战略环评与武汉城市经济圈生态文明建设
摘要：两型社会综合改革试验区顺应了全球一体化的潮流，对于推进武汉经济圈基础设施建设、产业布局、区域市场、城乡建设与环境保护“五个一体化”具有重要的现实意义。而战略环境影响评价的早期介入，在强调可持续和预防为主的同时，充分考虑了战略开发的全局性影响、累积性影响和附加性影响，使宏观、抽象的可持续发展战略贯穿于实际开发的全过程，成为环境与发展综合决策的制度保障，保证了武汉经济圈的健康有序发展。
关键词：战略环境影响评价；武汉城市经济圈；生态文明
随着全球经济一体化的发展，国际上的大城市包括特大城市在日趋激烈的竞争中纷纷联合，建立起大都市圈或大都市连绵带，即发育形成城市圈经济。城市经济圈的整体发展，可在区域范围内调整资源配置，一定程度上克服单个城市在资源、市场容量等方面的不足，完善单个城市的发展，实现共同增长。武汉作为我国中部最大的城市，具有承东启西的战略支点作用，是东西互动、南北联动，共同推动我国经济稳定协调发展的纽带和桥梁[1]。经过5年6次申报，武汉城市圈于2007年12月经国务院批准，成为“全国资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合改革试验区”。
但在世界经济发展和城市化的进程中，20世纪60年代以来，出现了严重的能源危机和环境危机，引起人们的反思，进一步激起了人类生态意识的觉醒，西方的环保思想从“末端治理”、“生产过程控制”过渡到“源头防治”，对各种开发建设活动可能导致的环境影响的评价成为一些发达国家的法定要求。70年代中期开始，全球环境问题对人类的生存和发展的危害性增加，人类开始由仅仅关注局部环境问题扩展到关注区域或全球性环境问题，环境影响评价（以下简称环评）的范围开始由项目层次的环评逐步上升和扩展到战略性的区域规划和政策层次的环评。随着可持续发展战略的提出和实施，战略环境影响评价（以下简称战略环评）作为实现可持续发展的一个重要手段，日益受到各国政府的重视和关注。
从90年代开始，我国认识到开展战略环评的重要性，先后在《国务院关于环境保护若干问题的决定》及《21世纪议程》等政策文件中提出，开展对重大政策、法规进行环评。2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》确定了战略环评的地位。2006年6月，我国首个省级行政区战略环评——内蒙古自治区“十一五”规划纲要战略环评通过国家环境保护总局的评审，自治区政府据此对内蒙古“十一五”规划相关目标、重点项目及产业布局等进行了调整。2006年6月22日在北京成立了战略环评专家咨询委员会，专门审议各类开发建设规划环评文件，开展经济发展政策和各类规划的环境影响研究论证。随后，在2006年8月，我国首个城市总体规划战略环评——武汉市国民经济和社会发展“十一五”总体规划纲要战略环评也通过了专家评审。2007年10月，党的十七大首次将“生态文明”写入党的报告。这实际上是落实发展观、建设和谐社会理念在生态与经济发展方面的升华，是强调在产业发展、经济增长、改变消费模式的进程中，尽最大可能积极主动地节约能源资源和保护生态环境。
因此，积极开展战略环评，将环境因素置于重大决策链的前端，综合分析环境资源的承载能力，对各类重大开发、生产力布局、资源配置进行更为合理的战略安排，对于促进武汉城市经济圈生态文明建设具有十分重要的现实意义和重大的战略意义。
1 战略环境影响评价的内涵及功能
1.1 战略环境影响评价的内涵及发展
战略环境影响评价（Strategic Environmental Impact Assess，SEA）是指对政府及其部门的战略性决策行为（包括政策、规划和计划）及其可供选择方案的环境影响和效应进行正式的、系统的、综合的环境影响评价，为政府制定和实施政策、规划和计划等提供信息上的技术支持，以避免或尽可能降低由于决策失误带来的不良环境影响，促进社会经济环境系统可持续发展。SEA强调早期介入，充分考虑战略开发的全局性影响、累积性影响和附加性影响等因素[2]，强调可持续发展和预防为主的原则，是将可持续发展战略从宏观、抽象概念落实到实际、具体方案的桥梁，是环境与发展综合决策的制度化保障。
