中国与日本废弃物管理模式的比较分析及启示
摘 要:循环的核心是资源循环利用,而实现资源循环利用的重要途径是对废弃资源回 收再利用。日本将废弃物的无害化和资源化回收处理作为其循环经济体系的重要组成部分, 通过构建完善的体系,确定了废弃物回收处理的责任方;针对不同种类的废弃物质,建 立了快速畅通的废弃物回收体系,保证了废弃物快速有效的回收利用。由于与日本在废 弃物回收管理领域差距甚大,因此中国必须通过立法明确废弃物回收处理的责任者,构建完 善的回收体系,实施产业倾斜政策,实现废弃物回收处理的产业化,以促进中国废弃物回收 管理的良性。
关 键 词:循环经济;废弃物管理;回收模式
Abstract: The core of recycling economy is essentially to consume the natural resources asfew as possible by way of recycling the waste reutilization. In Japan, making t he waste h armless and converting them into renewable resource have been an integral part o f its recycling economic system, and there is a perfect legal system to make cer tain that who shall take responsibility for waste recycle, as well as an unblock ed and quickly operated waste recycle system to make sure of highly efficient wa ste collection. In this respect a wide gap is found between China and Japan, andin China what shall be done first includes to legislate against that nobody isresponsible for waste recycle and to build a relevant system to which an emphati cally supporting policy shall be given to industrialize the waste recycle undereffective management.
Key words:recycling economy;waste recycle management; recycling mode
循环经济(circular economy)是物资闭环流动型经济的简称,包括三个基本原则:减量化(red uce)、再利用(reuse)、再循环(recycle),即3R原则。尽管从循环经济的含义来说,从生产和 消费的源头上减少资源消耗和污染产生最为重要和关键,但从当前社会经济和技术的发展水 平来看,在一个相当长的时期内完全实现源头控制目标是不现实的,而经济发展过程中废弃物 的产生却是源源不断、不可避免的,因此对废弃物的回收利用与处理无论是从资源节约角度 还是环境保护角度,均具有重要的现实意义。进入20世纪90年代,日本迫于资源危机和防止 污 染的双重压力,开始重视废弃物的回收与处理,制定法律法规和相关制度,加强经济手段的调 控,建立和完善废弃物回收,以此提高废弃物的回收利用率。这些做法大大提高了资源利 用率,降低了环境的压力,也为其他国家积累了许多可资借鉴的经验。本文将对日本废弃物再 利用模式展开梳理,概括日本废弃物管理模式的特点,通过分析制约中国废弃物回收再利用发 展的问题,结合日本经验,提出相应政策措施,从而实现中国废弃物回收再利用的、健康 发展。
