西南边疆少数民族地区生态保护与经济发展的困境及对策
摘要：怒江水能资源的开发之所以在怒江社会中占据重要地位，是由该地区资源富集与贫困长期交织的特殊性决定的。怒江蕴藏着世界级的矿产、水能和资源，既是“三江并流”世界遗产的重要组成部分，又具有多姿多彩的民族文化风情。而在怒江这样一个自然资源富集，同时又是经济贫困与脆弱生态的复合地区，在开发旅游、矿业等其他产业缺乏支撑在短期内不可能发展起来的情况下，开发怒江水能资源不仅是国家能源优化配置的重要选择，也是加快怒江社会经济发展、改变当地经济与生态恶性循环的重要切入点。
关键词：怒江水电开发；经济发展；生态保护
Abstract： Take for the case，a typical area of ecological fragile-yunnan nujiang During hydropower development，and analyzed the typical nature and particularity of the economic development and environment protection during hydropower development in nujiang watershed，on the basis of the study about the relationship between the economic development and environment protection, the article gives the advice and solution on how to develop the economic from the developing of water resource on the basis of the environment protection.
Key words： water and electricity development in Nujiang； economic development； ecology protection
西南边疆少数民族地区大多数是我国的贫困地区，具有贫困面广、贫困程度深的特点，尽快解决这些地区的贫困问题、提高当地人民生活水平在当前构建和谐社会、建设社会主义新战略中具有突出地位。然而，在这些地区的发展进程中面临的一个问题是随着经济建设的深入，当地的生态环境承受着越来越大的压力，生态保护与经济发展似乎陷入了非此即彼的两难悖论。本文以典型生态脆弱区怒江流域的水能开发为例，试图在研究怒江水电开发中经济发展与环境保护之间关系的基础上，探寻其协调经济发展与生态环境保护的途径和思路。
一、怒江水电开发的理论意义及现实意义
怒江水能资源的开发之所以在怒江社会经济发展中占据重要地位是由该地区资源富集与贫困长期交织的特殊性决定的。一方面怒江蕴藏着世界级的矿产、水能和旅游资源，既是“三江并流”世界自然遗产的重要组成部分，又具有多姿多彩的民族文化风情。而在这些丰富的自然资源中，水能资源更是怒江地区最大的优势资源：怒江干流年径流量大，境内多年平均径流量达280亿立方米，占云南省各水系径流总量的13%，干流水能资源待开发量在国内众多江河中排名第二。怒江不仅水能资源丰富，而且开发条件好，具有搬迁人口少、淹没土地少、开发成本低、开发目标单一等优势。另一方面，怒江州至今是云南乃至全国最贫困的少数民族自治州，2005年农民人均纯收入仅为全国的1/3，云南省的1/2，人均纯收入低于924元的贫困人口还有29．8人，占全州总人口的70%。除了经济上的极度贫困而外，怒江州社会发展进程的缓慢程度及其封闭状态也是极为令人震惊的。怒江州总体上是一个从原始社会直接过渡到社会主义社会的少数民族自治州，社会发展进程仍处于社会主义初级阶段的最低层次，目前，怒江州4个县中还有3个县未实现“普九”，公民平均受年限仅为4.9年，仅为全国水平的50%。