经济学视角下民办教育公平与效率的测度

　【摘要】 公平与效率是学的两大矛盾体,这两个问题也贯穿民办的过程中。从经济学的角度来看，教育公平就是合理地分配教育资源，立足于教育整体，对不利群体的教育进行必要补偿，为受教育者提供平等的受教育机会；教育效率是教育投入与教育产出之间的比率,它是教育投入与其所实现目的的比值，揭示了在教育资源总量给定的情况下,如何使教育收益最大化的问题。面对目前我国民办教育的发展现状，我们应该不断改善政策环境，为民办教育的公平发展提供制度上的支持。
　　【关键词】 民办高校；教育公平 ；教育效率
　　
　　一、教育公平与教育效率
　　
　　公平与效率是经济学研究的范畴, 公平涉及到价值评判, 而效率是在一定制度条件下资源的有效使用和有效配置。教育公平是公平的重要内容，是公平在教育领域的延伸，也是达到公平的重要手段和途径。什么是教育公平？从教育自身发展和外部环境制约因素出发，在教育发展的不同阶段，或者在不同地区的教育格局下，教育公平的表现形式有所不同。从经济学的角度来看，教育公平就是合理地分配教育资源，立足于教育的整体利益,对教育发展过程中形成的不利群体的教育进行必要的补偿,缩小这些处于不利地位的受教育者与受惠者间的教育机会差距,进而使教育的质量有所提高。教育效率是教育投入与教育产出之间的比率,它是教育投入与其所实现的目的之比,它所要说明和揭示的是在教育资源总量给定的情况下,如何使教育的收益最大化的问题。
　　教育公平与教育效率是教育所追求的两大价值目标。教育公平尺度是从人类具有某种共同点这一基本事实出发,衡量国家的教育在满足人的基本受教育权利和需求、实现人的共同发展上所达到的水平；教育效率尺度则是衡量一个国家的教育在推动社会和个人发展、实现自身功能方面所达到的水平。
　　
　　二、政府在民办教育领域中公平与效率的衡量
　　
　　20世纪80年代后期我国民办高校开始产生，经过了起步、快速发展和规范提高三个阶段，取得了性突破，至今已初具规模。市场机制进入教育领域，价值规律开始支配人们的头脑，投资者投资创建民办高校，用经营的方式经营教育，企图谋求教育利润，导致以营利为目的的教育机构开始出现。可以说，以营利为目的的教育机构的出现是伴随市场机制进入教育领域的。随着人们高校价值观的更新、高校制度的变迁和资源条件的改变, 公平与效率的关系在不断地发生变化。由于教育资源的配置效率是人类经济活动追求的目标, 而经济主体在教育发展中的起点、机会、过程和结果的公平,也是人类教育活动追求的目标, 这两大目标之间的内在关联和制度安排, 就成为政府的两难选择。
　　（一）原则测度：公平优先或抑效率优先
　　高等教育大众化不仅意味着受过高等教育人口绝对数的增加，而且还意味着受过高等教育人口的性别分布、阶层分布、地域分布等建立在公平原则的基础上。这就是说，高等教育大众化与公平理念是不可分割的，推进高等教育大众化必须高度重视公平问题。在不可能做到绝对公平的情况下，教育政策的选择要倾向于实现多数人利益的公平。但是教育公平与教育效率是一对矛盾，过多的追求公平可能会使高等教育丧失效率，特别在现有高等教育资源严重不足的条件下，不会吸引投资者投资高等教育，这样会阻碍高等教育向大众化迈进。有学者认为，要实现高等教育大众化目标，可以采取所谓的“效率优先，兼顾公平”的战略，先解决处于强势社会地位人口的高等教育问题。但是高等教育规模偏小问题、质量问题一直困扰着高等教育的发展。用市场的法则来审视并支配教育，如鼓励公私立学校竞争，扩大国家的办学自主权，引入市场机制，可能是提高办学效率的有效途径。政府通过提供教育制度安排，在民办高校的设置、评估等方面能够提供切实有效的权利、责任、利益规则，为民办高校的一切创造性活动和生产性活动提供最大的空间，并让投资者获得应有的报酬，从而实现教育效率。所以，笔者认为，我国发展高等教育，只能选择“公平优先，兼顾效率”。从国家1987年出台《关于社会力量办学的若干暂行规定》，2002年年底推出《民办教育促进法》。到2007年2月10日起施行《教育部公布民办高等学校办学管理若干规定》，这一系列对民办高校逐步放宽的文件看，国家在这一政策选择的倾向基本上如此。