一、 日本废弃物管理模式的概述
第二次世界大战后,日本经济以一种高原材料消耗、高能源投入、高经济增长以及高环境破 坏的模式迅速发展,产生了大量的城市垃圾和产业废弃物。而日本国土面积狭小,资源 匮乏,近90%的资源依赖进口。为解决人口、资源和环境的矛盾,保持社会经济可持续发展 ,自20世纪90年代起,日本政府积极地鼓励和引导对废弃物进行资源化处理,先后建立了多 层次、多方面的法律体系,对不同行业的废弃物处理和资源再利用等作了具体规定,并大力 推行。经过十几年的努力,目前日本已成为世界上资源回收利用率最高的国家。
在构建循环经济社会过程中,日本政府注重法律的支持。1991年,日本再次修订了《废弃物 处理法》,并通过了《促进资源有效利用法》。1993年,日本以减少人类对环境的负荷为理 念制定了《环境基本法》,此后,日本政府以《环境基本法》为基础,制定了一整套促进建 立循环型社会的法律法规,如《家电回收法》、《汽车回收法》、《促进容器与包装分类回 收法》、《食品回收法》、《绿色采购法》等。2000年日本国会通过了《推进循环型社会形 成基本法》,确立了日本构建循环型社会的基本目标。根据该法律的社会化措施体系,日本 最终形成了废弃物回收的三条主要途径:行政收集、民间团体回收以及直接搬运,最终由回 收部门提供给所需的各产业部门或废品收购部门。在该部法律中,确定了社会各方在保护资 源和生态环境方面的责任和义务:政府有责任制定基本政策并具体组织实施,公布相关信息, 提 供技术援助和财政支持,如通过提供补助金、低息贷款、免税等手段帮助建立再利用生 产系统;责任企业负有对废弃物循环利用或处理的义务;民间团体须依据政策法规组织废弃 物回收;消费者有密封垃圾、分类排放、按规定付费,并对政府和企业行为进行监督的义务 。在该法中,特别将“排放者责任”和“扩大生产者责任”作为一般原则予以确定［1］ ?。
为了切实保证《推进循环型社会形成基本法》的实施,日本政府通过各专项法律明确规定了 废弃物的回收责任方、责任分摊及回收利用率目标。例如在《家电回收法》中,明确规定废 弃家电由制造商或进口商负责回收、再生和处置,消费者按规定将废弃家电交给指定的销售 商,销售商有义务回收该法规定的废旧家电,并须具备回收废旧家电的场所,销售商将收集 的废旧家电在指定的回收地点交给制造商或进口商,然后由制造商和进口商对这些废旧家电 进行处置和循环利用,至此形成了废旧家电自主回收和再利用的结构路线。《家电回收法》 还明确规定了各类家用电器的回收利用率:空调60%以上、电视机55%以上、冰箱50%以上、 洗衣机50%以上。在规定时间内,生产企业若达不到上述标准将受到相应处罚。该法也规定 了消费者必须为废弃家电的回收利用承担费用,费用标准为空调3?500日元/台、电视机?2 ?700?日元/台、冰箱4?600日元/台、洗衣机2?400日元/台［2］227?。 《家电回收法》颁布后,越来越多的 企业在法律约束下承担其自身废弃物回收处理的责任,截至2002年底,日本家电生产企业已经 建立了40家废弃家电回收利用研究中心和处理工厂,负责废弃家电循环利用的研究和处理。 据日本经济产业省环境循环室发布的统计数据,2002年度,日本废弃家电处理中心和工厂共接 到1?015万台废弃的空调、冰箱、电视机和洗衣机,各种家电回收率分别为:空调78%,电视机 73%,冰箱59%,洗衣机56%,均已达到了政府规定的回收要求［3］。
