日本的《大店法》及对中国零售业规制的启示
[摘要]本文通过对日本《大店法》在不同阶段对日本零售业的规模、国际化程度及立地所产生的影响分析，提出有必要借鉴日本的经验，通过立法对零售业进行规制，以限制大店过度竞争，保护居民生活环境，合理利用工地等资源。
[关键词]零售业大店法政府管制启示
政府规制（Regulation）是政府直接干预微观主体活动的一种行为方式，是对市场机制的替代。政府规制又分为经济性规制和社会性规制，经济性规制主要关注政府在约束定价、进入与退出等方面的作用，而社会性规制是以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制。
对于零售业来说，政府规制的作用主要是维护市场竞争秩序，规范商业企业行为，保护消费者正当权益，促进商品市场繁荣。市场经济发达的国家对零售业的管制基本上都采取较为宽松的态度，但日本却是个例外，从1937年开始，日本政府出台了一系列严格规制大型零售店的法规，对零售业结构产生了深远影响。
一、 日本《大店法》的演变及主要内容
日本《大店法》的演变，经历了四个阶段：
1.1937-1973年：《百货店法》实施，以经济性规制为主的阶段。1937年，第一次《百货店法》正式颁布，主要规制对象是6大城市中营业面积在1500平方米以上的商社。这个公布后，百货店的开业得到了一定的控制。但这个法律却在1947年以限制商业企业间的竞争为由被废止。上世纪50年代初，日本的经济开始振兴，百货店与中小零售商的矛盾再度激化，反百货店的运动再次掀起，1956年，日本政府又重新颁布了与1937年内容相同的《百货店法》，一般被称为“第二次《百货店法》”，也就是《大店法》的前身。该法除明确了百货店的经营范围和营业时间等行为基准外，还规定百货店新设、增设，必须得到通产大臣的许可，以防止百货店在零售业形成垄断。
2.1974-1980年代末：《大店法》实施，经济性规制加强阶段。由于《百货店法》仅仅对百货店作了规制，对各类新型业态的大型零售店无能为力。同时，由于《百货店法》对营业面积的规制是以企业为单位的，许多商业企业设法逃避规制，出现了“类似百货店”问题，于是日本政府于1974年废除了《百货店法》，正式实施《关于调整大规模零售企业活动的法律》，简称《大店法》，对包括超级市场等新兴业态在内的大型零售店进行规制。后因第一次石油危机爆发，日本经济步入低潮，中小零售业对大店的反对运动日益高涨，1979年《大店法》第一次被修正，修正法的规制对象比原来有所扩大。
3. 1990年代：《大店法》的经济性规制缓和阶段。上世纪90年代以来，日本的社会经济环境及零售业进入了一个新的时期。来自多方面的变化都对《大店法》提出了修正、放宽的要求。一是来自日本国内的流通产业发展的要求。通产省公开发行的《90年代的流通展望》的报告提出了“过分强调保证中小零售商的事业活动，对大型商店进行规制，却不能保证消费者利益”的意见，社会各界普遍认为《大店法》已经不能适应零售业的发展变化。二是为适应日美构造协议精神的要求，在短期内逐步放宽《大店法》中某些条款的限制。因此，1990年开始，日本政府对《大店法》进行了一系列调整。
4. 2000年至今：《大店立地法》实施，以社会性规制为主的阶段。随着日本政府规制缓和的推进，产业省相关部门逐渐发现，大型零售店的开店，对其周边的、环境有着极大的影响，有必要融合于社区。同时，为与WTO规则接轨，需要减少产业进入当中的经济性规制。为此，日本政府于2000年废止了《大店法》，颁布并正式实施《大规模零售店立地法》（简称《大店立地法》）。《大店立地法》的实施，标志着日本对大型零售店的发展转向以社会性规制为主的规制手段。日本大型零售店开店和经营进一步自由化。
二、《大店法》对日本零售业结构的影响
日本的《大店法》几经调整和修正，从1937年的《百货店法》演变成2000年的《大店立地法》，其内容始终都是对大规模零售店的建店、营业进行规制，对日本零售业的产业结构曾经产生深远影响。主要表现在下述三方面。
1.中小规模零售网点比重高，但生产效率低。在大店法规制加强阶段，日本以个人经营的传统杂货铺为代表的中小零售店不断增多，1979年达到最高峰，共有129万个。而同阶段，据日本百货店协会调查显示，百货店的销售额增长率却不断降低，1980年至1983年间，其增长率由8.2%降至了1.4%。在规制缓和阶段，全日零售商店数从1985年开始减少，其中，杂货铺急速减少，而法人经营的规模相对较大的零售店却不断增加。就从业人员构成比来看，1982年与1994年相比，1至2人规模的零售店的构成比率从60.1%降到51.4%，而10人以上规模的零售店的零售额所占比率在逐年上升（程艳菲，1997）。日美构造谈判的资料也表明，1990年代，日本每年新设的大店在不断增加，从1992年的1692个增加到1995年的2206个。同时，大型零售店的销售份额也从1982年的27.1%提高到1994年的29.3%，可见《大店法》实施对日本零售店规模结构产生了深远影响。
