论地方政府在上市公司治理中的角色错位及其重构
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：地方政府；政府管制；角色错位；角色重构
一般而言，公司治理的主体应该有两个，一个是宏观治理主体，即政府，一个是微观治理主体，即公司自身。公司治理中的政府角色也有两个方面的含义，一方面，政府代表国家履行出资人的职责，作为股东直接参与公司治理；另一方面，政府作用及其行为方式构成了公司治理外部环境(包括市场环境、环境等)不可缺少的一部分。无论是哪种角色，公司治理的绩效都因中央政府与地方政府的分工而迥异，这一点，在以为代表的转型国家中更为突出。因此，了解地方政府在公司治理中的角色错位及其重构就显得有意义。
一、地方政府在上市公司治理过程中的角色错位
我国股份公司大多是由国有转制而来，原因造成了国有股占主导地位的股权结构，而由于国企改革的不彻底，政企关系没有完全理顺，由于国有股的“一股独大”，很多地方政府将自己控制的上市公司看作自己的附属机构，处于自身一系列利益如政绩等因素的考虑来影响上市公司的治理，在对上市公司的治理过程中存在明显的角色错位。为实现地方利益最大化，一方面，地方政府有充足的动力来本地区的，于是积极改善政策法规，完善市场机制，以吸引人力、资本等市场资源来发展本地的经济，但是另一方面，地方政府官员出于政绩和任期等因素的考虑，往往追求短期的效益，期望在最短的时间，用最简单的方式实现效益的增长，为此往往忽略市场规范的建立，政策法规的制定等效用周期较长的方式，转而依赖地方保护、行政干预、财政补贴等一系列表面上能立竿见影，可就全局和长远来看却损害公共利益的方式来发展地方经济。一旦地方政府惯性式地采用这些方式来干预上市公司治理，政企之间的关系就会陷入一种困境，企业对政府产生摆脱不掉的依赖，政府愈加干预到公司治理中来，最终使得这种依赖愈演愈烈，一发不可收拾。地方政府之间也会陷入一种恶性的竞争，高筑地方主义堡垒，限制资源的自由流动，形成市场分割，最终损害的是整个市场和国家的利益。
作为公司治理的外部监管机构，此时地方政府管制行为最终维护的不是公共利益，而是如管制俘获理论所阐述的那样，成为与上市公司合谋基础上的一种对少数人利益最大化的追求。目前，地方政府影响上市公司治理的途径主要有以下几个方面：1)行政干预。由于我国政企关系没有理顺，股份公司大多由国有企业转制而来，政企之间的关系千头万绪，是我国持续多年来的国企改革中一直未能解决的一个问题。作为地方的宏观管理者，出于地方经济利益的考虑，地方政府往往利用手中的行政职权干预上司公司的治理，甚至利用各种名目向企业摊派各种费用，甚至干预企业的商业决策。当然，随着近年来国有企业改革和行政职能转变的推行，政府对企业直接的行政干预已经有缓和趋势，但是，行政干预仍然是政府用以干预公司治理的主要手段。2)财政干预。财政手段是地方政府干预上司公司治理的另一个重要方式，较之行政干预，财政手段较为间接，没有与理顺政企关系的大原则正面冲突，更能名正言顺地影响上市公司的治理，同时对于扶植本地上司公司的地方政府来说更能起到立竿见影的效果。因此，财政手段较之直接的行政干预更为地方政府所青睐，地方政府用以干预上市公司治理的财政手段主要有以下三种形式：
1.税收优惠