日本法律对废弃物的回收处理的具体措施也作出了规定。如1995年颁布的《促进容器与包装 分类回收法》要求建立容器与包装回收体系,对玻璃瓶、PET(聚对苯二甲酸乙二酯)瓶、 纸制品、塑料包装制品等的回收制定了具体法律条款。在此之前日本72％的包装废弃物作为 能源焚烧,新出台的法律强调生产者须生产可回收的包装产品和有选择地收集可回收的包装 废弃物。该法颁布以后,日本效仿德国,于1995年以“污染者付款”原则为基础,提出由消费 者负责将包装废弃物分类,市政府负责收集已分类的包装废弃物,私有企业获政府批准后对 包装废弃物再处理。和德国相似,日本制造业和店铺等流通业也组成了DSD(二元废弃物处置 系统)联盟,负责对包装废弃物的回收。该法施行以来,日本PET瓶的再生利用率已由1996年 的2.9%上升到2003年的33?3%,钢、铝罐的再生利用率已超过80%,废塑料的再生利用率亦上 升到50%以上［3］。
二、 日本废弃物管理模式特点
以上描述性地勾勒和分析了日本废弃物回收的基本模式,从中可以发现日本废弃物得以高效 回收再利用的关键与核心是拥有完整、系统的以法律为支撑,全民参与的废弃物回收再循环 体系。为了从日本实践中更好地探索中国废弃物回收再利用模式,笔者对日本废弃物回收再 利用管理模式进行了梳理和,并归纳为以下四个方面特点。
[1. 完善的法律体系是废弃物得以循环利用的保障
日本在解决废弃物回收和处理问题时陆续出台了法律法规,建立了相应的保证制度,以此确 定企业对废弃物的回收处理责任,确保废弃物回收处理顺利进行。日本采取基本法统帅综合 法和专项法的立法模式,所有法律分为三个层面:基础层面有一部基本法,即《推进循环型 社会形成基本法》;第二层面有两部综合性法律,即《废弃物处理法》和《促进资源有效利 用法》;第三层面是根据各种产品的性质制定的具体法律法规,如《家电回收法》、《汽车 回收法》、《促进容器与包装分类回收法》、《食品回收法》等。三个层面的法律相互呼 应,形成了完整的法律体系,从而保证了废弃物的有效回收与再利用［2］218?。
2. 通过法律条款明确废弃物回收处理的责任及责任方
关于废弃物的回收处理责任,《推进循环型社会形成基本法》规定了生产经营者必须承担回 收责任,但对费用负担未作出明确规定。因此个别法律的规定不尽相同。《家电回收法》规 定:制造商及进口商必须收集由自身制造或进口的经过消费而废弃的家电,安排适当的收集 场所,并负再生利用的责任;零售商的责任是在消费者要求下回收废旧家电,并将收集到的 废旧家电转运到制造商或指定的处理中心;消费者在废弃家电时,必须支付清运及再生利用 之费用(强调了消费者应承担的费用)。《汽车回收法》规定,汽车制造商有回收废旧汽车 、进行资源化处理的责任,而车主有对每台废旧汽车交纳150美元回收处理费的义务。而在 《促进容器与包装分类回收法》中则明确规定了废弃容器的回收费用由生产者承担［4 ］。
3. 建立了全面、快速有效的回收处理体系
日本在废弃物的回收处理过程中建立起了有效运转的回收处理体系。日本家庭生活垃圾的回 收由各级地方政府负责,所需费用主要来自地方税收;废弃物的回收与再利用由生产企 业自行负责,政府则通过补助金、低息贷款、免税等手段帮助企业建立再循环系统。具体到 各大类废弃物,有不同的回收路线和回收体系。对于汽车回收,日本一般采取消费者—经销 商—生产者的企业自行回收路线。例如,丰田汽车制造公司设有专门的废旧汽车处理中心, 丰田的各销售点负责收集各地的废旧汽车,收集到的废旧汽车被集中到公司的废旧汽车处理 中心,在这里进行一系列的汽车分解处理。而对于家电的回收,日本采取的是生产者责任组织 (PRO)的回收模式,即消费者—生产者责任组织—生产者。例如,日本成立了由最大的家电生 产商索尼、三菱电机、日立、三洋、夏普、富士通、三井物产等15家公司联合组成的生产者 责任组织[CD2]GreenCycle(绿色循环)公司,该公司统一回收、统一处理各责任企业的废旧 家电,规模化 的回收和处理形成了日本低成本、高效率的家电回收处理系统。无论是政府负责、商业化运 作或企业自行回收,回收处理系统的快速畅通确保了废弃物的及时回收,降低了二次污染的 几率,提高了资源的再利用率［5］。
4. 重视公众资源环境意识的培育
