浅谈统筹区域经济协调发展中的落后病
摘要：党的十六届三中全会提出了以人为本、全面、协调、可持续的观，强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹社会发展、统筹人与和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革和发展。在“五个统筹”中，统筹区域协调发展具有十分重要的地位，它的提出既是区域发展战略理论发展的结果，又是中国区域协调发展的现实需要。它对正确认识经济欠发达地区特别是少数民族地区的落后病和贫困病，把民族地区经济发展纳入到全国经济协调发展轨道上具有非常重要的意义。
关键词：区域经济；协调发展；落后病
Abstract： The 3rd meeting of the 16th National Party Congress presented the human-oriented, overall, harmonious and sustainable development. It emphasizes coordinating the development of the city and the countryside, regional development, development of human and nature, and national development and open-up policy. Based on this, the reformed and development are promoted. In the "Five Coordinations", regional development plays a very important role. It comes from the advance of stategic theory in Chinese regional development and the realistic requirements of coordinating regional development. It is of great significance for learning the underdeveloped areas, especially the underdevelopment and poverty in minority group areas, and for including the economic development of minority group areas into the national development.
Key words： regional economy； harmonious development； underdevelopmen
一
从区域协调发展到统筹区域发展，这是中国区域发展战略的必然选择，要清楚阐述和深刻理解统筹区域发展的内涵，就有必要分析这两者的内在联系。基于改革开放以后中国区域经济发展差距日趋扩大，以及由此产生的其他经济问题和可能引发的社会问题，中央政府在1991年制定的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中，首次提出了区域经济协调发展。《纲要》提出：“生产力的合理布局和地区经济的协调发展，是我国经济建设和社会发展中一个极为重要的问题。我国地域辽阔，各地区经济发展和资源布局很不平衡。正确处理全国经济发展与地区经济发展之间以及地区经济之间的关系，不仅关系到各种优势的发挥和经济的合理发展，而且关系到国家的统一和全国各民族的团结。20世纪80年代全国经济和地区经济都有很大发展，生产力的地区布局也有新的变化，但也存在一些不合理现象和值得注意的问题。主要的问题是，各地重复建设项目过多，产业结构趋同，资源配置不合理，地区封锁和市场分割严重，妨碍了生产的合理协作和商品流通。今后10年，要按照统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕的原则，逐步实现生产力的合理布局”。虽然在《纲要》中提出了区域经济协调发展，并以此作为指导中国区域经济发展的方针，以解决中国区域经济发展出现的问题，但由于造成这些问题的体制和政策方面的原因没有得到消除，因此，在“八五”期间，这些问题非但没有得到合理解决，反而出现了进一步加剧的趋势。例如，在此期间，全国GDP的年均增长速度为26.61%，东部为28.12%，中西部分别为25.27%和23.38%；东部GDP占全国的比重由1990年的53.59%上升到1995年的56.85%，中西部则由1990年的30.13%和16.28%下降到1995年的28.57%和14.58%。三大地带之间尤其是东部和西部地区之间的经济发展差距进一步拉大。与此同时，重复建设、重复引进有增无减，地方保护主义日益盛行，并愈演愈烈。