我国税收优惠政策制定的初衷是为了鼓励那些高科技产业等发展有前景的产业或企业的，同时也是为了消除经济发展的地区差异，使落后地区的经济发展能够跟上发达地区，大部分面向那些边远地区或少数民族地区的企业，面向一些新兴的产业，但是税收优惠政策目前却成了很多地方政府用以发展地方经济的武器，很多根本不符合税收优惠标准的上市公司被列入了税收优惠的行列，大量享受政府给予的税收优惠。根据《中华人民共和国企业所得税暂行条例》的第一条和第三条，中华人民共和国境内的企业，除外商投资企业和外国企业外，应当就其生产、经营所得和其他所得，依照本条例缴纳企业所得税。纳税人应纳税额，按应纳税所得额，税率为33％。只有针对部分少数民族地区的企业，或者高新技术领域的企业，还有部分外资企业等，才会采用税收优惠。但从以上数据中，我们不难看出只有5％左右的上市公司实际应税税率为33％，而实际应税税率为15％和经过返还后税率实际也只有15％的企业几乎达到85％，甚至还有3％－4％的零税率企业，据此，地方政府通过税收优惠来干预上市公司治理，从而扶植地方经济的方法可见一斑。
2.财政补贴
除了税收优惠之外，地方政府对上市公司的财政补贴也屡见不鲜，这主要是针对处于亏损中企业所提供的一种财政上的扶持，对于企业业绩的增长能起到立竿见影的效果。有研究显示，已经有越来越多的上市公司开始享受政府的财政补贴。从表面上看，地方政府对与上市公司的财政补贴可以及时挽救处于亏损中的地方企业，对于地方经济的发展能够起到一定的扶植作用，有学者通过研究发现，财政补贴作为更直接的支持手段，已经成为上市公司利润构成的重要组成部分。
3.利息优惠
利息优惠同样是地方政府用以支援上市公司的一种方式。由于国有商业银行和政府之间的关系还未能完全理顺，国有商业银行很多时候还不能脱离政府的行政干预，因此，地方政府往往利用这一点对上市公司拖欠的银行利息给与核销减免等
以上三种地方政府干预上市公司治理的方式，从表面上看似乎在很大程度上扶植了地方经济的发展，有助于挽救处于亏损中的企业，但是笔者看来，地方政府盲目地对上市公司给与政策上的优惠和财政上的补贴至少会产生以下几个方面的负面效应：
首先，造成上市公司对地方政府的过度依赖，使得税收优惠等政策失去了它们原有的激励意义，地方政府一味地通过政策优惠和财政补贴等手段对上市公司施与援手，久而久之，上市公司逐渐失去了危机感，一旦遇上问题便首先想到政府的庇护，而不会从公司本身的治理结构人手来改善公司治理，从根本上解决问题。越来越多的政府补贴造成了信息的虚假。一旦失去地方政府的财政支持，那些在政府庇护下生存的上市公司的业绩是可想而知的，虚假的会计信息固然满足了地方政府基于政绩等地方利益的考虑，但是虚假的会计信息不能反映企业的真实业绩，投资者的利益得不到保障，误导社会资源的流动，对整个市场来说是毫无益处的。而且，对地方政府来说，对上市公司大量的财政补贴，直接减少了地方政府的财政收入，减少了本该投入到其他公共领域的政府投资，损害了公共利益的实现。
其次，破坏了公平竞争的环境。市场本应该是公平竞争的，所有上市公司应该在一个公平的市场环境里通过改善自身的治理来实现效益的最大化，但是地方政府通过政策或财政等手段干预到上市公司的治理当中，盲目扶植那些可能是治理不善，或者各方面条件都达不到标准的上市公司，破坏了优胜劣汰的市场，阻止了资源的合理的流动，形成了森严的地方保护主义壁垒，使得市场分工受到管辖区域的限制，整个社会的公共利益受到损害。