到目前，怒江仍严重缺路、缺水、缺电、缺医少药，大部分群众还没有享受到最基本的公共服务，全州城镇化水平仅为14．6％，是小城镇发展水平最落后的地区。到现在全州尚无一寸国道穿越，沿边三县仅有一条等级公路，晴通雨阻，通达能力极差，55%的农村运输以人背马驮和过溜索为主。而生存发展空间的狭窄更加剧了当地群众的贫困程度：怒江两岸98％以上的土地面积是高山峡谷，其中坡度在25度以上的占76.6％，很多群众只能靠陡坡垦殖、广种薄收的方式来满足基本生存需要，原始的“刀耕火种”居然是最先进的农业生产方式。
整个怒江地区资源的富集和极度的贫困形成强烈的反差，而经济的极度贫困和生存环境的特殊性又造成了当地生态环境保护的特殊性：毁林开荒、陡坡垦殖等落后的生产方式导致怒江峡谷的生物多样性和以森林为主的生态系统遭到严重破坏。生态保护和建设的任务又由于经济发展水平的低下远远超出了自身承受的能力，任务重、投入少、管理乏力。很明显经济的贫困与生态环境的脆弱相叠加，已经造成了经济与生态之间的恶性循环。
因而，正是在怒江这样一个自然资源富集，同时又是经济贫困与脆弱生态的复合地区，开发怒江水能资源在当前怒江缺乏支柱产业，而旅游、矿业等其他产业缺乏支撑在短期内不可能发展起来的情况下不仅是国家能源优化配置的重要选择，也是加快怒江社会经济发展、改变当地经济与生态恶性循环的重要切入点。
首先，水电与火电等高耗能、高污染能源相比是相对清洁的可再生能源，因此开发怒江水电是把云南建成国家“西电东送”重要能源基地以解决我国国民经济发展中电力缺口、实现新世纪我国能源平衡的重大战略举措；是改变我国能源消费中过度依赖煤炭，减少环境污染，优化及改善我国东、中部地区能源结构，实现经济可持续发展的重要步骤。而对于财政自给率不足15%的怒江州来说，水能资源的开发首先带来的是地方财政收入的巨大增加。
据专家预测，怒江两库十三级电站全部建成投产后，仅发电每年带来的经济效益就在300亿元以上。就当地经济而言，怒江州每年因此得到的财政收入预计将超过10亿元，而这是该州目前财政收入的10倍。除了直接财政收入以外，伴随开发而来的巨额投资将会使怒江极端落后的基础设施建设得到逐步改善，还可以此带动州内其他产业如矿业、旅游等产业的发展，为当地群众创造数以万计的就业机会。所以，急于改变困境的当地领导，都把开发水电作为了振兴当地经济、使怒江脱贫致富的突破口。
其次，从长远和宏观的角度看，怒江水能资源的开发有利于改善由于当地土地资源极度匮乏、生存条件恶劣，群众为生存而进行大规模人为活动而已经变得非常脆弱的生态环境：通过库区移民，能极大地减轻人为活动对环境造成的压力，使原有的自然景观和原始生态得到有效保护。而水电作为一种相对清洁的可再生能源，开发水电后可以减少对下游河段的污染，有效保护怒江流域的环境，而且电站建成后，在某种程度上可改变很多山区群众饮煮、取暖、照明以木材为主的燃料结构，仅以电代柴工程，便可每年保护林木50万立方米，年减少林木资源损失4亿多元。
二、怒江水电开发中经济发展与生态保护的两难悖论
不可否认，开发怒江水电是把怒江丰富的资源优势转化为经济优势的有效手段，但是同其他工程开发建设一样，怒江水电开发也不可避免地会给当地生态环境造成潜在的负面影响。一般而言，水电资源的开发通过建坝截流发电，将会改变流域的水文情势、河流形态，进而使原本依存于流域的物种构成、生态环境发生重大变化。特别是怒江流域地处“三江并流”世界自然遗产腹地，境内独特的民族文化和神奇的东方大峡谷构成了当地魅力独具的旅游资源，而作为我国乃至世界生物多样性保存得比较完整的地区，怒江流域在生物多样性方面的价值更具有不可替代的地位。正因为此，在该地区进行水电开发在改变流域的水文、水流、水温、地质、植被等方面生态系统状况的基础上，将可能影响到其作为世界自然遗产的地质、地貌、生物多样性、珍稀濒危物种，降低当地旅游资源的品质和价值，丧失其独特性、自然性和完整性，再加上怒江地区人地矛盾突出、生态环境脆弱，水电开发更存在着使现有环境朝不良状态演化并导致流域生态恶化的可能性和危险性。
