?
从2000年至2005年陕西省财政支出结构变化情况看，占支出比重增加的科目有9项，其中农口支出、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、城市维护费、支出占财政支出的比重升幅较显著，分别达到0.47%、0.97%、?2.78%?、1.1%、1.39%；而比重减少的科目有14项，其中基本建设、挖潜改造资金、政策性补贴支出、专项占财政支出比重降幅较大，尤其基本建设比重下降速度很快，分别减少0.54%、6.15%、0.97%、0.93%。?
1.3 按照财政的经济性质分类比较?
（1）基本建设支出增速有待提高。?
2000年至2005年，陕西省基本建设支出的相对量总体上呈现下降趋势，2000年基本建设支出占财政支出总量的比重为15.2%，2005年下降为9.1%。而且地区存在较大的差异，关中地区普遍高于陕南、陕北地区。陕西省基本建设支出迅速下滑，而且幅度相当大，主要是由于政府的职能范围界定不清，参与的竞争性、盈利性项目过多，挤占了应投入到基础建设支出的一部分财政资金，导致基础设施、公用事业等方面的财政投入不足。?
（2）行政管理费支出趋势平稳且居高不下。?
总体上来看，陕西省行政管理费支出所占比重基本平稳，但所占比重仍然很大且长期居高不下。2000年陕西省行政管理费支出占财政支出的比重10.2%，2005年下降到9.8%。从这个角度看，陕西省在行政管理费支出方面努力程度还不够。?
（3）财政支援农业支出的水平偏低。?
作为一个以农业为主的省份，陕西省现阶段的目标之一就是统筹城乡协调发展，实行反哺农业、城市支持。为此必须提高财政支援农业支出的比重，加强农村基础设施建设和公共服务投入。但是目前陕西省的支农支出水平仍然偏低，远远低于其他经济发达省份，努力程度还不够，而且总体上呈现不稳定状态。究其原因：一方面是由于基层政府的事权大于财权，财政保障能力有限，没有足够的财力支持农业的发展；另一方面，相对于其他产业来讲，农业投资的见效慢、收益少，地方政府在自身利益的驱动下偏向于竞争性领域的投资。?
（4）科教文卫事业的财政投入偏低，支出结构不合理。?
陕西省财政支出结构尚未实现财政效率，还表现在科教文卫事业费支出方面。陕西省在科教文卫支出方面做了主动性调整，但是整体支出水平还望有所提高，更好、更快地实现科教兴国这一方针战略，用高科技来带动经济的可持续发展，提高人民的生活水平；二是科教文卫支出总体上呈现增长趋势不明显，2000年科教文卫事业费支出占财政支出的比重为20.5%，2005年上升到22%，增幅仅为?1.5%?。在科教文卫事业费支出方面之所以会存在这种效率缺失，主要是因为目前科教文卫事业费的内部结构不合理，财政大包大揽现象仍旧存在，导致财政应该扶持的项目因经费不足而搁浅，应该推向市场运作的项目却挤占了大量财政资金。?
2 陕西省公共支出结构横向比较分析?
2.1 按照政府职能分类比较?
2005年陕西省经济建设支出占一般预算支出的比重是25.6%,2000年为31.5%，高于2005年湖南省的24.76%、江西省的24.97%。从经济建设比重不断下降趋势来看，各省基本是相同的。社会支出一项，陕西省、江西省和湖南省一样，都呈现比重不断增加的趋势。与2005年江西、湖南省相比，陕西省的社会支出比重低于江西省和湖南省，分别低1.22%、1.03%。2000年以来陕西省行政支出的比重一直低于同期的江西省和湖南省，但是陕西省的行政支出比重总体呈现居高不下的状态，表明当前机构重叠庞大、人浮于事的现象仍然存在，需注意加以调整。?
如果将陕西省2005年各项财政支出占比数据与水平相当的地区做横向比较，我们看到，比重低于江西省的项目有7项：挖潜改造资金、支出、支出、卫生经费、税务等部门事业费、公检法司支出；高于湖南省的有6项：文体广播事业费、教育支出、科学支出、卫生经费、农口支出、社会保障补助支出。?