最后，地方政府的过度参与并不会有效改善公司治理，反而成为亏损甚至破产的直接诱因。在目前的体制下，基于眼前的财政利益甚至官员的私人任期等利益考虑，地方政府就有动机侵占企业利益或者干预企业行为。李增泉、余谦和王晓坤(2005)通过对中国证券市场的研究发现，控股股东或地方政府具有支持或掏空上市公司的动机，支持是为了获得配股资格，而掏空则是赤裸裸的利益侵占行为。实际上，在现有的制度环境下，支持的最终目的很可能还是为了掏空，即所谓的“放长线钓大鱼”。通过对洞庭水殖捆绑上市与管理层收购的案例研究，陈信元与朱红军(2007)发现，一旦上市公司发生侵害中小股东利益的行为，人们首先想到的是公司治理出了问题，很少思考公司治理缺陷背后的更深层次、更基础的问题～政府治理。政府对国有企业上市的过渡介入，一方面影响了社会资源的有效配置；另一方面也不利于公司治理机制的建立。上市公司高管人员或者大股东侵害外部投资者的行为，看似公司治理问题，但其根源很可能是政府治理问题。政府特别是地方政府及其官员不能减少国有公司的干预，那么公司治理将无从谈起。这也是主流学家主张国有资产退出竞争性领域的根本原因。
二、地方政府在上市公司治理过程中的角色重构
地方政府在上市公司治理过程中的角色错位，归结来说就是地方政府在上市公司的治理过程当中一直扮演着一个以干预和庇护为主的角色，对地方政府而言，由于牵涉到本地区的经济利益，其庇护者的角色尤为显著，但是事实上，从一系列政府管制的理论中我们知道，政府对市场的干预，应该仅仅限于市场无法自身解决的领域内，也就是所谓市场失灵的领域，公司治理过程当中存在很多问题，需要引入政府部门的力量，但是，目前最根本的问题就是，地方政府没有弄清楚究竟在上市公司的治理过程当中，政府究竟应该承担什么样的角色，相反，地方政府一直承担着其不应该承担的角色。笔者认为，地方政府在上市公司治理过程当中应该承当的角色为：
1.公司治理大环境的分析者与培育者
正如上述所说的为公司治理提供良好的外部治理环境(包括市场环境、环境等)是政府角色的应有之义，作为公司治理过程中的外部环境塑造者，甚至有学者将政府视为公司治理过程中的外部利益相关者。而作为地方政府，在上市公司治理过程当中有责任通过制定一系列政策法规来引导上市公司的行为，并对上市公司本身的行为做出必要的监督，同时保证国家的政策法规得到执行。但是，市场环境是瞬息万变的，公司治理的大环境时时刻刻都在不断发生变化，地方政府首先要承担的便是一个环境分析者的角色，对本地区甚至是全国的经济环境做出的分析和判断，对不同时期面临的新情况都必须了如指掌，在此基础上，再根据不同形式和时机的需要制定出适合地方经济，利于本地区上市公司治理的政策法规，在不同的环境要求下采取相应的法规政策对上市公司的治理进行必要的政府规制。
有研究发现，上市公司所处地区的市场化进程与公司治理绩效呈正相关关系。上市公司所处地区的市场化程度越高、进程越快、政府干预越少、法治水平越高，其受到的政府干预程度将会越低，其中小股东可能较少会受到侵害，并且，由于政府控制的公司受到的政府干预更多、法律约束更难对其发挥作用，从而在政府控制的公司中治理环境对公司价值的影响更为明显。政府控制尤其是县级和市级政府控制对公司价值产生负面影响相对较多，但公司治理环境的改善有助于减轻这种负面影响。
2.政策法规的制定者、引导者和执行者
在对公司的治理的大环境做出一个科学地分析之后，地方政府的职责便是制定完善的政策法规，在上市公司的治理过程中起到一个监督和引导的作用。在政策的制定和引导过程中，政府必须关注的是，政策法规的内容必须方向明确，内涵清晰，没有模棱两可和容易放生误导、歧义等的内容。西方学者认为政府在公司治理过程中多规制条文一般可以有两种形式上的选择，一是原则，也就是说政策的制定只是在一个根本的大方向上对上市公司的行为进行引导，避免事无巨细所带来的僵硬，第二种是具体的规则，与原则相仿，采用规则的形式则表示政府对上市公司治理的行为的规制是具体和详细的，不仅仅停留在方向的引导上。鉴于中国目前的形式，即市场机制还不健全，市场秩序还不规范，笔者认为，我国地方政府在对上市公司的规制当中应该采用原则与规则并行的方式，既有根本方向的引导，同时在一些关键问题上采用具体规则的形式做出较为具体的引导，唯有如此，政府的政策法规才不至于被误解，甚至被不法之徒趁机利用来谋取私利。