怒江水电开发中经济发展与生态保护的两难悖论由此产生，自2003年以来针对怒江水能资源开发的争论可以说正是在当前我国经济发展水平还不高的情况下，如何处理发展与保护这个“两难”问题的典型范例。确实，在传统发展模式中，经济发展与环境保护二者之间是一对“两难”矛盾：环境污染与生态恶化是人类发展经济的必然结果，要发展经济就必须承受环境污染的代价，要保护生态就只能遏止经济发展，二者似鱼与熊掌不可兼得。在环境经济学中，“环境库兹涅茨曲线理论”认为，在经济发展的初级阶段，随着人均收入的增加，环境污染由低趋高，环境恶化程度随经济的增长而加剧；当经济发展达到一定水平后，也就是说，到达某个临界点或称“拐点”以后，随着人均收入的进一步增加，环境污染又由高趋低，其环境污染的程度逐渐减缓，环境质量逐渐得到改善。在这样一个理论体系下，我们似乎可以得出如下两点结论：一是在我国还处于社会主义初级阶段，经济发展水平较低的情况下，环境保护与经济发展二者之间只能呈现出一种必然的“两难”正相关关系，经济的发展必然只能以环境的污染、恶化为代价；二是无论环境污染、破坏多严重，生态环境都是可逆的、可恢复的，因而在经济发展水平较低的情况下对环境污染和生态破坏问题大可采取无所作为的消极态度，只要等到拐点到来，人均收入或财富的增长就自然有助于改善环境质量乃至恢复生态。
虽然环境的这种先恶化后改善的变化趋势曾经是不少发达国家在化过程中走过的道路，但是，“环境库兹涅茨曲线”作为一种经济学假说，它并不是一个环境污染的普遍，我们更不能把其作为发展过程中“先污染后治理”的理论依据。实际上随着人类对地球环境和生态系统认识的不断加深，我们已经认识到在经济发展的初期，环境保护与经济发展二者之间并不是一对非此即彼、不可调和的“两难”矛盾。当今人类环境的持续恶化很大程度是人类制度上的失败，政策上的失败。就我国当前的实际情况来说，经济增长不足或增长方式不当是造成环境污染、资源枯竭、生态破坏的重要原因。贫困地区毁林开荒、草原过牧、陡坡种粮等，是造成水土流失、土地荒漠化的主要原因。粗放式的经济发展方式，把环境成本外部化，不考虑资源更新的速度及生态服务价值。低成本的工业扩张，是造成环境严重污染和资源浪费、短缺的根源所在。因此，从根本上来说，经济发展与环境保护间存在着相互依存、对立统一的辩证关系：一方面，生态环境是人类经济活动得以开展的基础和必要条件，经济发展离不开环境和资源的支持，发展的可持续性取决于环境和资源的可持续性。另一方面，环境问题作为经济发展带来的副产品，也需要在发展中加以解决：经济发展为环境保护提供必要的资金和技术，环境保护的好坏则是衡量发展质量的指标之一。
三、破解怒江水电开发中经济发展与环境保护“两难”悖论的对策与建议
就怒江地区的实际情况而言，生态环境保护和脱贫致富是当前急待解决的两大难题。如果只考虑生态环境不考虑经济开发，势必影响当地人民的生活与生存；如果只考虑经济发展，不考虑生态环境的保护和改善，将导致更严重的生态恶化。在以往的现实经验中，人们往往更关注自身的经济效益而忽视生态效益，此种做法带来的当然只能是经济发展与环境恶化的如影随形。然而，通过我们上述对经济发展与环境保护二者辩证关系的分析已经知道经济发展中的环境恶化是由于经济发展模式的选择不当造成的。还有学者认为，作为一个发展中国家在处理经济与环境协调发展方面与发达国家的前期发展条件相比具有后发优势：后来者在同一发展过程中，可以不必重复先行者的发展，通过尽可能地采用先行者改进了的技术和管理模式，选择恰当的经济增长方式，避免“环境库兹涅茨曲线”假设中经济发展初期必然伴随环境恶化，缩小环境保护与经济发展的“两难”区间，扩大“双赢”区间，实现二者从相克到相生是可能的。
