英国新工党就业政策改革的背景

[摘要]从1997年5月执政以来，以布莱尔为首的新工党政府将就业问题作为优先考虑的问题，先后出台了一系列政策和计划，如实施“从福利到工作”的新政、加强和培训促进就业、强化公共就业服务机构服务功能、促进中小、实行国家最低工资制度等。文章拟对英国新工党就业政策改革的背景进行分析。
　　[关键词]新工党；就业政策；改革；背景
　　
　　从1997年5月执政以来，以布莱尔为首的新工党政府将就业问题作为优先考虑的问题，先后出台了一系列政策和计划，如实施“从福利到工作”的新政、加强教育和培训促进就业、强化公共就业服务机构服务功能、促进中小企业发展、实行国家最低工资制度等。纵观，一项政策的出台，都是在一定社会背景下，各种力量共同推动下发生的。同样，英国新工党的就业政策改革也有其深层次背景。
　　
　　一、时代背景：全球化和科技革命的迅猛发展
　　
　　从上个世纪末开始，经济全球化的趋向日益明显。整个世界经济密切地联成一个整体，资源、资本、技术、市场、人才、信息等，都打破了原有的民族国家的界限，进行着跨地区和跨国家的交流。毋庸置疑，全球化已经成为当代世界的发展潮流和客观趋势。
　　
　　(一)以资本为载体的跨国公司对就业的影响
　　以资本为载体的跨国公司是当今全球化的主体，它们为了使自己的利润最大化，尽可能地通过提高劳动生产率和降低工人的工资来降低自己的成本支出。高新技术的发展，市场竞争和分工已经使得生产率达到了相当高的水平，这些跨国公司为了保持国际竞争力，争相通过降低工人工资或减少社会福利费用来使商品价格降低。经济全球化为跨国公司寻求更为廉价的劳动力提供了条件。如果政府不同意和不能满足跨国公司的要求(降低工资、减少税收等)，它们就以把生产基地转移到国外，减少本国工人的就业机会相威胁，而政府为了留住资本和保持社会稳定，不得不答应他们的过分要求。结果，工人的工资大大降低，购买力缩小。许多工人的工资甚至难以养家糊口。特别是血汗工厂的工人，他们的工资水平比较低，往往只能艰难度日。同时，按照利润的最大化原则，跨国公司寻求到工资低、福利少和劳资管制小的发展家投资。发达国家的资本输出，产业转移，给发达国家造成国内产业空洞化，从而威胁国内工人的就业机会。美国前劳工部长罗伯特·赖克就把西方国家失业问题归咎于资本由发达国家向发展中国家的流动，他宣称第一世界的资本，现在只创造第三世界的就业。此外，跨国公司在发展中国家的投资，除了使作为投资国的发达资本主义国家的产业“空洞化”，还成为降低劳动条件的巨大砝码，压在了被迫与发展中国家工人竞争的发达国家工人身上。
　　
　　(二)信息技术的发展带来了产业结构和就业结构的变革
　　20世纪90年代以来以美国“新经济”为导向的知识经济时代的到来促进了传统产业的变革，以信息技术为核心的第三产业逐渐成为经济发展的主要支柱和新的经济增长点，而且技术在经济增长中所起的作用越来越大；而第一、第二产业等传统产业面临巨大挑战。从国民生产总值上看，服务业产值仍在继续稳定地快速增长，服务业产值所占的比重在1975—1996年间从60.2％上升到66.7％，而产值则从1975年的37.8％下降到1996年的31.5％，农业产值在1996年仅占国民生产总值的1.8％。从就业人口上来看，从事农业的人员所占的比重继续缓慢下降，从3.0％下降到1.3％，从事工业的人员所占的比重则大幅度地下降，从42.0％下降到22.9％，而从事服务业的人员所占的比重则大幅度地上升，从55.0％上升到75.8％。其中，从事信息的收集、处理和传输的“知识工人”增多，到20世纪末，知识型工人已约占劳动力的1/3，并超过产业工人成为最大的职工群体。同时，信息技术对劳动性质和工作方式也有一定的影响。就业方式灵活多样，临时工、钟点工、兼职工作逐渐增多，传统的终身就业制度受到冲击；结构性失业比工业社会更突出，工作的不稳定性越来越大。对于一个国家而言，面对信息时代所引起的就业压力和失业危机，既无法采用传统的福利救济方法，也不能按照新自由主义的逻辑方式把失业完全丢给市场，让个人解决。新形势要求各国政府必须顺应社会发展趋势，适应时代发展要求，对本国的就业政策进行改革。
