调整政府支出结构 促进居民消费增长
[摘要]本文主要从政府支出与居民消费的互补性关系出发，提出政府支出结构调整的三个主要方面，即加大基础设施的投资、加大和健康服务等优效品的支付以及加大社会保障和收入支持的支出，以此促进居民消费快速增长，推动增长由主要依靠投资和出口拉动向主要依靠内需特别是消费拉动转变。
[关键词]政府支出 居民消费 互补性
消费需求不足一直是困扰经济运行的主要问题。近年来，为扩大消费需求，协调投资和消费的比例关系，政府采取了一些措施，消费需求也因此在近两年呈现稳中加快的态势。但从今年上半年宏观经济运行的情况看，投资需求和外贸需求仍然是拉动经济快速增长的主要力量，消费需求对经济增长的拉动作用仍有待提升。如何实现经济增长的动力转换，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向主要依靠内需特别是消费拉动转变，仍是宏观经济面临的重大挑战。针对扩大消费需求的问题，已有研究从不同方面进行了探讨。本文主要从政府支出与居民消费的互补性关系出发，就如何调整政府支出结构，以此促进居民消费快速增长，提出几点建议。
一、 关于政府支出与居民消费关系
研究的简要回顾
关于政府支出与居民消费的关系问题，一直是宏观经济学讨论的热点问题之一。Bailey (1971) 首次提出政府消费与私人消费之间可能存在一定程度的替代性。Barro (1981) 将这一假设结合进一般消费模型，使政府支出对消费者效用产生直接的影响。之后，又有不少理论研究考察了私人消费对政府支出变化的反应。如Aiyagari, Christiano and Eichenbaum (1992) ， Baxter and King (1993)，使用单部门新古典增长模型，在规模报酬不变和可变劳动力供给的假设前提下，考察了政府支出冲击的影响，发现政府支出的增加必定导致私人消费的下降。根据新古典主义真实经济周期（RBC）学派的解释，政府支出的增加减少了私人家庭的持久收入，因此产生了某种负财富效应并降低了私人消费。为了防止消费的大幅度下降，私人家庭会增加他们的劳动供给，但这种替代效应通常并不足以抵消负财富效应对消费的影响，因此居民消费总量会减少。在新古典模型中，伴随着政府支出冲击，实际工资必然下降，因为相应的劳动力供给的增加会降低劳动的边际产品。在实证研究方面，Kormendi(1983)、Aschauer (1985)、 Bean(1986)利用美国的数据，Ahmed(1986) 利用英国的数据发现，政府支出会挤出私人消费。
但是，近10多年来的研究却对政府消费与私人消费的反向关系提出了质疑。Devereux, Head and Lapham (1994) 在新古典模型框架内，使用规模报酬递增和垄断竞争的假设，研究了政府支出冲击的影响。结果表明，政府消费将会带来生产率的内生增长，进而提高实际工资水平，并导致消费对闲暇的替代。由此，政府支出的增加将会挤入（crowding-in）私人消费。不同于无摩擦的新古典范式，Gal′ , L′opez-Salido, Vall′es (2005) 使用了具有价格粘性和非竞争性劳动力市场特征的新凯恩斯模型，论证了政府支出对居民消费的正向影响。其传导机制是，在价格粘性的条件下，政府支出的增加导致总需求增加，的劳动力需求相应增加。由于劳动力市场的垄断特征，这将导致实际工资水平的明显上涨，高的工资收入会提升依照经验规则（rule-of-thumb）进行决策的家庭的消费水平，如果这部分消费者在总人口中所占的比重足够大的话，那么消费总量就会增加。从实证研究看，Karras (1994) 考察了30个国家私人消费对政府支出增加的反应，发现政府消费的增加会提高私人消费的边际效用，从而在整体上公共消费与私人消费之间更多地表现为一种互补关系而不是替代关系。Okubo(2003)使用日本的数据也证实了这一结论。此外，Fat′as and Mihov (2001), Blanchard and Perotti(2002), Perotti (2004), Gal′ , L′opez-Salido, Vall′es (2005)，也都使用向量自回归的方法（VARs）进行了实证分析，发现公共支出对私人消费具有明显和持久的正向影响。
本文下面的分析主要是基于政府支出与居民消费之间存在的互补性关系。当然，正如Karras（1994）所强调的，公共支出与私人支出之间互补性关系的存在，并不意味着所有公共提供的产品都具有这种消费的外部性。鉴于当前中国的现实情况，本文重点强调政府支出能够挤入居民消费的三个方面。
二、 加大农村基础设施的政府投资力度，
