促进产业结构升级是加强环境保护的根本

　　要从源头上控制环境污染，建设资源节约型、环境友好型社会，“实施可持续战略，促进、社会和环境协调发展”，促进产业结构升级是最根本的出路。
　　
　　一、经济发展影响环境的三方面因素
　　
　　一般来说，经济增长、经济发展过程中伴随不断的资源消耗和废弃物的排放，必然会影响到生态环境，并形成环境污染。但经济发展对环境造成的不良影响会严重到何种程度、会不会产生灾难性后果，这取决于经济领域的三方面因素，即经济规模、技术水平和产业结构。
　　
　　(一)经济规模对环境的影响
　　在其他条件不变的情况下，社会生产和社会消费的数量不断增长，带动经济总规模不断扩大，这必然会增加对物质资源的消耗，同时也增加生产废弃物的排放，因此会对环境和生态造成影响。
　　但是，人们必须面对的现实是经济增长、经济规模扩大是不可逆转的。由于人类社会对物质产品的总需求是不断增长的，必然会拉动经济保持一定的增长速度，经济总规模相应不断扩大。社会总需求的不断增长是因为：第一，人口在不断增长，社会总需求相应扩大。第二，人们不断追求生活质量的改善，人均消费品的数量，品种都在不断增加，带动社会总需求的相应扩大。第三，发展家要改变贫困、落后的面貌，必须努力加快经济增长，尽可能扩大经济总量。
　　由此可见，要维持人类社会的正常发展，经济增长是一个起始的、先决的条件。然而正是因为存在这样一个先决条件，才产生了经济与环境和谐发展的问题，也就是既要维持经济增长，又要保护环境。在这里之所以要强调这一点，是想说明，仅仅指出发展经济会破坏环境是远远不够的，人类面临的问题，尤其是发展中国家、经济落后地区面临的最现实的问题是怎样发展经济才能最大程度地减少对环境的破坏，寻求环境友好型的经济发展路径。
　　从这个意义上来说，战略环评、规划环评的着眼点和落脚点在于引导、促使各种战略、各种规划能够提出资源节约型、环境友好型的经济社会发展新思路。
　　
　　(二)技术水平对环境的影响
　　技术创造需求，在经济领域中的技术要素起着引导需求方向、推动需求扩大的作用。从这个意义上说，技术的总体作用是加大对界的物质索取。
　　由于一些新技术产品能够通过提高性能、缩小体积、减少零部件来降低生产过程中的物质消耗；一些新的生产技术能够通过提高对投入品的利用效率、简化加工过程来减少废弃物的排放，因此新的技术发明能够改变一条生产线，一个生产甚至一个行业的生产函数、单位产出的消耗系数以及废弃物的排放系数，从而能够起到改善经济增长与生态环境关系的作用。还有一些技术和产品能够处理生产和生活中所产生的废弃物，起到保护环境的作用。但是，也有许多技术发明在推动经济增长的同时给生态环境带来了灾难。因而，从环保的角度来看，经济体的主流技术是否具有环境友好性质，对经济发展的环境代价大小起着一定的影响作用。
　　在市场经济中，竞争压力迫使新技术不断地产生，推动新的产品和新的加工方式不断更新换代。从环境保护的角度来看，这些技术可以分为两大类，一类是降低消耗、有利于环保的技术，另一类是增加消耗、对环境起破坏作用的技术。但是市场对技术的划分方法有所不同。从市场的角度来看，技术也可以分为两类，一类是在市场机制作用下可以占领市场的技术，而另一类则是不被市场认可的、最终会被市场机制淘汰的技术。
　　对同一种技术的评价，市场标准与环保标准在有些情况下可能是一致的，例如：一些有利于节能降耗的产品、节能降耗的生产工艺得到大面积推广。这些节约型的产品、节约型的工艺一方面减少了资源消耗，有利于环保，另一方面节约了使用成本或生产成本，可以起到提高市场竞争力、扩大销路的作用。在另一些情况下，对技术进行评价的市场标准与环保标准则有可能发生冲突。一些产品、工艺有利于环保，但是在市场上打不开销路，不为市场所接受；而另一些产品和技术虽然会严重污染环境，却在市场上供销两旺。在实际生活中这样的事例随处可见。例如，一些实现了清洁生产的生产线在投产后不久由于亏损严重而停止了生产。清洁生产的工艺及技术路线当然对环境保护十分有利，但用这样的生产工艺加工出来的产品加工成本相对较高，而产品质量、性能并无太大变化，竞争不过用普通工艺生产出来的同类产品，被迫退出市场。