　　
　　(三)贸易往来对就业的冲击
　　经济全球化加速了各国之间的贸易往来。而国外廉价制成品的大量输入，对发达国家某些劳动密集型产业和国内就业产生了不利影响。发展中国家大量廉价商品的输入，给发达国家的相关行业造成了冲击，减少了国内就业机会。美国国际贸易专家德里安·伍德就认为，北方工人的失业问题就与南北之间贸易量巨增和贸易构成的变化有关。“发展中国家历来向工业世界提供农产品和原料，最近却已进入制造业领域，其中包括服装和消费产品。如今，在南方的出口中，这类产品占50％以上，发展中国家的低工资竞争导致了北方的失业。”欧洲理事会前主席雅克·德洛尔在1993年12月发表的一份题为《经济增长、竞争和就业》的报告中，把欧洲失业率上升的最主要原因归结于新兴国家正在“以我们根本无法比拟的低成本与我们、甚至在我们自己的市场上进行竞争”。
　　
　　(四)移民对就业的影响
　　全球化还意味着劳动力的自由流动，穷国工人向发达工业国家迁徙，从而抢走了当地工人的饭碗。由于信息技术、工程和教育等行业的人才严重短缺，西欧各国政府正在改革传统的移民政策，放宽对移民的限制，此外，西欧国家不仅福利待遇好，而且劳动保障制度健全，这极大地吸引了来自前苏联和发展中国家的劳动者。根据日内瓦国际社会保障学会在20世纪90年代中期的统计，已经有一亿多人口背井离乡，到其他国家居住或谋职，在这次移民浪潮中，北美和欧洲分别接纳了1300万到1500万移民，总数超过了3000万人。英国也不例外，《观察家报》引用政府的统计数字说，在今后20年中，英国人口增长的一半将来源于外来移民，仅去年一年，英国吸收的移民净人数就有18.5万人，创下了最高记录。这些移民抢走了本国劳动者的工作，加剧了本国劳动者与移民之间的竞争和矛盾。
　　
　　二、理论背景：“第三条道路”成为英国新工党就业政策改革的指导思想
　　
　　作为全球颇为风行的理念与政策，和布莱尔政府实践中的治国纲领与方略，“第三条道路”对英国新工党的就业政策改革起了指导性的作用。“第三条道路”作为英国新工党政府的指导思想，主张推行“积极的”福利国家政策，变福利国家为“社会投资国家”；谋求把解决就业问题与改革社会保障制度相结合，强调加强职业培训，提高就业能力，用创造就业机会代替救济性的福利保障。这一主张遵循以下指导原则：
　　
　　(一)倡导一种积极的、预防性的就业政策
　　“第三条道路”关于就业政策改革的重点就是围绕着从消极的就业政策向积极的就业政策的转变。传统的福利国家虽然在社会意义方面是积极的，可该体制下的公民在就业方面是被动的。而新的福利国家应该使人成为该体制中积极的一员。这首先要求政府改变自己在新的福利体制中的角色，如布莱尔所说，政府的角色不必是提供所有的社会保护，而是为其提供组织和规范。同时，积极的就业政策也意味着改变就业的对象和方式，由单纯的穷人受益转为普遍受益，使就业成为所有公民而不只是少数穷人的切身利益。在方式上，它强调为人们提供一种扶助而不是施舍。新的就业政策旨在改变以往对结果的应对，转而强调对失业的预防。鼓励教育和培训，鼓励人们通过工作来摆脱贫困，由此也减少了失业开支，这些都体现了一种对就业问题的预防性，也是积极的态度。
　　
　　(二)强调工作的中心地位