1.着力解决当地生态环境建设与有效防止大坝建造中、建成后对生态影响的技术问题
在以往的水电开发中，实施者考虑的主要是建坝技术和资金的制约问题，对相关的生态影响研究不够，重视也不够。鉴于过去一些水电水利工程的经验和教训，为实现怒江水能资源开发利用和生态保护的共赢，应在开发建设的源头就严格控制生态破坏，改变过去单纯追求建设速度、节约建设费用，忽视生态保护的做法，实行工程建设与生态保护同时设计、同时施工、同时验收。在技术层面上应强调三点：
（1）要把水电建设对当地生态环境影响评价工作放到水电设计的重要位置来考虑。对规划实施后可能造成的环境影响进行具体分析、预测和评估，并以这种评估为基础，全面权衡工程的经济效益与生态服务功能损失之间的利弊得失，以避免为获得直接经济效益的短期行为。
（2）在水电设计方案上，要更多的利用环保技术，加大环保技术的应用，提出预防或减缓不良环境影响的对策和措施，使生态环境保护工程优先于水电工程建设，最大限度地减轻对当地水环境和水生生态的不利影响。具体到怒江的实际情况，考虑因素应包括：维护河流的基本生态需求和河道生态用水、为鱼类洄游和产卵需要设计合理的鱼道、找出解决规划中水电站可能淹没和影响的野生稻抢救办法、对流域文物景观和世界自然遗产的保护、怒江中下游河段生态功能区的划分等方面。
（3）电站建成运行期间，应考虑改变过去按照发电需求进行水库调度的传统调度方式，积极探索适应河流生态保护需要的水电应用型方式，尽可能地按照河流天然形态、流量变化进行发电调度。此外，应充分发挥水库防洪、泄洪抵御自然灾害的生态效益，控制泥沙排放，加强库区崩塌、滑坡灾害的预测预报。
2.探索建立水能资源开发中生态保护与经济发展的良性互动机制
国内外多年的环境保护实践证明了在环境与生态的保护问题上制度往往是最为重要的因素，好的制度才会催生出好的技术，如果制度设计不合理就会抑制高效率的环保技术的产生。当前在怒江水电资源的开发中，为实施生态保护战略，以下制度的建立和政策创新是非常迫切和重要的。
（1） 建立和完善水电生态补偿机制
水电生态补偿机制，是水电相关产业和开发受益者对流域生态保护付出代价者及生态环境本身支付相应费用的固定做法。它的建立，促使人们由“谁污染谁治理”的理念向“谁受益谁付费”理念的转变，这一转变不仅会打破最初的“先污染后治理”的发展模式，使生态保护不再停留于政府的强制性行为和社会的公益性行为，更会通过经济手段将生态保护变为人们的自觉行动，这不仅有利于生态保护资金的筹措，也可以缓解社会发展同环境的矛盾对立与冲突。长期以来,生态保护投入严重不足，资金投入少是怒江流域生态脆弱、生态不断恶化的一个重要因素。极度贫困的怒江人民承担了大量的生态保护任务，怒江全州50%的国土面积是国家自然保护区，丰富的木材资源和矿产资源不能采伐，但是，国家并未给予补偿，保护经费主要靠地方自己解决，这对于一个年财政自给率不足15%的贫困地区来说其保护义务已经远远超出了自身的承受能力。因此，通过开发怒江水电，建立水电生态补偿机制是再造绿色怒江的强力保障和长效之路。
在怒江水电开发中牵涉的利益主体众多，水电开发、怒江州政府、水电输入区域以及中央政府都通过不同的途径与水电开发结成利益关系。因而在怒江流域水能资源开发中应建立企业、区域、国家三位一体、各有侧重的生态补偿方式。在这一生态补偿机制建立的过程中，特别值得一提的是一定要以的形式明确生态补偿的主体。在怒江水电的开发中，生态补偿主体应包括：一、政府。生态环境资源的公共物品属性决定了政府在生态补偿中的主体地位。由于怒江地区经济发展较为落后、地方政府财政自给率低，自身进行生态保护的能力较差，因而目前比较合理可行的生态补偿应以国家补偿为主，在资金、技术、人才和政策上给予相应补偿，特别是提高财政转移支付直接用于生态保护的比例，设立生态补偿专项基金。