　　在市场经济条件下，市场机制的作用是强大的。在环保标准与市场标准不一致、发生冲突的情况下，如果要克服市场短视行为的自发作用，使环境友好型的技术能够得到推广的话，必须要有强有力的干预手段。但是，这样做必须付出巨大的执行、监督成本。
　　为了准确判断经济发展对环境的影响，需要考察该经济体的主流技术的结构与变化趋势，包括技术的先进程度，技术是否具有环境友好性，等等。
　　
　　(三)产业结构对环境的影响
　　产业结构是指一个经济体当中各产业、各行业的构成情况。除了一、二、三次产业的划分外，各产业内又分为众多行业。一个经济体的产业构成是经济发展的内涵，是经济发展阶段、经济发达程度的标志。产业构成、三次产业内部的行业构成对一个经济体的资源消耗强度、污染物的排放规模起着决定性作用。这是因为，不同产业、不同行业所需要的物质投入构成是不同的；在现有技术条件下，不同行业在生产过程中所产生的废弃物的规模也相去甚远。
　　例如，发展农业的最重要的生产要素是土地，如果一个经济体以发展农业为主，就要比发展以、服务业为主的经济需要占用更多的土地。又比如，在工业内部，如果主要以钢铁、水泥等原材料工业支撑增长，那就比发展以信息、生物、制药等高技术产业需要投入更多的矿产品，消耗更多的电力，并且排放出更多的烟尘、废渣和废水。换言之，由于这些产业在生产产品过程中所需要投入的生产要素的构成是不同的，所以它们单位产值中物质资源投入所占的份额也不同。在种植业产品的单位产值中，土地价值占了很大比重；在原材料产品的单位产值中，所消耗的矿产品、能源价值占了最大份额；而高技术产品的单位产值中，产品技术、加工技术以及知识等非物质性投入品占了产值的最大份额，而原材料、能源等资源性投入品所占的价值份额非常小。因此，种植业、原材料工业被称作低加工度、低技术含量、低附加值的资源密集型产业，而信息、生物等高技术产业被称作高加工度、高技术含量、高附加值的技术密集型产业。只有资源密集型产业在产业结构中的比重逐渐降低，技术密集型产业比重逐步提高，才能从根本上减少资源消耗和废弃物排放。可见，产业机构的状况是决定一个经济体资源消耗和排放水平的最根本的因素。
　　人们把以高技术含量、高附加值的技术密集型产业和服务业为主的经济体称之为产业结构高度化的经济，把以原材料、轻纺产品等低技术、低加工部门为主的经济体称之为产业结构低度化的经济；低度化的产业结构向高度化产业结构的转变，被称为产业结构升级。只有促进产业结构升级，才能改变经济增长高度依赖资源消耗，并带来严重污染的状况，从根本上遏制经济增长对生态环境的破坏作用。国际经验证明，在实现了产业结构高度化的国家，由于经济增长所需的资源投入大大减少，在这些国家基本实现了经济与环境的和谐发展。
　　在经济全球化条件下，一国的生态环境会受到全球化的影响。一方面，国际贸易、外国投资会直接成为资源和污染源转移的渠道；另一方面，经济全球化直接制约着各国产业结构的变动方向，从而对各国的生态环境产生重大影响。在国际贸易、外国直接投资的作用下，世界经济形成了新的国际分工体系。一国的产业结构的形成、变动取决于在世界经济体系中的分工地位。受分工地位的影响，不同国家的产业结构出现了向某一类产业的偏斜。例如有的国家主要把矿产业作为经济支柱，有的国家主要靠发展低技术的劳动密集型产业来带动经济的增长，有的国家则以高技术产业、现代服务业作为经济的主体。这样，受国际分工地位的制约，各国的产业结构出现了高度化与低度化的两极分化。由于产业结构是影响生态环境的最主要的因素，因此，各个国家随着本国国际分工地位的确定，环境状况也出现了相应的变化趋势。