　　传统福利国家的一个重要弊端是它鼓励了一种依赖福利的惰性，体制的弊端渗入到了人们的文化观念之中。而“第三条道路”致力于建立投资型福利国家，把工作放在中心地位，鼓励人们通过工作而不是接受福利救济来摆脱贫困。它是英国新工党就业政策的重要体现。英国工党的“促进工作的福利”(Welfare to Work)战略都体现了这种思考。当然，这并不意味着国家放弃了自己的责任。其完整的意义应该是布莱尔所说并反映在工党政府的福利改革文件中的那句话：为那些能够工作的人们提供工作，为那些不能工作的人们提供保障。它体现了新的福利保障的双重目标。
　　
　　(三)强调机会均等而不是结果均等
　　传统的福利国家注重的是通过直接的分配手段对社会财富进行再分配，即通过税收和受益体制来补偿那些贫困的人们。而“第三条道路”认为，就业政策改革应该减少这种直接的再分配方式。英国新工党对社会公正进行了重新界定。他们认为，旧的体制没有采取一些更为根本性的解决贫困和不平等的办法。根本的办法是为人们提供机会，提供生存的本领。英国新工党主张通过公共政策手段来加强和发展个人的潜力，强调工作和机会。改“授人以鱼”到“授人以渔”，把“消极福利”转变为“积极福利”，即把改革的重点放在培养个人对自己负责的精神和独立意识，发挥社会各种组织和机构的作用，使它们对福利制度有更积极的贡献，建立新型的福利国家，其原则就是，改“社会福利国家”为“社会投资国家”。
　　
　　(四)强调权利和责任的平衡
　　权利和责任的平衡是“第三条道路”价值观念中的核心精神，同样也是贯穿就业政策改革的核心精神。它体现了“第三条道路”对公民权利的重新界定。“第三条道路”的一个重要原则是强调个人责任，如吉登斯所说的，“没有责任就没有权利”。布莱尔说，“第三条道路”方式是在最需要的地方提供支持，与此相应的是权利和责任。第三条道路的公民权从“无责任的权利”转向了“有条件的福利”，主要的条件与工作责任有关。工作的中心地位集中体现了这种精神。 　　三、背景：英国新工党自身改革的需要
　　
　　20世纪80年代初，工党陷入了严重危机，左派的掌权和右派“四人帮”的分裂使党的力量急剧下降，在选民中的威信丧失，致使英国工党经历了四次大选失败、长达18年在野党。连续18年的冷板凳，坐得工党意志消沉。布莱尔认为，要重振工党，取得大选胜利，使工党重新回到唐宁街，就必须对工党进行大刀阔斧的改革，其中包括就业政策改革。这促成英国新工党实行就业政策改革的政治背景：
　　
　　(一)政治竞争的压力
　　这是英国工党由旧工党向新工党转变的基本原因。撒切尔夫人的上台，结束了统治英国近30年的“共识政治”，从而使保守党进入了一个新的时期，进而有连续4次大选胜利，持续执政18年的辉煌成绩。她上台后，便推行了一整套独具特色的以为核心的内外政策，主要包括：放弃凯恩斯主义，以货币主义作为整治经济的基本方针；大力推行非国有化和私有制的政策；实行有利于中上层阶级的税制并对若干福利措施实行改革；改变对工会的态度和斗争策略；实行一种强硬而又务实的外交政策。经过一番改革，英国“出现了经济奇迹”。到1988年，英国经济状况有了明显的好转，失业有较大的下降，长期“滞胀”的局面得到了改善。国民生产总值年均增长率为3％，超过了美国和欧共体国家。通货膨胀率从1978年的18.1％下降到1988年的4.4％，低于大多数发达国家；失业人数从320多万降到200万以下；劳动率平均每年增长5.5％；人均年收入增长率约为3％。她的继任者梅杰首相所推行的政策基本上都是撒切尔夫人的那一套。经历了1990～1991年严重的经济衰退，英国失业率到1992年底又升至近300万人，占劳动力总数的比例又超过了10％。经过梅杰首相的一系列政策的微调，英国经济和就业形势出现了好转。英国经济自1992年走出谷底以来持续稳定增长，1992～1996年的年均增长率为2.8％，高于西欧一些主要大国。英国在西欧主要国家中，被认为是就业形势最好的一个国家。依据国际劳工组织所确定的标准进行的统计表明，英国1997年夏天的失业者队伍为近200万人，占劳动力总数的比例为7％，在西欧主要国家中是最低的。这种态势与西欧多数国家低速增长的经济形势形成鲜明的对照。保守党良好的执政业绩给英国工党带来了巨大的压力。