针对“八五”期间中国区域经济问题进一步突出、并将对国民经济整体的健康发展、社会主义市场经济的建立和完善、社会稳定和国家安全构成威胁这一现象，中央政府在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，再一次提出了区域经济协调发展，并进一步突出了实现区域经济协调发展在中国经济和社会发展中的地位。“九五纲要”指出：“引导地区经济协调发展，是逐步缩小地区发展差距，最终实现共同富裕，保持社会稳定的重要条件，也是体现社会主义本质的重要方面”。“要按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则，正确处理全面经济发展与地区经济发展的关系，正确处理地契与地区之间的关系、各地区要在国家规划和产业政策指导下。选择适合本地条件的发展重点和优势产业，避免地区之间产业结构趋同化。促进各地经济在更高的起点上向前发展、积极推动地区之间的优势互补、合理交换和经济联合”。比较《“九五”计划和2010年远景目标纲要》与《“八五”计划纲要》关于区域经济协调发展的提法，可以看出《“九五”纲要》并没有突破《“八五”计划纲要》的框架，缩小地区差距，促进地区合理分工与合作依然是其核心内容。
党的十六届三中全会提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，即“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。不管是区域协调发展或者是统筹区域发展主要针对于东西部差距的拉大或者是针对于中西部特别是少数民族地区的落后病或者是贫困病。回顾发展里程，中西部特别是少数民族地区的落后病大体上比以前发生了最大的变化，但是贫困、落后面貌没有发生根本性的变化。从区域发展战略的演进角度看，统筹区域发展要求是区域协调发展战略的高级阶段或者高级形式，这种高级阶段或者高级形式主要体现在两个方面：第一，统筹区域发展是既有一般论又有重点论的区域发展观，过去区域协调发展所提及的仅是面上的一般而谈，没有具体的针对性措施、统筹区域发展则是既有面上的一般而谈，又有对各个区域问题重点治理。四大战略区域框架的提出为其奠定了分析基础，未来的重点在于”推进西部大开发、振兴东北地区等老基地，促进中部地区崛起、鼓励东部地区的加快发展、形成东中西互补、相互促进、共同发展的新格局。第二，统筹区域发展要求是对区域协调发展战略的具体化，区域协调发展确定了目标和方向、统筹区域发展明确了途径和方法。1999年，西部大开发战略的提出和实施是一个重要转折点，是区域协调发展战略的具体化，是区域协调发展战略由思想酝酿走向实践化的开端，也为统筹区域发展要求的提出奠定了坚实的基础。
二
落后问题又称为“落后病”，是在任何一个国家（几个发展水平较高的弹丸小国可能除外）都有通病。落后病的突出特点是经济、社会和技术等发展水平低，主要病症包括：人民生活水平和地方财政收入水平低、经济增长速度不高、失业率高、产业结构低度、基础设施落后、科学与文化事业不发达、可持续发展能力差等。落后问题是对我国来说，西部及其他贫困地区的主要区域发展问题。西部地区是我国的落后区域。落后区域亦即欠发达区域，在发达国家，这种类型的问题区域要么是纯农业区、要么是单一的原材料供应地；在发展中国家，这种类型的问题区域主要是贫困地区，其经济发展水平十分落后。我们所说的西部地区在不作特殊的说明情况下指的是西部大开发地区，具体范围包括陕西、甘肃、重庆、四川、云南、青海、新疆、西藏、宁夏、广西和内蒙古等12个省份。为解决西部地区的贫困和落后等问题，中央政府于1999年突出实施西部大开发战略。西部大开发战略的实施、使得西部地区的经济增长较快、人民生活水平有所提高、全国生产力布局有所改善，从而促进了西部地区的经济较快发展、维护了民族团结和边疆稳定。同时，西部地区的基础设施建设、生态与环境保护、特色优势产业发展和科技教育等社会事业方面取得了一定的进展。但是，我们所看到这些进步的同时，也要注意到西部少数民族地区的区域发展问题，落后问题依然是西部少数民族地区相当长的历史时期内存在的区域问题。无论是在发达国家还是发展中国家，落后区域目前主要依赖自然资源开发与初加工（农业、矿业与能源），现有的产业从技术的角度来看比较简单，这是其基础设施不发达、劳动力水平低和社会经济与文化落后的主要原因。落后区域包括经济结构以农业为主的区域、地理位置边远的区域、自然条件较差的区域等。这类区域不具备工业化的条件，或者说长期处于“低水平陷阱”之中，无力迈过工业化门槛而进入经济起飞阶段。其主要病状是落后，其突出特点是：经济结构落后，以农业为主，工作机会少；人民收入水平长期低下，贫困面大；地方财政收入拮据、政府无力支撑自立发展；资源利用水平很低，发展环境欠佳。对于我国来说，落后问题主要是西部地区及其他少数民族贫困地区面临的区域问题。这些地区总面积685万平方公里，占全国面积的71%。但在这些地区也不是每个局部地区都非常落后，某些大城市的发展程度也达到一定水平，当然这不是这些地区的主流，从总体上讲，西部地区长期以来处于中国经济发展的“低谷”，2004年人口36 774.91万人，占全国的28.29%；2004年国内生产总值27 585.11亿元，占全国的20.21%。