　　（二）实施“公平优先，兼顾效率”问题测度
　　鉴于教育的公益性及高校教育发展的阶段性，在民办高校发展中，政府选择了“公平优先，兼顾效率”，可以说有一定的合理性，但是在具体的实施上，出现了很多问题。
　　首先，在“公平优先”上，政府通过《民办教育促进法》等规定在层面上落实了公平公正的原则，但它的颁布及实施并没有解决民办高等教育与公办教育同等待遇问题。也就是说，政府的具体做法并没有履行其作为公平与公正维护者的职能。民办高校在现有高等教育还是稀缺资源的时候，增加社会供给，提供了更多的受教育机会，改善了我国教育公平状况，实现了公益的价值。但是中国民办高校要大发展，却面临着巨大的体制压力，与公办学校做出了同样的社会贡献，为政府财政节省了大量教育经费，却不能从国家财政中得到一分钱；在土地征用、用水用电、基建审批等等方面，都不能与公办学校一视同仁；民办学校的教师、干部不能同公办学校教师那样，没能拥有国家资助的社保、医保、房贴、家属福利、业务进修等平等权益；民办高校招生只能限在B类三、四批，民办高校成了入学分数低、收费高、质量差的代名词。从当前民办高校毕业生就业情况看，其毕业生难以形成与公办高校甚至独立学院毕业生同等的竞争力。由于民办高校办学大多处于专科层次，加上人才培养类型和规格上的定位不准，特别是受到用人单位“重名校、重正规院校 、重学历、重文凭”的人才观和用人导向的影响，民办高校毕业生就业状况更不容乐观。就业状况如果得不到根本改善，就会进一步加重民众对民办高等教育的不认同程度，从而影响民办高校的生源。这对民办高校来说，无疑是致命性的打击。
　　其次，在“兼顾效率”上，政府通过制定各种政策吸引投资者投资高等教育，加快了教育事业的发展，进一步满足了人民群众日益增长的教育需求。但是就民办高校产权界定敏感问题上，均回避了对投资人产权归属及退出机制的安排。“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”、“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。任何组织和个人都不得违反法律、法规向民办教育机构收取任何费用”、“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”在法律政策方面，虽然反映出了立法机构和政府的审视态度和慎重决断，但是这种规制导致举办者对预期收益的不明确，影响资本进入民办高校领域，无法形成有效的激励与约束机制。
　　作为教育投资，属投资大、资产专用性高的产业。民办高校的产权不明晰，其激励与约束机制也就无法有效运转，产权模糊将使民办高校产权处于公共领域，这部分资产的使用必将面临使用效率降低的问题，使得各主体与经营主体之间的权利与义务不明确，尤其是举办者的收益权的不明确，导致举办者事实上缺乏动力。这种产权关系的不协调必然影响资源配置的效率与效益。民办高校所有权主体虚置和缺位还导致举办者追求短期效益，为学校埋下了民事责任和侵权债务等诸多的隐患。 　　三、在民办高等领域中政府的责任政府在层面上探求教育效率和教育公平的关系，主张公平优先而效率应从属于公平，这只看到效率和公平的相斥性，而没有看到它们的一致性；或者由于强调它们的一致性而把一方归结为另一方。