　　
　　(二)英国目前依然面临着严重的失业问题
　　官方的统计数字还不能充分反映英国就业问题的严峻形势，布莱尔在1997年6月初的一次讲话中透露，英国目前有500万名处于工作年龄段的人滞留在无一人工作的家中，有近100万青年人离开学校后就从没工作过。财政大臣布朗则在另一个场合指出，在英国拥有工作年龄段成员的家庭中每5户就有一家无人工作，约有100万名单亲父母带着200万个孩子完全靠救济度日。尤其值得注意的是，英国存在着庞大的长期失业队伍。英国与就业部公布的统计数据表明，1997年10月英国未找到工作达一年以上时间的人就有44.3万名，达6个月以上时间的青年人有12.2万名。据统计，由于对技术培训和工作经验的要求越来越高，失业一年以上者重新找到工作的可能性比刚刚失业的人大为减少，而失业两年以上者重新找到工作的可能性几乎为零。布朗在1997年7月财政预算报告中就说过，英国有35万名成年男女属于两年以上时间尚未重新找到工作的“长期失业者”。这使得就业状况难以根本好转，迫使代表中下层阶级的英国工党采取切实可行的办法解决就业问题。
　　为此布莱尔打出了“新工党，新英国”的口号，提出了一揽子就业政策改革计划。在1997年英国大选时，工党宣言已经许诺，未来工党政府将向私人公共事业征收暴力税，建立“从福利到工作”战略，旨在提高就业，减少救济依赖。此外，他还主张增加国家对教育和职业培训的投资等；完善就业服务体系，提高就业服务质量；重视中小企业发展等。
　　
　　四、国际背景：国际因素对英国新工党的影响
　　
　　(一)美国新民主党改革对英国新工党的影响
　　20世纪70年代以来，英国工党与美国民主党的命运有很多相似之处：它们在大致相同的时间开始其接连失败的命运(分别在1979年和1980年的大选中失利，在1992年大选前都连续三次在全国大选中失利)；它们都受到了新右派政治以及新自由主义思想的强大压力(英国的撒切尔主义和美国的里根主义)；它们大致在相同的时间开始转变(英国工党的政策转变和美国民主党内的新民主党运动大致是同一时间，即20世纪80年代中期开始的)。正因为如此，1992年两党在大选中的不同命运对工党的震动很大。以克林顿为首的美国民主党先后在1992年和1996年连续两次赢得大选胜利，并且取得显著的执政成就。1998年，美国创造了290万个工作岗位，4.5％的失业率也是1969年来最低的。在福利制度改革方面，依赖福利的人降到了30年来的最低水平，全国范围内，到1998年9月只有不到800万人仍依赖福利，比1994年的1430万人下降了44％。美国民主党人的成功立即在英国工党内部引起了争议。包括布莱尔在内的化者从克林顿及新民主党人的成功那里获得了许多有益的经验。主要表现在以下几个方面：
　　1．对党进行意识更新，在就业方面表示出一种新的立场，以此确保工党对广大中产阶级选民的吸引力。布莱尔把新民主党人关于机会、责任与权利平衡的观念引入到了新工党的政治理念之中，并融入到了新工党的政策改革之中。在1994年党的代表大会上，布莱尔用克林顿式的语言集中谈论责任和权利，还处处表示一些“新”的概念和政策。布莱尔步入唐宁街之后，更是强调机会、权利与责任之间的关系。他认为，就业政策改革必须是加强义务和责任而不是取代它们。在“从福利到工作”的“新政”中，这一点体现得最为明显。
