农地制度运行现况及其完善的经济学分析
摘 要 目前，由于我国土地权能分散、主体多元，导致农民土地流转受阻、农地征用利益流失，限制了土地财产价值的充分实现。合理界定国家、集体、农户之间的权利义务关系，解除土地权利之间的不当约束，促进土地使用的灵活性，公正性是完善土地制度的必然选择。
关键词 农地制度 权利配置 改革建议
一、农村土地集体所有权制度运行中的问题
我国农村土地实行劳动群众集体所有制。集体所有的土地由乡(镇)村集体组织或者村民委员会经营、管理。国家为公共利益的需要可以依法实行征收，本集体成员可以依法承包经营三十年，并可以依法流转土地。[1]我国农村土地集体所有的特征是：①集体土地所有权受制于国家所有权并制约农民土地承包权；②农民作为集体组织的成员可以平等地拥有对集体土地的使用权，使用权与成员权利具有同一性；③集体所有是“共同共有”，除承包使用权按份分割之外，其他土地权利没有明确界定属于个体的权益，存在模糊性；④乡(镇)村干部代理集体掌握土地的发包和处理集体土地被征用事宜，存在代理的风险性。
土地集体所有的这些特性使集体所有权的有效实现受到约束：第一，国家全民所有权制约集体土地所有权，限制农村土地进入一级市场，集体并不能凭借土地所有权获得相应的市场地位。第二，集体土地所有权制约农民土地承包权。“共同共有”的权利配制模糊、管理制度滞后，使农民不愿以个体的代价为集体权益的监督付出成本，集体所有权主体名存虚置，削弱了对代理人的约束。加上集体主义意识作用，导致集体所有权的权利膨胀。一些代理人在土地发包、土地被征用转让过程中，往往假借集体损害农民利益。第三，在土地集体所有制度框架下，农民身处集体之中拥有土地承包权，如要退出，又不能转移承包权，则 “人走权失”，集体成员权利不能得到有效保障。[2]
二、农民土地承包权制度运行中的问题
农村土地以承包的形式划归农民使用。土地承包经营权的特点是：①由国家土地所有权间接派生和农民集体土地所有权直接派生，最终处分权属于国家；②具有不完全的占有、使用、收益和处分权能；③需要依照承包经营合同的规定履行义务；[3]④主体多元、权利分散，所有权、承包权和经营权三权可以分属集体、承包者、经营者；⑤兼备债权与物权性质，权利性质模糊。
土地承包经营权的不完整性与模糊性，制约了土地财产价值的充分实现，增加了主体关系的摩擦。第一，农村土地的处置涉及国家、集体、个体承包户、承包权流转对象等多方利益，在多方利益的搏弈中，各种关系互相制约，尤其是国家、集体、个体之间的权力不平等导致国家、集体对农民个体利益的侵害。第二，土地承包权使用范围仅限于从事农业生产。如果转为收益较高的非农用地则要经由政府审批转为国家所有土地后，再由国家出让，农民土地权受到制约。第三，除了“四荒”土地，其他承包土地不得抵押，[4]使承包的耕地、自留地、自留山等土地价值不能得到充分实现，农地的发展再次受到限制。第五，土地承包权在社区外流转要经社区2/3人员通过，限制了土地的区域流转，制约了土地资源的市场配置。
三、土地征用制度运行中的问题
一方面，我国实施国家强制征用土地制度，但对于土地征用用途、程序缺乏约束。而农民除了土地的农业性使用权以外，没有参与土地征用的处分权，使国家征地更加自由。另一方面，我国依旧保留城乡二元结构的土地制度，形成农地转为非农用地之间的巨额差价。权力的强大纠结利益的诱惑，导致公权大于私权，公权侵犯私权。在我国，代理国家掌握土地权利的地方政府通过廉价的土地征用与高额的土地转让获得了巨额收入，“以地聚财”、“吃地皮”也成为政府的主要经济来源，相比之下，大批的农民因失地陷入贫困。现行土地征用制度对农民明显的不公严重危及了农民权益，专家测算，自改革以来通过从农民那里低价征地后再高价出售，业已从农民那里拿走了20000个亿。[5]
(一)明确土地承包权的物权权利
农地分配中集体成员“共同共有”的模糊制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小。明确集体土地制度框架下农民土地的物权权利，使农户合理享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，可依法排除他人对其行使物权的干涉，进而保护农民的土地财产不被侵害。实现物权权利，其权利和相关责任要在法规中给予明确的说明，在权利拥有者对他们的土地什么能做、什么不能做的问题上，要有确定规范，要保证某一特定类型的权利在使用选择和交易方面有适当的灵活性。实现土地物权应从有效限制集体对农民承包土地的随意处分着手，可有效、准确、可行的针对农民土地权利的登记体系。一套有效的登记体系可降低土地转让的交易费用和交易风险，使土地权利趋向更加明晰、更有保障和更大自由，也可以增强各级组织土地决策的责任与透明度，限制国家、集体权力滥用。
(二)推进农地使用权流转
第一，赋予承包权在一定承包期内的抵押权。允许抵押将能使农民更充分地实现与土地权利相联的潜在机会，也会促进农村土地与城市土地有更加同等的权利。吉林省梨树县榆树台镇闫家村九组的农民在实际生产中已经开始了这一尝试，他们用“土地经营权”承担借款或担保责任加入资金互助合作社，使土地作为资本的功能得到有效地发挥。[6]第二，加强市场要素建设，建立土地市场服务中介机构，促进土地区域流转。第三，建立健全信贷制度和社会保障制度。土地使用权流转将带来产业结构和就业结构变化，需要机构为农民从事规模经营或其他产业提供及时、充足的资金的支持，同时还要求抓紧建立农村社会保障制度，使不掌握土地的农民有可靠的生活来源，为土地市场的发育创造良好的经济和社会环境。
(三)改革现行的征地制度
首先，对征地进行合理限制。要借鉴国际经验界定政府征用土地的权力适用范围，明确“公共利益”的用地目的；要以法律的形式确认农民在征地关系中的权益，让私人权利参与弥补政府自律的不足。对征用不公正的监察也应建立一种机制，保障土地征用后出现问题能有解决的渠道。其次，要在一定范围内给予集体土地直接进入土地一级市场的权利。[7]再次，确保补偿充分，过程公平、公开，增进补偿的公平性。尽管国家不断强调补偿公正，但在操作上地方还带有很大的随意性。地方政府常常以国家重点建设名义压低征地价格，侵害农民利益。因此，保障合理制度落实十分重要。最后，改进征地补偿的形式，可以因地制宜采用多样化选择，比如，货币、就业安置、社会保险、股份等。
注释
[1]中华人民共和国土地管理法.第二条，第八条，第九条，第十条，1998年。
[2]“退出权”指集体成员携带土地财产权利退出集体的权利。实际上，在没有制度补偿又无法转让的情况下，农民土地使用权只能无偿抛弃。
[3]农村土地承包经营权流转管理办法.第三十四条，担保法.第34条、第37条。
[4]中共中央关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知.[2001]18号文件。
[5]韩俊.如何破解农村土地制度设计的矛盾.经济时报.2004年4月23日。
[6]姜柏林.东北：农民合作社促进土地制度创新.中国改革[综合版]，2005；(7)
[7]中国土地政策改革课题组.中国土地政策改革：一个整体性行动框架.新华文摘，2006；(9)