促进农村相关消费的增长
基础设施服务接入水平的提高和供给质量的改善对消费需求的提升具有明显的促进作用。这一方面是由于基础设施服务本身就是一种消费品，比如电信服务；同时基础设施服务的扩展和改善也有利于对其它消费品的获取，如给排水和电力的供给会影响家庭对家用电器的需求。国际上一项利用秘鲁的数据进行分析的研究表明，将其它变量加以控制后，家庭基础设施服务的接入水平对人均消费具有正面的影响。该研究发现，接入两种基础设施服务的家庭比没有接入任何基础设施服务的家庭的消费水平要高10%；而接入四种基础设施服务（电、给水、排水和电话）的家庭的消费水平要高出37%。研究还发现，电力服务对农村家庭消费的影响最大；而电话服务对城市家庭消费的影响最大（Chong and Hentschel, 1999）。另外还要看到的是，基础设施的改善通常有利于扩展就业机会和市场交易机会，促进居民收入的增长并带动消费水平的提升。
中国的基础设施部门由于长期面临着一些体制性的束缚，导致供给不足，难以满足人们的基本需求，同时供给质量也相对低下。这些问题在广大农村地区表现得更加明显。从城乡差异看，在用水普及率上，2002年城市地区达到了92%，而农村地区只有68%，两者相差了24个百分点；在排水普及率上，城市地区达到了69%，而农村地区只有29%，两者相差了40个百分点；在电话普及率上，2001年大城市以外地区每千人电话主线数为132，而全国平均水平为142。从国际比较看，中国农村地区在供水和排水接入方面比世界平均水平分别低了5%和25%。在大城市以外地区电话主线密度上，也仅仅与1997～2003年的世界平均水平持平，而比中等收入国家低了27个单位（Goicoechea and Estache，2005）。
由于农村地区人口密度和居民购买力相对较低，规模效应相对较弱，因此农村基础设施的经济效益通常不明显甚至无经济效益，具有较强的外部性和公益性特征，民间资本一般不愿进入，需要政府承担主要的投资责任①。但长期以来，中央财政对城镇基础设施建设投入了大量资金，而农村基础设施建设基本上靠农民自己投入，从而造成了城乡在基础设施建设方面的差距拉大。为此，要以社会主义新农村建设为契机，加大农村基础设施建设的财政投入力度，改变农村基础设施落后的状况。
在扩大政府对农村基础设施投入的过程中，要注意两点：（1）中央与地方政府之间的合理分工。要按照分权化的原则充分发挥地方政府，特别是沿海发达地区地方政府的作用。这样做主要是基于效率的考虑：（A）根据公共选择理论，成员数量较少的“小集体”较之成员数量较多的“大集体”具有更高的公共产品供给效率。（B）地区之间的巨大差异必然会导致各地使用者对基础设施服务的不同偏好，充分发挥地方政府的作用能更准确地对当地的需要作出反应和决策，能更有效地提供符合当地偏好和当地具体条件的基础设施服务。与此同时，对于跨区性或具有全局性的农村基础设施服务，中央政府则负有主要的供给责任，而且鉴于各地财力上的差异，中央政府也需要通过转移支付协助地方政府担负起对地区性基础设施服务的供给责任。(2)提供（provision）与生产（production）的区分。也就是把投资与运营分开，将某些生产经营环节（如建设与维护）和服务环节通过经营权拍卖、招投标制度以及承包和委托经营等形式，外包给民间部门，以此提高公共供给的效率，减少政府在基础设施日常运营和维护上的支出。
三、加大教育和健康服务等优效品的政府支付力度，提高居民收入创造能力并
促进相关消费的增长
所谓优效品（merit goods），是基于外部性等市场失灵或经济公正原则而需要由政府补贴或免费提供的准公共产品和服务，主要包括教育和健康服务。这里所隐含的市场失灵或不公正主要是由于这些产品和服务具有较强的正外部性，其社会边际收益往往超过私人边际收益，个人对社会收益的认识和评价不足，导致支付意愿不强和消费不足；或个人由于流动性约束而无法获得应得的服务。政府在教育和健康服务等优效品上的支出弥补了居民由于认知和流动性约束而带来的消费不足问题，因此从一定程度上说是对居民消费的替代和补充。但同时，政府的支出也会引致居民在相关（互补）品上的消费，形成政府消费的外部性；并通过促进人力资本积累提高居民的收入创造能力，从长期看，也可以促进消费的增长。
从国际上看，优效品的支出是政府支出的一个重要子项，而中国政府在这方面的投入却严重不足。