SEA的概念最早出现在1969年美国的《国家环境政策法》（NEPA）中。这个法案明确要求，“所有的联邦政府和机构对那些可能显著影响人类环境质量的法规和其他主要联邦行动的建议都必须准备一份详细的关于环境影响的报告（EIS）”，其中，就规定了联邦政府对于政策、计划、规划等有进行环境影响评价的义务。如今，美国政府已经编制了好几百部战略环境影响报告。加拿大在1990年以内阁决议的形式要求所有联邦部门对其提交内阁审查的可能产生环境影响的政策与规划议案实施战略环评。另外，加拿大政府对其WTO多边贸易的谈判政策进行了战略环评，且积极推动WTO多哈会谈中将贸易自由化与环境保护作为可持续发展的主要内容列入议题。欧洲委员会于1985年颁布《环境影响评价法令》（EIA Directive）强制要求对所有建设项目进行环评之后，又陆续发布文件强调战略环评的必要性。1997年，欧盟发布《战略环境评价导则（草案）》，要求其成员国最迟在1999年底前开始实施。2001年末，欧盟《战略环境评价法令》（SEA Directive）正式批准实施。在亚洲，韩国环评法要求国家及地方政府在制定实施各种政策与计划时必须进行战略环评。日本出台了一整套“计划环境评价体系”，专门用于区域开发计划中的战略环评。香港则从1989年的空港计划开始实施战略环评，迄今为止已完成十几个发展计划战略环评。
我国自20世纪80年代以来，一些地方就将环评制度由单一建设项目环评向开发区、流域等区域开发活动的战略环评拓展[3]。如90年代初天津市针对开发区的建设具有集中、高速、规模大、资源消耗密度高等特点，组织开展了开发区规划的环评工作，分析区域开发可能对区域内及周边的生态环境造成的环境影响并建议有关部门相应调整开发区规划和布局，从而避免和减轻一些资源环境问题的产生。一些地方在战略环评的制度建立方面作了有益的探索。如1997年江苏省委、省政府发布的《关于切实加强环境与发展综合决策的通知》中规定：“对于重大经济和技术政策制定、基础设施建设、区域国土整治与资源开发、流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等重大决策事项，必须进行环境影响评价。”根据这个规定，江苏省有关部门组织了对苏州园区等建设规划的环境影响评价，开展了对江苏省产业结构调整政策等方面的环境影响评价研究，取得了很好的综合效果。在坚持和完善建设项目环评制度的同时，我国先后在《国务院关于环境保护若干问题的决定》及《中国21世纪议程》等政策文件中提出开展对重大政策、法规进行环境影响评价。我国的《环境影响评价法》中明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和有关专项规划进行环境影响评价。政府或有关部门在审批规划时，应当将环境影响结论以及审查意见作为决策的重要依据。2005年，又启动了《规划环境影响评价条例》的立法。2006年6月22日，为贯彻落实科学发展观，健全环境保护参与综合决策机制，推动战略环境影响评价工作有效开展，由来自经济、社会、环境、资源等领域的共39位院士和学者组成国家环境保护总局战略环境影响评价专家咨询委员会。这是中国战略环评发展历程中的里程碑，也是落实科学发展观的又一具体行动，更是政府职能从重项目审批向重规划调控转变的一项重要改革探索。2007年11月3日， “战略（规划）环评在中国”国际研讨会上国家环境保护总局副局长潘岳透露，《规划环评条例》的送审稿已上报国务院，正在修改审定中。近两年，国家环境保护总局通过区域限批等手段，开展了内蒙古、新疆、大连、武汉等10个典型行政区，铁路、石化、铝业等3个重点行业和湖北省“十一五”规划纲要、重庆市三峡库区重点产业发展规划、宁东能源化工基地规划纲要等8项重要专项规划的规划环评试点。
1.2战略环评是规避环境风险的制度手段
目前，我国面临着经济高速增长和环境资源严重不足的矛盾，面临着传统经济增长模式对人类生存环境构成的重大威胁。由于我国在过去制定重大经济政策时很少考虑可能将产生的环境后果，以至于在执行的过程中引发了大面积的环境污染和生态破坏，至今遗患无穷。例如，现有的大都市由于在规划中没有充分考虑环线路网带给城市、市民居住、环境安全的负面影响，如今已造成了大都市交通长期拥堵不堪，城市布局像“摊大饼”一样无限扩张，加剧了城区内空气污染和热岛效应。再如，中西部省区在做能源、电力、重化工基地建设规划时，由于没有考虑到发展这些重污染行业必会与脆弱的生态环境产生尖锐矛盾，尤其是区域内有限的淡水资源根本无法支撑如此规模的开发活动，现已造成了几代人都难以恢复的生态问题[4]。而近日引起广泛关注的厦门海沧空间布局失调等问题又是一个深刻教训。因此，走可持续发展之路，树立科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会，构建和谐社会是必然选择。国际经验和国内实践证明，战略环评是快速工业化、城市化过程中优化产业和区域发展布局、结构和规模，规避环境风险的制度手段，是现阶段促进环境与发展综合决策，推进国土综合整治与合理开发，实现科学发展的最有力保障之一，是一种将可持续发展理念融入其中的工具。