　　2．学习新民主党的执政政策。新工党执政后。从克林顿政府那里继承来了许多观念和政策，尤其是在福利改革等问题上。“从福利到工作”的新政，“使工作有利”(making work pay)的观念以及对责任与权利的看法的都是美国新民主党那里学来的。美国新民主党人认为，要以机会和责任原则为基础，推进积极的福利政策，使人们由被动地享受福利转向为人们提供更多的工作机会，从而减少人们对福利的依赖。这些东西都为新工党就业政策改革提供有力的指导。
　　
　　(二)欧洲一体化对英国新工党就业政策改革的影响
　　随着欧洲一体化进程的加快，欧盟也加快了内部改革以适应全球变化的需要。欧盟的就业改革也不例外。1993年欧洲委员会发表了题为《增长、竞争与就业：进入2l世纪的挑战和道路》的白皮书，提出了增加就业的主要政策措施。1996年，欧洲委员会提出了题为《就业行动计划：充满信心的计划》的报告，将就业问题放在欧洲共同体优先考虑的工作议程。1997年6月欧洲理事会在阿姆斯特丹会议上通过的《阿姆斯特丹条约》首次写入了“就业”一章，并指出就业政策是欧洲一项共同的任务。1997年11月，根据法国的建议在卢森堡召开了一次“欧洲就业问题特别首脑会议”，讨论了怎样广泛地推行新的就业政策的权限。1999年4月17日，欧盟15国财政部长非正式会议在德国德累斯顿召开，会议重点讨论了德国提出的《欧洲就业公约》草案。2000年3月在里斯本举行的欧盟特别首脑会议上，提出了发展经济、促进就业的中长期战略规划。近年来，欧盟在就业方面取得了良好的成绩。1997年欧盟的就业人数再次增加，比1996年增加了80万人，这一数字高于1996年的增加人数(1996年增加人数为60万人)，尽管少于1995年增加的人数100万。但就业形势依然严峻。欧盟就业增长率增长缓慢，在2001年前后半年之间，就业增长率由1.5％下滑到1.0％。而失业率的增长幅度大大提高，在2002年6月达到了7.7％。为了着力解决就业问题，欧盟先后在卢森堡会议、里斯本会议中强调促进就业的重要性，确定了中长期就业目标，并制定了就业一揽子计划，包括投资教育、提高妇女和老人的就业率、加强积极的劳动力市场政策等，推动欧洲一体化进程中就业问题的解决。在2000年3月，欧盟理事会向欧盟提交了经济改革十年计划，旨在使欧盟到2010年成为“世界上最富有竞争力和活力的、以知识为基础的经济，能够获得可持续的经济增长，提供更多和更好的工作，增强社会的凝聚力”。此外，欧盟认为，“全欧洲共同协调实行就业一揽子计划将产生最大的效应。如果只有少数成员国实行，单个国家的效果将相应降低”。另外，欧盟成立的各种基金组织如欧洲社会基金(European Social Fund，简写ESF)和欧洲地区开发基金(European Regional Development Fund，简写ERDF)等，他们致力于资助和帮助欧盟各国失业者摆脱失业救济依赖，积极寻找工作，和改善失业者的就业能力。例如，在英格兰中西部地区，欧洲社会基金支持“就业机会”(Opportunities in Employment)的项目，帮助被剥夺了工作的郊区地区的人们回去工作。因此，它要求所有成员国共同协调，采取一致行动。1997年上台之后，英国新工党一改过去的不合作态度，加强了同欧盟的合作，签署了社会宪章，推动了国内的就业政策改革，以跟上欧盟其他成员国的节拍。
　　英国新工党正是在这样的背景下，抓住机遇，深化改革，使英国经济取得前所未有的成绩。在过去的十年里，英国经济持续增长，到2004年第四季度，英国经济已经实现了连续49个季度的持续增长，这是过去200年来从未有过的一个最长的经济持续增长期；通货膨胀率继续下降，降至1960年以来最低点；就业率持续攀升，创英国29年来新高。这些业绩与新工党执政以来实行的就业政策有着密切的联系。