相应的法规政策出台之后，政府负有的另一个角色就是采取适当的措施来保证所制定的政策措施得到有效地施行。制定政策对上市公司的治理行为进行引导并不能保证上市公司的行为朝政策指引的方向进行，还需要政府采用强制等手段来进行强制执行，以保证上市公司的行为能够最大限度的符合国家的政策法规，保证社会公共利益不被损害。
众所周知，我国的市场环境还是不成熟的，很多市场规范还没有确立起来，市场法制也不够健全，这给我国上市公司的治理带来了一定的阻滞。谈公司治理，我们不能抛开外部的大环境，包括市场环境、法律环境、制度环境、政策环境等。地方政府作为本地区行政职能的行使者，它所做的并非利用行政权力直接干预到公司的治理当中，或者利用行政权力对公司进行一味地庇护，地方政府应该利用其行政职权为上市公司的治理创造一个良好的外部治理环境。包括培育一个良好的市场体系，完善市场规范，健全法律法规。只有以一个良好的外部治理环境为基础，上市公司的治理才有了顺利实施的条件。
3.监督者
目前的上市公司治理结构还存在许多尚待解决的问题，致使在上市公司的治理过程当中很多利益相关者的利益被侵害。公司治理的关键是所有权和经营权的分离，公司管理者和股东之间实际上是一种委托代理的关系，管理者受公司股东的委托通过对公司的有效运营来保障股东等利益相关者的利益，但是管理者也是“经济人”，在没有完善的监督机制的情况下，便有可能做出有损股东等利益相关者的行为。另外在我国，上市公司“一股独大”的现象十分普遍，如何保证中小投资者的利益，避免大股东的独断专权，另外，股权分散使得大量的中小股东无法很好地对代理人进行有效监督，这时候，我们需要引入政府的力量来建立一个完善的监督机制。政府作为公共部门，较之分散的股东，在行使对代理人的监督的过程当中能大大节省监督成本，同时也更富有权威。政府监督并不等于直接的行政干预，而是保证上市公司能够坚决执行中央和地方的政策法规，保证利益相关者的合法利益和社会效益的最大化并且要对那些不执行政策法规的损害相关人合法利益的上市公司予以严厉地制裁。
三、结论
随着国民经济的飞速发展，上市公司的治理问题已经被提上日程。公司治理是牵涉到公司内外众多利益相关人甚至是关系到整个国民经济的问题。由于我国目前还缺乏完善的市场经济体制，因此政府在公司治理过程中发挥着不可替代的关键作用，政府能否妥当处理其在公司治理过程中的角色问题直接关系到我国上市公司治理的成效。但是，由于我国股份制公司发展过程中的一些传统因素，致使目前政府在公司治理过程当中存在着一种明显的角色错位现象。本文着重研究地方政府在上市公司治理过程中的角色错位问题。通过分析，笔者发现，目前很多地方政府出于地方利益、政绩等因素的考虑，在上市公司治理过程中实际上扮演着一种干预者和庇护者的角色，上市公司成为了地方政府用以满足地方利益甚至是私人利益的工具。这样的角色定位严重阻碍了市场经济的发展，损害了整个国民经济的利益，通过借鉴国内外有关政府规制的经典理论，再结合中国的实际情况，笔者认为地方政府在上市公司治理过程中应该着重扮演以下几种角色，即：环境分析者、政策制定者、环境培育者和监督者。在这样一种角色模式之下，地方政府在公司治理过程中所扮演的角色便不再是干预者和庇护者，相反，地方政府在公司治理过程中扮演的将主要是宏观调控者、外部监督者以及服务者等角色。地方政府这种新的角色模式将在不阻碍市场资源自由合理流动，不影响市场公平竞争的前提下保障我国上市公司治理朝着一个良性的方向发展。
下一篇：我国区域科学研究前沿介绍