面对当前日益严峻的环境形势，积极地推进战略环评，加快建立健全战略环评专家咨询委员会工作机制，充分发挥专家的集体智慧，为规划环评审查提供咨询，审议各类开发建设规划环境影响评价文件，组织开展战略环境影响评价的专题调研、考察及相关学术交流，开展经济发展政策及各类规划的环境影响研究论证，并从环境资源承载能力的角度对各类重大开发建设战略和规划进行研究，将环境因素置于重大决策链的前端，推动环境保护参与综合决策，使环境资源承载能力、人口分布、国土利用格局等成为工业化和城市化决策和国家决策的科学依据，充分发挥从决策源头防治环境污染和生态破坏的作用。近期，战略环评专家咨询委员会将对天津滨海新区、成渝经济区、广西北部湾地区、福建海峡西岸经济区等重点区域的产业布局问题以及石化、化工、钢铁、有色、建材等重点行业的有序发展问题进行深入研究，分析其“十五”以来的投资、能耗、排污、治污等情况，预测其发展前景，使环境保护能积极介入，超前谋划。这必将带来国土整治规划与产业发展战略的重新制订，也必将带来促进区域协调发展的一系列新政策[5]。
2武汉城市经济圈透视
2.1武汉城市经济圈的含义
武汉城市经济圈，是指以武汉为龙头，以推进基础设施建设、产业布局、区域市场、城乡建设与环境保护“五个一体化”为目标，近期建设以武汉为核心的“1+8”武汉城市圈；中期将突破省界，向邻省的中小城市推进，如江西的九江市、湖南的岳阳市、河南的信阳市，建设以武汉为核心的中部城市经济圈；远期阶段将向中部其他大中型城市拓展，建设长江中游和中部地区最大、最强、最富有活力的城市经济圈。武汉城市经济圈是一个具有战略意义的“经济圈”，是国际经济一体化、区域化发展的结果，是走向国际型城市圈竞争的试金石。
武汉位于江汉平原东部，长江中游与汉水交汇处，在我国地理圈层中处于优越的中心位置，其内层与湖北省的荆州、宜昌、十堰、襄樊、孝感、黄石等城市相距300公里左右，中层与邻省的长沙、郑州、洛阳、南昌、九江等大中城市相距600公里左右，外层与京、津、沪、穗、渝、西安等特大城市均相距在1 200公里左右。黄石市位于湖北东南部，长江中游南岸。境内外便利，区位优势明显。鄂州位于湖北东部，风光秀丽，著名的西山风景名胜区，洋澜湖、梁子湖、红莲湖与城市浑然一体。长江过境88公里，建有6座港口，鄂州港可泊万吨级船舶。交通、通讯、供电、供水条件完备。孝感地处湖北东北部，东邻“九省通衢”的武汉市，北连河南省的南大门信阳市，南靠广阔富饶的江汉平原，西接古城襄樊、荆州、车城十堰。黄冈位于湖北东部，京九铁路中段，长江中游北岸，是一座正在崛起中的中等城市。咸宁地处华中腹地，通称“鄂南”，素有“湖北南大门”的美称。全市森林覆盖率达到48%，高于全国35个百分点。金、镁、锌、煤、大理石等贮量丰富，瓷土、矾、云母、钨、锑等遍布全市各地。其中，煤炭储量近亿吨，年开发量在百万吨左右。仙桃是湖北省辖县级市，有煤、石膏、石油、天然气、电气石、白钛石、十字石等矿产。潜江位于中南部，有石油、天然气、岩盐、卤水等矿产资源。天门地处鄂中腹地江汉平原，上通荆沙，下接武汉，南濒江汉黄金水道，北枕三峡过境铁路，紧衔107、318国道和宜黄高速公路。市内高等级公路纵横交错，5 000吨级优良港口，8万门程控电话，电力供应充足，第三产业发达；天门是全国最大的棉乡，皮棉总产百万担（5万吨），年均出口20余万担；天门石油储量占江汉油田总储量的1/3，岩盐储量184亿吨，大量的无水芒硝和天然气等矿藏极富开采价值。
2.3武汉城市圈的重要意义