三
我国的落后区域主要位于西部地区和少数民族边远地区。近几年来，在西部大开发战略的推动下，西部地区和广大少数民族地区的经济发展取得了可喜的成就，发展环境也有了明显的改善，但是我们同时还应注意到，西部地区和少数民族地区落后面貌仍然没有根本性的改变，“落后”依然是西部地区和少数民族地区的主要病症，治理落后病是未来相当长一段时间内统筹区域发展的重要内容之一。笔者认为，西部地区和少数民族地区在经济发展水平、产业结构、内部差距和生态环境建设等诸多方面都存在着明显的“落后病”特征。主要表现在：
1.从经济发展的总体水平上，西部民族地区与东部地区的发展差距仍在扩大
自1999年实施西部大开发战略以来，西部地区的经济保持了较快的发展态势。2000—2004年，西部地区12个省份国民生产总值分别增长8.5%、8.8%、10%、11.3%、12.7%，年均增长10.26%，比1999年的7.2%明显加快；全社会固定资产投资分别增长12.7%、17.2%、17.2%、19%、27.3%、26.6%，增速逐渐加快，年均增长20.56%左右，比全国平均水平高出近3个百分点；地方财政收入分别增长9.6%、15.4%、10.0%、15.3%、21%，年均增长14.26%。以上数据均说明，西部民族地区保持了良好的发展态势。但是，由于西部民族地区的经济总量基数小，尽管其经济增长较快、也无法改变西部民族地区与东部地区甚至与全国的绝对差距。
2.东部沿海地区与西部少数民族地区之间的经济差距正在拉大，贫困人口总量逐步攀升
据2000年全国第五次人口普查数，我国少数民族总人口1.04亿，占全国比重8.4%。民族自治地方面积661.73万平方公里，占全国总面积的64%。民族自治地方包括5个自治区、30个自治州、120个自治县，此外，还有1 248个民族乡（镇）。据国家民委对少数民族地区贫困监测分析，2004年末、少数民族贫困地区未解决温饱的绝对贫困人口为1 245.6万 （人均纯收入低于668元），占全国47.7%；低收入贫困人口为2 287.7万（人均纯收入低于924元），占全国46.0%。两项合计，少数民族贫困地区未解决温饱和低收入贫困人口共计3 533.3万，占全国46.6%。少数民族地区农村贫困发生率为7.8%，高于全国（2..8%）5个百分点；低收入人口占农村人口的比重为14.3%，高于全国（5..3%）9个百分点。少数民族贫困问题依然是我国扶贫开发的难点之一。
3.从产业结构发展水平来看，西部地区的产业结构层次较低
从产业结构层次来看，西部地区产业结构的基本特征是第一产业比重仍较高、第二产业发展相对滞后、第三产业发展较弱。整体来看，产业技术水平还比较低，主要表现在：一是技术装备陈旧落后、能耗高、效率低，长期积累下来的问题还没有从根本上得到改变。二是长期以来走的是一条以技术引进为主的道路。在技术引进中，机制不完善，技术引进的整体性不强，宏观上缺乏整体规划，重引进而轻消化，造成重复引进、盲目引进，消化吸收和自主创新不够等问题。三是技术改造缓慢，技术改造所需的资金严重不足，制约了产业技术进步。各产业内部的结构也很不合理。首先，产业结构以种植业为主。长期以来受粮食自给自足制的影响，西部地区一直在追求种植业尤其是粮食的基本自给，形成了目前种植业比重较高的状况。2003年，西部地区除西藏、青海和广西外，种植业比重均高于全国平均水平和东部地区的水平。农业产业结构单一，造成土地利用不合理，多种经营水平低，林牧业优势没有得到发挥。其次，重始终占据主导地位，工业总体竞争力较弱。2003年，西部地区完成工业增加值5 361.4亿元，只占全国的12.9%，比2002年增长17.5%；固定资产投资额为8 940.55亿元，只占全国的21.33%，比2002年增长30.86%；全社会商品零售总额为6 198.70亿元，占全国的16.33%，比2002年增长16.30%，除全社会商品零售总额同比增长速度高于东部外，其余均低于东部和中部。
4.从生态环境来看，西部地区生态环境遭到严重破坏
长期以来，西部地区的资源开发，为提高西部人民生活水平和社会发展提供了重要的物质基础，也有力地支持了全国经济建设，但是，以往的自然资源开发，不同程度地破坏了生态环境，沙漠化、水土流失、草场退化以及严重的自然灾害，使得西部地区成为生态环境最为恶劣的地区。恶劣的生态环境成为制约这一地区经济社会发展的主要因素之一，同时，由于西部地区是中国大江大河的发源地，而且中国的地势西高东低，西部地区生态环境破坏不仅威胁到整个国家的生态安全，还威胁到整个国家的社会和经济可持续发展安全。
四
西部地区经济发展落后的原因可以从外部和内部两个角度分析。外部主要是从国家层面分析：从全国的角度来看，西部地区落后的原因有国家的政策倾斜以及西部在全国区域分工体系中的地位和作用等方面。内部主要是从西部地区自身的因素分析。笔者认为，可以从西部地区的区位、技术创新能力、市场要素稀缺以及人才和思想意识等方面找出西部地区落后的原因。