从教育支出占财政支出的比重看，2004年中国为13.5%，与其他中国家相比属于较低水平，如泰国为22.44%（2000年），墨西哥为25.54%（1999年）。而从公共教育经费占GDP的比重看，1997年世界平均为4.8%，高收入国家为5.4%，中等收入国家为4.8%，低收入国家为3.3%（世界银行，2001）。而中国多年来一直在2%～3%之间徘徊，不仅远低于发达国家和世界平均水平，甚至还低于不发达国家的水平，也与国家早在1993年就发布的《中国教育改革和发展纲要》中承诺的“要在2000年实现国家财政性教育经费占国民生产总值4%”的目标存有一定差距。
为此，在和健康服务方面政府要承担更多的支付责任，但要注意两点：（1）政府责任的限度。强调政府的支付责任，并不意味着主张回归过去那种政府大包大揽的局面，而只是强调政府在基本教育和健康服务中的支付责任。特别是考虑到教育和健康支出方面巨大的城乡差异和群体差异，在扩大政府支出的过程中，要注意对和贫困人群的针对性（targeting）和适当倾斜。强调政府责任的有限性意味着应调动国家—市场—社会（公域—私域—第三域）三方的共同力量，形成政府、个人以及非政府组织（NGOs）等第三部门共同负担教育和健康支出的格局。（2）消费环节的支付与生产环节的供给（delivery）的区分。主张加大政府在教育、健康服务上的支付力度，事实上主要是从消费环节而言的。对于教育、健康服务这类准公共产品而言，还会涉及生产环节的供给问题。在这方面，我们不宜过分强调政府的供给责任，而应更多强调竞争、私人参与等市场化运作机制的作用，政府只需加强相应的监管责任即可。当然，由于信息不完全或合同不完全而出现逆向选择和道德风险问题，并导致私人供给服务质量降低时（特别是在健康服务中），就不宜采用合同外包（contracting out）这种私人参与的方式，而需要采取政府部门内提供（in-house provision）的方式。在这种情况下，也要尽量给予某种激励以提高公共供给的质量。
四、加大社会保障和收入支持的政府
支出力度，稳定居民支出预期
这里主要隐含着社会安全网（Social Safety Net, 简称SSN）的概念。所谓社会安全网，一般是指由政府作为主体而形成的社会保障体系，也就是政府通过社会救助或收入支持的方式，向收入和生活水平急剧下降的人群或由于高龄、残疾、生病、失业或某些家庭情况而面临额外支出的人群提供最低生活水平的保障，以减少市场机制带来的收入差距、风险及不确定性。从世界范围看，社会安全网的理念从20世纪80年代开始被广泛采用，并且同社会政策紧密联系在一起。在中国，伴随着结构调整和改革的深入，社会安全网这一概念在“九五”计划中首次以正式文件的形式出现。也正是从这个时期开始，国家财政进行了相应调整：先是从1998年起政府预算中增加了一个新的类别：“社会保障补助支出”，之后又从“九五”末期开始连续几年补充全国社会保障基金，使财政社会保障支出科目进一步完善，财政社会保障投入也得到一定程度的充实。
但总的看，中国政府在社会安全网方面的支出差距是很大的。在发达市场国家的公共财政体系中，社会保障及福利方面的公共消费或者说收入支持（income maintenance）方面的支出是政府最主要的支出项目，占财政支出的比重一般高达30%～50%，占GDP的比重也大都在10%～30%之间。而中国的这两个比例2004年分别仅为12.08%和2.15%。如果以较宽的口径，即国家加社会（主要是）的社会保障支出，2002年也仅占到GDP的7.15%（蔡社文，2004）。正是由于社会安全网的不健全，居民的预防性储蓄动机较强，从而抑制了即期消费。因此，要进一步提高政府在社会保障上的支出力度。
在增加政府社会保障支出的过程中，也要注意两点：（1）积极的社会性支出和消极的社会性支出的区分。以就业为例，积极的社会性支出，旨在降低劳动力市场参与的壁垒，促进和便利受益人就业机会的增加，主要包括积极的劳动力市场政策，如就业培训，帮助失业者寻找工作，为残疾工人提供康复服务、提供工资补贴等工作激励；此外，也包括提供家庭看护特别是儿童看护降低外出工作成本、提供创业资助等。而消极的社会性支出仅仅是一种转移支付、收入支持或失业保障。这种消极的社会性支出对市场性收入的不平等往往没有影响，有时甚至会扩大市场性收入的不平等（当劳动供给减少，或储蓄减少时），至于对最终收入不平等程度的影响，则视转移支付能否抵消可能扩大的市场性收入的不平等而定。但通过积极的社会性支出，一方面可以减少市场性收入的不平等，另一方面也可以减少最终收入的不平等。因此，在政府社会性支出的过程中，要更多地强调“授人以渔”，而不是“授人以鱼”。（2）社会保障的程度。要避免因过度保障而带来负面激励和道德风险问题。部分高福利国家经济活力不足、经济增长迟缓的教训值得吸取。
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