2005年10月11日，共产党第十六届中央委员会第五次全体会议在北京落幕。全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会第十一个五年规划的建议》中，首次把建设资源节约型和环境友好型社会，确定为国民经济与社会发展中长期规划重要战略任务。会议上明确提出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好生态，认真解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出环境问题，在全社会形成资源节约的增长方式和健康文明的消费模式[6]。党的十七大报告再次强调要加强能源、资源节约和生态环境保护，提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，并首次将“生态文明”写入党的报告。同时指出：“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”
武汉作为中部地区唯一的特大城市，在中部地区具有独特的地位和功能。武汉与周边城市历来有着广泛的经济、社会和文化联系，拥有联合发展的外部条件和内在要求，这是形成武汉城市圈的客观条件。改革开放以来，武汉市先后提出了“两个突破”（流通和交通），“两个通开”（城城通开、城乡通开），发起组建了武汉经济协作区，为武汉城市圈的发展奠定了基础。
当前，世界经济区域化、一体化的趋势进一步增强，国内城市的竞争日益激烈。为了适应新一轮的经济竞争，武汉城市圈应运而生。
武汉城市圈是湖北人口、产业、城市最为密集的地区，是全省经济发展的核心区域。武汉是我国重要的工业基地，商务环境相对完善。周边城市腹地广阔，资源条件相对宽松、开发成本较低。以武汉为龙头，通过合理分工，发展武汉服务业、高新技术产业、现代制造业，为周边城市提供市场、技术和人才支撑。发展周边城市配套延伸产业和特色产业，解决地区经济发展中的产业趋同、无序竞争等问题，推进区域产业资源整合。因此，在推进新型工业化、新型城市化过程中，开展资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试点，有利于加快转变经济增长方式，走出一条低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的发展道路，促进经济发展与人口、资源、环境相协调，形成节约能源、资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。有利于加快中部地区发展，发挥区域内各自不同的优势，突破影响经济发展的地区分割和城乡二元体制障碍，建立以城带乡，以工促农的体制和机制，促进城乡一体区域发展。
2.4发展观催生生态文明，引领两型社会
世界与中国文明发展史告诉我们，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰[7]。因此，谋求经济的发展，必须有一个正确的发展观。有什么样的发展观就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略。
武汉城市圈设立“两型社会”建设综合配套改革试验区，是以科学发展观和构建社会主义和谐社会为指导，建立促进“两型社会”建设的体制机制，转变经济增长方式，探索新型工业化、新型城市化道路和具有中部特色的内生型发展模式，推动城乡统筹发展和区域协调发展。
“两型社会”指的是“资源节约型、环境友好型社会”。资源节约型社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，建设节约型社会的核心是节约资源。环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类生产和消费的互动与自然生态系统协调可持续发展。“两型社会”核心内涵是以人与自然和谐为目标，人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展，以资源环境承载能力为基础，以遵循自然为核心，以绿色科技为动力，倡导环境文化和生态文明，追求经济与环境协调发展的社会体系。“生态文明”从性质上来讲是一种环境伦理观，是用于指导全社会处理人与自然关系的意识形态。从广义角度来看，生态文明是人类社会继原始文明、农业文明、工业文明后的新型文明形态。它以遵循人、自然、社会全面和谐发展规律为原则，推进经济、社会、自然环境的可持续发展。从狭义角度来看，生态文明是与物质文明、政治文明和精神文明相并列的现实文明形式之一，着重强调人类在处理与自然关系时所达到的文明程度。在政治制度方面，环境问题进入政治结构、体系，成为社会的中心议题之一；在物质形态方面，创造了新的物质形式，改造传统的物质生产领域，形成新的产业体系，如循环经济、绿色产业；在精神领域，创造生态文化形式，包括环境、环境科技、环境伦理，提高环保意识。