如果以公共财政支出为衡量标准，陕西省的不足之处是：教育支出、科学支出加上科技三项费用、卫生经费的投入与经济较发达的浙江省有一定差距，比重相对较低，应该逐步提高；相反，税务等部门事业费、行政管理以及公检法司支出、政策性补贴则应该保持稳中有降。陕西省的有利之处是：抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出上升快、比重高，政策性补贴比重下降很快。?
3 优化陕西省公共支出结构的措施?
3.1 科学界定政府职能，明确财政支出范围?
在公共财政体制下，政府应根据市场经济需要来定位和确定相应的职能，改变过去大包大揽的做法，做到“有所谓，有所不为”，保证财政资金的使用逐步转移到满足公共需要的领域，解决财政支出的“越位”和“缺位”问题，把应由市场负担的事务从财政中分离出去。?
3.2 加大基础设施投资的比重?
在市场经济条件下，政府应在对国民经济有重大影响的非竞争和非经营性领域加大投资力度，重点投向公共设施、基础设施等非盈利性领域、垄断行业、风险产业和高新技术产业，同时提高一些垄断经营部门的市场化程度，引入竞争，提高效率；同时在一些竞争性投资领域，政府需要逐步退出，这样做一方面可以在目前财力并不充裕的情况下，保证基础设施投资的比重；另一方面，也可以为市场经济发展提供一个良好的外部环境。?
3.3 降低财政支出中行政管理费的比重?
进一步精简机构，控制行政编制，提高行政支出效率。要严格控制政府机构的公共经费，改革会议制度，减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出，提高资金的使用效率。对税务等部门事业费、行政管理费的增长要深入分析，规范管理。?
3.4 规范事业单位的财政经费供给?
事业单位可分三类：一是社会公益型；二是准公益型；三是经营型。对这三种类型的事业单位，财政应保证社会公益型经费，对准公益型实行定额或定项补助方式，并适当核减部分经费，把经营型事业单位推向市场。同时，推行行政事业单位收支统管，建立一套能全面、系统反映单位财政收支状况的报表体系。?
3.5 优化社会文教支出?
教育是一种“准公共产品”，结合实际情况，应调整财政支出结构，积极为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。同时，财政支出还必须向科技发展倾斜。基础科学研究其成果为社会所共享，其经费应全部由财政负担。应用型科学研究由于可以市场化，财政不应负担经费或酌情负担。就陕西省现阶段情况看，政府应不断提高对科学研究事业的财力投入，并在科研支出总量提高的基础上，不断加大基础科研的投入力度，优化科研支出结构。?
3.6 加大社会保障支出?
针对目前社会保障体系不完善、社会保障支出划分不明确以及支出比重偏低等问题，各级政府要进一步调整现行支出分配结构，真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。要加快失业保险制度改革，扩大失业保险实施范围，使各类城镇企事业职工都参加失业保险；尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系；进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度模式。构建以弱势群体为主要服务对象的社会保障。要加快社会保障体系的研究和逐步建立，早日消除城乡差距，建立统一的社会保障体系。?
3.7 增加公共风险性的财政支出?
陕西省是一个水旱等自然灾害频发的省份，如2003年发生的洪涝灾害，2006年陕西省华阴市及周边县城发生了百年不遇的龙卷风、特大冰雹袭击，造成严重的经济损失，2007年宝鸡市17个乡镇发生泥石流、山体滑坡，2008年陕南部分地方遭受地震袭击，因此，迫切要求政府要有效地预防各类突发性事件，必须加大公共风险性的财政支出比例。增加环境保护方面的支出，促进经济社会与自然和谐的可持续发展。
备注：（1）经济建设费包括：基本建设、挖潜改造资金、流动资金、科技三项费用、地质勘探费、城市维护费、农口资金。（2）社会支出包括各类事业费、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出。（3）行政支出包括行政管理费和公检法支出。?