实际上，教育效率和教育公平的矛盾及其解决并非只是鱼和熊掌、非此即彼的关系。在效率和公平之间存在着一种张力，并暗含着多种组合关系，而在具体的民办高等教育市场中探求二者的动态平衡，才是政府的真正任务。我国高等教育已进入了大众化时代，民办高等教育在整个高等教育中的作用也越来越突出，高等学校的活动将发生较大的变化，代表整个国家利益、对全体国民负责的政府，要像大力公办教育那样去发展民办教育，要像尽心尽力办好公办教育那样去办好民办教育，树立正确的教育公平观和效率观，把着眼点真正转移到整个国民教育体系的合理建构上来，做好发展民办高校教育相适应的制度安排。
　　（一）构建市场经济体制，实现教育公平
　　在市场经济条件下，政府与市场在配置资源方面都有各自独立发挥作用的范围和领域，同时也存在二者作用交叉的地带。在政府与市场都能发挥配置资源作用的情况下，市场优先原则应该首先得到尊重，因此，必须确立市场在资源配置的基础性地位。市场是公平的，民办高校组织只有提供了有价值的服务才能得到认可，提供糟糕的教育服务就会被市场抛弃。政府不一定要把公办学校和民办学校分得那么清楚。从国外的情况来看，采取市场的方式，把选择权交给学生。从而使提供服务的机构能够对消费者的要求应对更加及时，而服务提供者间的价格竞争也可以降低成本，提高效率。
　　（二）给予政策支持，确保教育公平
　　我国绝大多数民办高校走的是“以学养学”的路子，靠学费收入实现滚动发展。生源受到影响，直接影响到民办院校发展的资金链。政府则要给予民办高校更多的财政资助和倾斜性政策支持，对民办高校学生给予贷款、发放奖学金、专项补贴等方式支持民办高校发展，以期民办高校在吸引大规模民间资本投资和充分利用信贷资金的同时，进一步拓展办学空间和挖掘办学潜力，逐步提升办学层次和教育教学质量，进而最大程度地实现以较小的成本谋取高等教育较大发展的目标，使我国高等教育得以持续稳步发展。
　　（三）明晰个人财产所有权，实现教育效率
　　我国民办学校中财产权的界定不明晰，这的确是一个严重束缚民办教育发展的大问题。民办学校是面向市场的教育组织，其存在发展的前提是明晰的个人财产所有权。就政府对民办学校产权行为的宏观调控而言，政府可以通过立法，对民办学校的组织机构及其行使财产权的行为做出一定的限制性规定，在保证民办高校公益性的前提下，其出资者可以取得“合理回报”，也就是要在教育的公益性和资本的获利性之间寻取平衡点。产权制度形成的稳定预期有利于民办学校产权主体从长远考虑进行决策，从而避免短期化行为；逐步让民办学校的举办者能够同时获得剩余索取权和剩余控制权，就会形成提高效率的动力机制。
　　（四）以公平促效率，达到两者统一
　　民办教育与公办教育公平竞争的制度环境还未形成，民办教育发展受到许多制约。公办学校与民办学校都是教育体系的必要组成部分，两者应当在公平竞争原则下优势互补、共同发展。要促进我国民办高等教育的健康可持续发展，我国政府要切实转变政府职能，从微观管理领域退出来，主要提供教育政策和做出合理的制度安排，在民办高校的设置、评估等方面能够提供切实有效的权利、责任、利益规则，为民办高校的一切创造性活动和生产性活动提供最大的空间；对教育服务的提供进行政府监督，促进教育市场的公平竞争，让投资者和消费者获得帕累托原则下的最优交换比率，就能赢得制度效率。所以政府以保证现有公平为基础，在当代公平观念所允许的范围内以公平同效率的相互作用, 滚动式地推动公平与效率的共同进步和提高, 这才是一种既合理又合目的性的解决问题的方法。
　　
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