两型社会、生态文明与科学发展观相一致，提倡以尊重和维护生态环境为出发点，强调人与自然、人与人以及经济与社会的协调发展，以可持续发展为依托，以生产发展、生活富裕、生态良好为基本原则，以人的全面发展为最终目标，营造经济发展与节约能源资源、保护环境和生态建设的发展后劲，使生产要素产生最科学的集聚效应，实现人与自然和谐相处，构建和谐社会，实现中华民族的伟大复兴。
3战略环评是武汉城市经济圈生态文明建设的前提
可持续发展是人类未来发展的共同方向。发展必须要有战略，发展战略必须能够可持续，衡量发展战略是否可持续，战略环评就是标尺之一。因此说，中国的可持续发展目标需要一个个发展战略通过战略环评来落实，中国的经济发展与环境保护的矛盾要靠战略环评来缓解[8]。武汉城市经济圈的建设试点，正是在可持续发展推动下，顺应全球经济一体化的发展趋势，遵循生态系统是有限的、有弹性的和不可完全预测的原则，从资源环境承载力、生态功能分区、环境容量等方面对城市总体发展战略进行评价的基础上，通过了“十一五”规划纲要战略环评。
战略环评是真正意义上以主动积极的态度，对人类大规模开发活动进行预先评价，注重分析规划中对环境资源的需求，提倡开发活动全过程中的循环经济理念，保证规划与环境政策、法规的协调性，考虑规划区域内的环境累积影响，提升社会评价的高度，综合考虑间接连带性的环境影响，促进政务公开和公众参与，促进政府决策科学化与民主化，全面协调可持续发展，打破部门界限与地区界限，解决条块分割和部门分割，避免盲目建设和重复建设，变过度开发为适度开发，变无序开发为有序开发，变短期开发为持久开发，落实科学发展观、促进人与自然和谐发展。
武汉城市经济圈的建设，正是以战略环评作为区域发展的前置条件，从发展空间与结构和功能出发，从自然生态、资源与能源的可持续利用等方面对区域格局、产业布局、重大项目、交通、市场体系、城乡一体化等方面，引导整个地区的协调和可持续发展。
根据战略环评和有关专项规划环评的建议，武汉市对城市环境功能规划区作了进一步明确，推动了区域性、流域性环境问题的解决，同时，也为城市生态环境的改善和环境质量的提高奠定了基础。在工业园区和行业规划环评中，特别注重环境基础设施建设，通过协调实施、同步建设，最大限度地消除区域、行业的环境制约因素，促进了产业布局调整和结构优化升级。以政府令的形式出台了《武汉市环境影响评价实施办法》，促进了环境管理制度建设。
建设武汉城市圈不只是武汉市的事，也不只是周边8市的事，它涉及到湖北能否振兴崛起，率先在中西部地区全面实现小康的宏伟目标，是一项推进湖北工业化、现代化和城市化的重大战略举措[9]。因此，只有积极推进战略环评，优化产业和区域发展布局、结构和规模，促进环境与发展综合决策，才能实现武汉城市经济圈生态文明的科学发展。
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[1]杨颖，等.武汉经济圈资源要素的互动研究[J].长江，2005，（4）：21-25.
[2]苏继新，刘春博.国外战略环评的实践与进展[J].山东环境，2002，（2）：15-16.
[3]王亚男，赵永革.空间规划战略环境评价的理论、实践及影响[J].规划研究，2006，（3）：20-25.
[4]潘岳.战略环评：从源头上控制环境污染[N].中国经济周刊，2005-09-05.
[5]潘岳.环境保护必须进入综合决策前端[N].中国环境报，2007-06-25.
[6]解振华.大力发展循环经济 加快建设资源节约型、环境友好型社会.在全国循环经济试点工作会议上的讲话，2007-11-26.
[7]傅治平.第四文明——天人合一的时代交响[M].北京：红旗出版社，2007：92.
[8]潘岳.规划环评和战略环评是下一步工作重点[J].能源思考，2007，（3）.
[9]课题组（杨云彦，陈祖源，涂文学，袁云光，孟隶，秦英巍）.武汉城市经济圈建设若干对策建议[J].长江论坛，2004，（2）：22-26.