资源环境意识是一个概念,是人们对人与资源环境之间关系的认识,是人的认识在资源 环境方面的体现。因此,公众的资源环保意识对全社会保护环境、节约资源至关重要。日本 政府清醒地认识到资源环境对于构筑可持续发展社会和循环型社会的重要性。日本不仅 将环境教育纳入义务教育法,还将有关节能与环保知识确定为中小学的必修课程,根据1981 年日本环境协会的调查,分别有50%、46%和40%的小学、初中和高中开展了与环境教育相关 的教学活动。同时,日本通过建设环境教育馆、环保俱乐部,编制通俗环保教材,成立环保 民间组织等多种方式来提高公民资源环境意识。日本的多数生态工业园设有专门的产学研合 作基地,日本许多企业建有面向全社会开放的环境教育场馆,开展各种环境教育活动。如松 下电器自1982年开始在员工及家属中开展“市民爱地球活动”,鼓励员工及家人积极参与地 区环境活动,为减少环境负荷而改变原来的生活方式。日本也重视发挥民间环保组织、社会 中介的作用。经过多年的努力,在日本已经形成了“政府主导、企业治理、全民参与、根植 基层、覆盖全社会”的资源环保网络。目前,日本公众积极参与各类环保活动,已经成为日 本资源节约与环境保护的强大力量。
三、 中国废弃物管理现状
中国废弃物管理与发达国家存在较大的差距。目前中国的废物回收与处理完全是在经济利益 的驱动下自发进行的。废物回收以个体从业人员走街串巷回收为主,辅以生产厂家以旧换新 回收、环保部门从生活垃圾中回收等方式。许多城市废旧物资市场被大批外来人员回收队伍 占据,处于一种分散经营状态,未形成回收网络。由于缺乏完善的管理和组织体系及相关政 策的扶持、约束,废弃物回收的分类处理与再制造、再利用脱节,回收处理技术落后,多采 用人工操作,加工程度低,资源回收率低,回收成本高。多数回收利用工厂未采取无害化处 理技术,严重危害环境。而个别国家试点地区耗费巨资建立起的废弃物加工回收点,由于废 弃物回收渠道和回收体系不健全以及处理成本居高不下,普遍处于“等米下锅”、连续亏损 的尴尬局面。通过与日本展开横向比较,可以发现中国废弃物回收处理领域存在以下制约因 素。
日本有关废弃物的法律完备且涵盖面广,基本法、综合法、专项法层层相扣、相互呼应,形成 了一套完整的法律体系。而关于废弃物管理的法律严重缺失。中国政府自20世纪90年代 起,针对日益严重的废弃物污染环境问题颁布了一系列相关法律法规,如1995年颁布了《固 体废物污染环境防治法》,2001年通过并颁布了《报废汽车管理办法》,2002年颁布了《清 洁生产促进法》,2005年制定了《废弃危险化学品污染环境防治办法》,2007年出台《废旧 家电及产品回收处理管理条例》等。尽管有以上法律法规,但是目前我国还没有一套完 整的针对废弃物循环利用的法律法规,缺乏针对各类废弃物回收处理的专项法［6］。 已有 的法律法规或对于废弃物回收处理的责任及责任方没有明确认定,或没有规定回收处理的技 术、设备和回收标准,从而导致了尽管设计、生产、运输、流通、环保有关部门一直致力于 废 弃物的回收处理与利用,但废弃物的回收处理工作始终处于比较混乱的状态。例如对于包装 废弃物,《固体废物污染环境防治法》第五条中规定产品生产者应当回收、处理、处置废弃 产品,但是,该法没有规定具体回收标准,也没有明确回收措施。法律条款的模糊导致了产 品在销售给消费者后,厂商除了提供有限的售后维修等服务之外,基本不承担废弃物的回收 和处理责任。因此,上述法律法规的作用形同虚设。
2. 废弃物回收处理的责任分担不清晰