其一，从改革开放到20世纪90年代初，国家实行的是向东部沿海地区倾斜的经济发展战略。1978年12月3日，在党的十一届三中全会上，邓小平提出我国地区经济发展的新战略，鼓励一部分人、一部分地区先富起来，以产生示范作用，“并使整个国民经济不断地波浪失的向前发展”。由此开始了国家政策尤其是经济政策向东部沿海地区倾斜的历程。国家首先在沿海省份开始进行经济体制改革和实行对外开放，加强了对经济特区、沿海开放城市的能源、高新技术、港口、机场、市政建设、公路以及通信系统建设，并对东部沿海地区从财政、税收、信贷、投资等方面给予了很多的优惠政策。一直到1992年，经过十多年的经济高速增长，地区间的经济发展差距日益加大。以各地区社会固定资产投资额为例，西部地区所占份额一直较低。1998—2004年，西部地区固定资产投资占全国固定资产投资的比重分别为17.8%、18.2%、18.6%、19.2%、20.0%、21.3%和19.29%，与西部地区国土面积占全国71.3%的比重相去甚远。
其二，在全国区域分工体系中，西部地区位于全国产业链的低端。由于西部自身的资源优势以及本身的区位、市场要素等方面的劣势，西部地区工业主要是初级产品的生产和加工，属于资源加工型工业，在全国区域分工体系中处于劣势地位。西部地区大多数是落后的农业区域，经济结构以传统农业为主，因而在全国的区域分工体系中，西部地区位于全国产业链的低端。目前，市场化配置自然资源和经济区域分工协作的格局进一步形成，但资源保护和利益补偿机制尚未建立或完善。西部矿产资源储量丰富，特别是以煤、油、气为代表的能源类资源相当丰富。随着国家西气东输、西电东送、西煤东运等重大工程项目的实施，西部资源的大规模开发利用已经展开，我国经济区域分工协作的大格局进一步清晰，西部资源的战略地位和作用日益凸显。中国社会院西部发展研究中心课题组和陕西省发展研究中心的研究表明，由于相应的资源保护和利益补偿机制没有跟上，西部地区资源的大规模开发存在着不少隐患和问题，主要是宝贵的资源没有得到充分保护和利用，资源税税额过低等导致市场准入不严，一些企业采易弃难、乱采滥挖；对生态环境恢复和治理投入不足，大规模开发引起的地下水位下降，水质和土壤污染、植被损毁、地表塌陷以及搬迁、拆迁、复垦等，直接诱发了一系列社会问题。尤其是资源开发地区群众生活没有大的改观，一些油气输出地区的老百姓却永不上气，一些资源开发地的人均收入不到全国人均水平的一半，仅为当地中央资源开发企业职工收入的1/16，这也给统筹区域发展增加了困难和阻力。
其三，在工业化过程中竞争性工业发展不足是西部少数民族地区产业发展滞后的重要原因。西部少数民族地区的基础设施得到了明显的改善，但是，产业发展显得滞后和迟缓，工业总量规模小、发展水平低，这在一定程度上是由于工业化过程中竞争性工业发展不足，工业化进程缓慢造成的。近年来，国家加强了对西部少数民族地区基础设施建设的投入力度，建成了一批公路、铁路等重大工程项目，呈现出基础设施发展适度超前的局面，这种局面和产业的相对滞后形成了较大的反差。由于更新改造资金少，原有的生产能力得不到改造和提高，甚至相对蒌缩，加之产业投入不足，特别是加工业的投入更少，新开工的项目不多，致使工业增加值占国内生产总值的比重下降。各地均把开发投资的重点放在基础设施和生态环境等领域，而对特色产业特别是加工制造业的发展没有引起足够的重视，导致西部少数民族地区工业化进程缓慢，工业竞争力和市场份额下降，使西部经济的长期发展缺乏必要的产业支撑。
其四，制度和思想意识落后是西部少数民族地区经济发展水平落后的深层次原因。经济体制的束缚是西部少数民族地区经济发展滞后的一个深层次原因，西部地区的所有制结构调整迟缓，国有经济比重大，非公有制经济所占比重较小。西部民族地区的经济带有强烈的传统计划经济的色彩，市场经济体制的作用还没有得到充分发挥，所有制结构本身就不合理，再加上政府职能没有转变，管理方式没有改变，势必会对经济发展产生相当大的阻碍作用。西部民族地区经济发展滞后的关键性主观原因是思想观念落后。一些地方群众头脑中难以摆脱的陈旧思想以及千百年来形成的、不适应于市场经济的文化观念、抑制和阻碍经济发展和社会进步。由于西部少数民族居住地处于生态环境脆弱和资源相对丰富二者重叠的地区，经济的落后使少数民族地区陷入了“贫困——低收入——犯罪——破坏生态环境——投资引资不足——人才流失——低生产率——贫困”的恶性循环。从社会公平、统筹区域协调发展的角度来看，制定一定的社会政策保护少数民族在内的社会弱势群体的合法权益是非常必要的。因为“区域分治，一国两策”是不符合经济社会协调发展、构建社会主义和谐社会的要求。
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[1]于今.统筹区域协调发展——领导干部学习读本[M].北京：党建出版社，2004：2.
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