二、水电开发企业。水电开发企业是直接经济得利者，同时其开发行为是造成当地生态环境受到影响的主要因素，因而水电企业是水电生态补偿机制的重要主体。水电企业对怒江生态保护的补偿数额应与水电建设对当地生态环境影响评价相结合，在工程盈利前按工程规模，在工程盈利后按开发收益提取一定比例的环境建设基金，按期投入沿江地区的生态建设。而在水库区及怒江两岸植树造林、封山育林、退耕还林、坡改梯田、水土保持等方面的生态建设费，也应作为开发成本，列入电站建设与运营的概算中。三、水电资源受惠地区。怒江水能开发建成后将大量电力输往东部经济发达地区，按照“资源有价、环境有价”的原则，东部受惠地区应对水能开发给怒江带来的环境损失给予补偿，国家可从受惠地区利用水电资源受益的企业缴纳的相关税费中按一定比例提取作为对怒江地区生态补偿资金的来源。
（2）完善环境责任制，建立严格的生态保护奖惩制度
人们的积极性和效率之所以在不同的国家和地区表现出巨大的差异，关键在于制度是否创造并提供了一个持续的奖惩机制，使做得好的得到相应的奖励，做得差的受到应有的惩罚，改变环境执法中存在的“违法成本低，守法成本高”的问题。在此要强调的是，奖惩并不只是针对企业而言的，无论奖励还是惩罚皆由责任而起，怒江州政府作为当地环境和生态保护的第一责任人，也是生态保护奖惩机制的对象。正是基于此，应建立对当地领导干部的“生态审计”制度，把当地的空气质量变化、水环境变化、森林覆盖率、水土流失治理及当地政府对中央政府各项环保法规政策的落实情况等指标作为考核官员政绩、评价当地政府绩效的重要指标。对于当地的环境、国土资源等管理部门来说当务之急是要建立生态建设目标责任追究制度，使这些管理者认识到，自己不仅是环境、生态保护的管理者、检查监督者，同时也是责任人，在一定时期完不成既定目标，不但企业要受罚，管理者也要受罚。
（3）建立水电产业对当地社会经济发展的反哺机制，加强怒江自我发展和保护的能力
目前，怒江经济发展滞后与生态恶化的恶性循环现状，决定了在生态保护和建设的过程中必须充分考虑当地经济发展与民众的脱贫致富问题，只有在加强怒江自我发展的基础上，当地生态保护和建设才能落到实处，民众也才有参加生态保护和建设的积极性，才能保证生态保护和建设的长效性并形成长效机制。因此，实施怒江水电开发中的生态保护战略说到底离不开当地人民脱贫致富的迫切愿望。水电开发的确能给地方财政和企业带来巨大的经济效益，但是在以往的一些水电开发建设中曾出现过富了电厂，穷了百姓的教训。所以，建立水电产业对当地社会经济发展的反哺机制是实现怒江水电开发中经济发展与生态保护互利共赢的关键：（1）建立确保移民生活得到切实改善的长效机制，把水电开发收益中更多的比例用于移民区的建设和移民的可持续发展。当前投资型移民应是一种值得研究和推广的解决移民可持续发展的道路：以库区移民享有的居住权和土地使用权为股本，把移民由原来单纯的利益受损被补偿者变为电站的投资者和建设者。（2）水电开发主体直接参与流域当地经济建设，为当地社会经济发展作贡献。水电开发除了应在拉动怒江当地的道路、输变电设备等基础设施建设中发挥主导作用外，还应考虑采取多条渠道、多种方式让利于当地居民，使怒江当地人民更多地享受到资源开发的权益。如可以通过提供廉价电力供应的方式，吸引有实力的各方对当地有色金属加的产业投资，改变无序性的掠夺式矿产开发，推动流域经济可持续发展。也可借鉴欧美国家的某些做法，在电站的运营中直接拨出专项资金，资助怒江当地的文化事业、发展生态业等，并为当地的经济发展提供基金、信贷等方面的支持。
应该说，只要坚持在保护的前提下开发，在开发的过程中保护，怒江水电开发成为利用水能资源、发挥综合效益、保护生态环境、促进区域经济和谐发展的系统工程是值得期待的。
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