日本法律对政府、、消费者等主体的职责均作出明确的规定,其中, “生产者及国民 的排放者责任”与“延伸生产者责任”尤为突出。而中国的法律多为经营管理性条款,对各 类废弃物的回收处理责任主体没有明确界定,对公众、企业等主体责任的具体规定很少。如 《固体废物污染环境防治法》中对生产者延伸责任的规定,仅仅停留在原则性规定上,对实 际责任没有涉及,操作性较差。法律条款的不明晰导致当前在废弃物的责任分担方面,无论 是生产者、销售者还是消费者都不具备责任意识。以废旧电器为例,国内的消费者在处理废 旧家电时,一般是有偿处理给小贩;国内家电生产、销售商也未开辟回收渠道,积极开展回 收业务。最终导致废弃家电流入小商贩之手,野蛮拆卸,零部件回收率极低,环境污染严重 。
3. 缺少政府有效的指导和扶持,规模化程度低
长期以来,中国政府在废弃物回收领域未能发挥其应有的指导作用,未能针对各类废弃物品 的数量、分布及来源,制定出有效的回收政策和措施。回收处理主要由小企业甚至个体作坊 完成,规模化程度低,客观上造成了回收和处理的低效率现象。在日本,政府制定了各种资 金投入和税收制度,如国会每年通过的与环保有关的预算超过1万亿日元,其中用于废弃物 处理和再利用的预算约为1?500亿日元。通过给予回收企业资金补贴和税收减免,激励企业 积极开展废弃物回收再利用。而国内正规废弃物回收处理企业在回收处理废弃物时不仅没有 补 贴,还要付出费用。据杭州大地环保公司统计,仅“四机一脑”(电视机、电冰箱、空调机、 洗衣机、电脑)的平均回收价格每台153元(不含运输等回收成本),处理企业当前还拿不到补 贴。这种差别,使废弃物处理企业无法长期维持运营。
4. 未能建立高效、低成本的废弃物回收处理系统
与日本完善的回收系统相比,目前中国还没有形成规范的废弃物回收处理体系,废弃物的回 收曾经依靠单一的以政府行为为依托的回收系统支撑,但随着市场的不断深入,原有的 回收系统和渠道或瘫痪或不畅,而政府由于对存在高额利润的个体收购方式缺乏应有的管理 ,制约了以市场为依托的回收利用系统的建立与完善。因此,目前中国各地废弃物回收处理 领域比较混乱,个体流动回收者占绝大比重,个体收购者受经济利益的驱使,采用简单粗暴 的回收处理方法,回收率极低,二次污染严重。如我国最大的电子废弃物处理集散地广东贵 屿镇,一度有70%的企业从事电子废弃物的回收和拆卸,但由于这些作坊式的企业技术手 段极其落后,所产生的废液未经任何处理直接排入环境,导致该镇重金属锡、铅在土壤中 含量高于正常值的千倍以上,水中污染物超过正常饮用水标准数千倍,生态环境破坏极其严 重。而另一方面,一些投资巨大、回收处理设施完善的废弃物处理厂家则由于较高的运营成 本,不能得到足够的废弃物,规模化程度极低,况且没有政府补贴,基本上处于亏损状态, 难以维持正常运营。如南京金泽电子电器废弃物处理中心,年处理能力达5?000吨,但是自2 004年开工以来,一直处于“等米下锅”的状态。究其原因,主要是由于国内废旧电器回收 渠道和回收体系的不健全,废弃电器都流向了回收成本低廉的小作坊。因此,建立起以市场 为依托、政府相关政策支持为基础的高效、低成本废弃物回收处置系统尤为重要。
5. 缺乏对公众保护全社会资源环境的宣传
日本构建循环型社会的经验证明,国民对保护资源环境的认识与支持是一个国家实现资源 节约和环境保护的直接动力。而国民资源环境认知的获得来源于政府和社会组织的宣传和教 育。1996年国家环保局、中央宣传部和国家教委联合发布了《全国环境宣传教育行动纲要》 ,此后,全国中小学普遍开设了环境教育课程,同时各类媒体也纷纷开设了环保栏目,一些环保 非政府组织也相继成立,中国社会对资源环境的关注有了较大的提高。尽管如此,与日本相 比,中国国民的资源环境意识还处于较低水平。国家环保总局与中国社会院社会学研究 所的“2 005年全国城市公众环境意识调查报告”结果显示,中国城市公众环境知识水平仍然较低,若 以百分制,尚未及格;中国公民典型的环保行为,如生活垃圾分类、使用再生纸等远未 形成习惯。这一结果不能不归因于全社会系统的资源环境宣传教育的缺失。
四、日本废弃物管理模式对中国的启示
1. 制定和完善废弃物法律法规,确定废弃物回收处理的责任