另一方面，由于受到《大店法》近半个世纪的保护，日本中小型零售店缺乏应有的竞争活力，经营状况不尽如人意。研究数据显示，1997年日本大型综超、百货店等大型零售店的劳动生产率与美国相差不大，分别达到了美国1995年的93%和70%，而日本杂货铺的劳动生产率则明显低下，只及美国的33%。由于杂货铺的从业人员占到了日本全部零售业从业人员的55%，因此日本零售业整体效率也受其牵连，直到1997年，日本零售业整体劳动生产率仅及美国1995年的50%。可见，过度的保护或规制会对零售业产生消极影响。
2.零售业投资的国际化程度增强。《大店法》的严格规制直接阻碍了外资零售企业，尤其是大型外资零售店的进入。随着规制缓和，进入上世纪90年代后期，更多的非奢侈品外资专卖店开始进入日本。自2000年《大店立地法》实施以来，日本零售业的开放度进一步加强，家乐福、麦德龙、沃尔玛等跨国零售巨头纷纷进入日本，并不断发展连锁店。这一时期的外资零售企业在日本的发展由合作或合资转为独资经营，原本一些合资经营的企业，都通过收购日方股份成为外商独资零售企业。日本零售业资本结构的国际化程度随着大店法规制的缓和而逐渐提高。
三、日本《大店法》
对零售业规制的启示
综观日本半个多世纪来以大店法为主线的零售业规制的演变，政府根据各个时期社会经济的变化，及时制订、修订或废止相关，以推进零售业的健康发展，使零售业法规既保持了法规的严肃性、延续性，又充分保持了其灵活性。然而，在我国，对于零售业的规制还存在较大缺失，主要表现为：一是规制的“空白”，缺乏专门针对零售进入及行为的可操作性规制，如：连锁经营行为规范、大型零售网点的听证制度等；二是存在规制措施冲突问题。零售业涉及的管理部门较多，城市规划、工商、商务、环保等部门有时会按各自的职能制定并执行相关的政策。目前，我国的零售业仍存在过度竞争或低效竞争现象。一是零售行业结构失调，经营功能雷同。特别是大型商店过度开发，使我国许多城市出现了不同程度的大店过剩现象，购物中心热至今仍未降温。许多已建成的购物中心经营并不理想。二是零售网点布局不合理。大量的住宅底商或是裙楼商业对零售商而言并不实用，商住混杂既增加压力又干扰居民生活环境。三是外资零售企业对国内零售业形成了较大冲击。近几年，外资零售企业在中国快速扩张，涵盖大型综超、仓储店、便利店、专业店等多种业态，有些地方出现了中外零售商互相争抢地盘的纷乱局面。因此，中国有必要根据日本的经验，尽快制定具体的政策法规，对零售业，尤其是大型零售店的发展进行规制，注意解决好以下几个问题：
1.规制的目的。从日本《大店法》实施的效果及我国目前零售业发展状况来看，我国零售业规制的出发点或目的应考虑三方面：一是限制大店过度竞争；二是保护居民生活环境；三是有效合理地利用土地，减少各种资源浪费。要吸取日本《大店法》的教训，避免因规制过严，而导致对零售业的某些领域保护过度或限制过强，影响零售业整体效率。
2.规制的主要方式。在我国，也可以制定相关的系列法规。一是国家及地方政府制订不同层级的专门的法律，对零售店的开设条件及标准等进行规制；二是在其他法规，如《城市商业网点规划》中附加对零售店开设或营业的规范性条款；三是将商业网点规划纳入城市总体规划，以确保城市商业功能与布局的合理性。规制范围主要包括：重点的商业项目（购物中心、商业旺区等）、大型零售店及连锁经营零售业等。为符合国际惯例，应以社会性规制为主。
3.规制的主要内容。一是对大型零售网点的开设设立听证制，防止大型零售网点的盲目或过度开发。二是设立统一的商业分级设置标准，根据商业区的规模、辐射范围、客流量、业种业态的组合特点等，将商业区划分成不同层次，并根据各级商业的特点，设立相应的商业指引（主要针对大中型以上商业区）或配置标准（主要针对社区商业），以优化商业布局，有效配置资源，指导城市行政区域内各级商业的规划与建设管理。三是加强对大型商业项目建设的管理。主要对商业区、购物中心等大型商业项目的规划、建设进行管理，将其规划纳入城市整体规划，并制订相应的开发商准入标准，避免造成对城市空间结构、景观、交通、环境的负面影响，以及对土地等资源的浪费。
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[1]WTO. Japan - Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper, Report of the Panel, 1998..
[2]梁毅刚，王辉.国外政府规制对我国零售业管理的启示[J]，中国流通经济，2006（1）.
[3]肖怡.国外“大店法”对我国流通产业进入规制的启示[J]，中国流通经济，2004（8）.
[4]A New Era in Japan's Retailing Market--Deregulation Paves the Way for Inroads by Foreign Groups