法律法规作为一种强制手段可以有效地推动社会经济的,废弃物管理法律的实施是发展 循环经济、实现可持续发展的重要保障。因此借鉴先进国家的经验,加快制定我国保障废弃 物回收再利用的基本法律法规和各类废弃物回收的专项法,将有效地促进我国废弃物回收再 利用,从而最终实现循环型社会的战略目标。
鉴于目前我国关于废弃物管理的法律法规的缺失,笔者建议,借鉴日本的立法经验,依据“ 谁污染谁治理”的原则,修订现有法律,明确废弃物回收管理各环节的责任方(生产者、销 售者、消费者)及其应承担的责任,以及对违反回收法令的责任方的处罚方式及处罚强度。 通过法律规定对于不承担责任的主体,情节较轻的施以行政处罚,如罚款、责令停产停业等 措施;情节较重的可以追究刑事责任。形成以民事责任、行政责任、刑事责任为主要责任形 式的法律责任体系。同时,根据我国当前废弃物特征,制定各大类产品的废弃物管理专项法 ,如《容器与包装物循环法》、《家用电器再循环法》、《废旧汽车循环利用法》、《建筑 材料再利用法》、《食品资源再利用法》等,通过法律的形式规定回收再利用的产品类别, 并以此为依据,确定各大类产品的回收率。
2. 构建完善的废弃物回收体系,实现废弃物回收处理产业化
实现废弃物回收产业化是废弃物再循环管理工作的关键环节。单个企业对其产品的废弃物回 收所要付出的高昂成本不言而喻。因此,唯有充分利用回收的规模效应,才能降低回收 成本,提高回收效益。废弃物回收体系是具有网络性质的垄断产业,随着其回收覆盖面 的扩大、回收数量的增加,单位回收成本会迅速下降。同时,规模化的回收网络能以其雄厚 的实力开发废弃物处理加工技术,大大提高废弃物的回收率。随着我国居民生活水平的提高 ,更多的家电、汽车、电脑等耐用品进入家庭,接踵而来的将有更多的废弃物产生, 废弃物 回收处理的压力巨大。因此,借鉴日本的做法,在政府的大力推动和行业协会的积极组织下 ,建立各行业生产者责任组织,设立废弃物循环基金,构建完善、畅通的废弃物回收体系, 推动废弃物回收处理的市场化和产业化,最终实现我国资源环境的可持续发展。
3. 实施产业倾斜政策,推动资源回收处理的产业化
构建完善的废弃物回收体系,实现废弃物资回收处理产业化,需要政府出台一系列产业倾斜 政策的支持。①税收政策。对引进大型回收处理设备、开展废旧产品回收再利用的制造商, 可减免固定资产税和所得税,减少特别折旧,并且除普通退税外,可实施特别退税政策;对 投资废弃物回收再利用产业的企业或个人,可在企业成立之初,采取税收减免和出让土地使 用权等优惠政策［7］。②补贴政策。政府可提供的补贴包括对废弃物循环利用设备 的研究者和生产者给予研发和生产补助,对开展3R技术的生产者给予高额补贴(日本该项补贴 高达补贴总额的2/3)。③融资政策。对开展3R研发、投资废弃物处理设备、从事废弃物回收 处理的生产者 ,机构可提供中长期优惠贷款。④政府规制。包括对再生资源产品实施价格优惠,对废 弃物再利用活动提供激励政策等［8］。
4. 加强资源环境宣传教育,树立全民参与意识
建立废弃物回收体系,首先要动员社会公众积极配合废弃物的回收工作。只有公众积极参与 ,才能实现废弃物的分类回收与再利用。公众积极参与废弃物回收行为包括密封垃圾、分类 排放、按规定付费、减少包装垃圾、正确购物和消费、监督政府和企业行为等。公众积极参 与废弃物回收的前提是公众较高的资源环境意识。而提高公众的资源环境意识的长远之计根 本在于全社会的环保教育。因此现阶段当务之急是在企业、学校、国民经济的各个领域,借 助大众传媒方式实施资源环境教育,为公众提供对资源环境问题的各种学习和实践机会,政 府对开展资源环境教育的机构和活动给予经济资助和补贴,同时允许、鼓励公众参与资源环 境法律法规和政府资源环境政策的制定过程,以增强公众节约资源、保护环境的责任意识。
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