　　对于发展中国家来说，在经济全球化当中争取什么样的分工地位，是否争取产业结构高度化，是国家战略选择的结果。有的国家选择了追赶战略，努力推进产业高度化，从而实现了经济与环境和谐发展；有的国家选择了比较优势战略，固化低度化的产业结构，其结果就是按照“比较优势”的要求，发展高消耗、高排放、低效益的产业，就必然会给环境带来灾难。可见，国际分工地位的选择是个直接关系生态、环境变化大趋势的顶层战略问题。所谓战略环评，应该在这样的层次上体现评价、预测功能。
　　
　　二、促进产业结构升级是推进环境保护的最根本、最有效的战略性措施
　　
　　从对以上三个影响环境的经济相关因素的分析中，不难看出对环境影响最有决定性的因素是产业结构，抓结构调整是推进环保工作的根本措施。
　　
　　(一)决不能把推动环保工作的立足点放在限制经济发展上
　　如前所述，经济增长对于每个国家，每个区域来说都是保证社会福利提高，人民生活改善，社会文明不断进步的基本条件，尤其是在经济还欠发达的国家，经济建设的压力就会更大一些。因此，经济发展必然是各国人民、国际社会的共同愿望。发展经济本身无可厚非，关键的问题是怎样才能在保护生态环境的前提下发展经济。
　　
　　(二)推动环保工作不能单靠技术手段
　　从前面的分析中我们已经看到，技术进步、技术发明在经济增长中有可能发挥有利于环保的作用。一些节约原材料的工艺，一些回收、利用排放物的技术可以减少资源消耗，减少废弃物的排放，从而可以降低经济发展给环境带来的不良影响。
　　但是，技术在发挥环保作用时也有其局限性，表现在：
　　第一，如前面所分析的那样，在市场经济条件下，一些有利于环保的技术和产品要发挥实际作用，有时会受到市场机制的制约，只有那些不影响取得利润的技术产品才能在市场上立足。每一项有利于环保的技术和产品，虽然从理论上可以在全行业中推广，倡导所有生产同类产品，使用同类工艺的企业都来利用这些技术来为环保做贡献，但在实践中我们经常可以看到的是，因为购置、运转处理废弃物的技术和设备会加大生产成本，因而一些企业不惜违法受罚也不愿意使用。企业以百万计。要使这些企业都能自觉为环保而采用影响自身利益的技术，实际上是有一定难度的。
　　第二，通过技术手段来促进环保往往是事后的、末端的治理。无论改进工艺以减少消耗的技术，还是处理废弃物的技术，这些技术发挥作用总是在消耗、排放发生之后，不能充分体现“源头防治”的环保新理念。
　　第三，通过技术手段来进行环保，一般只能起到局部性的、单项治理的作用。每一项有利于环保的技术和产品，即使得到推广，所能解决的也仅仅是具体产品、具体工艺、具体行业的环保问题，技术的专用性决定了发挥作用只能在特定领域、特定范围。因此，通过技术手段来达到环保目的，只能是单项地做工作，取得的效果也只能是局部性的。
　　
　　(三)促进产业结构升级是推进环境保护的最根本、最有效的战略性措施
　　如前所述，产业结构的高度化水平从根本上决定着经济发展所付出的环境代价的大小，决定着资源消耗和废弃物的排放强度和规模。只有促进产业结构升级，实现产业结构由低度化向高度化转型，才能有效遏制经济发展对环境的不良影响，才有可能实现经济与环境的和谐发展。这是因为：
　　第一，产业结构升级能够最有效最大限度地减少经济增长中单位产出的资源消费量和废弃排放量。在一个大国经济体中，如果能使产业构成当中资源性产业的比重下降一个百分点，就能够节约成千万吨甚至上亿吨的资源；如果能增加服务业、高技术产业的比重，单位GDP所需要的资源投入量必然会减少。产业结构升级对减少资源消耗、减少废弃物排放有非常明显的放大效应。
　　第二，从结构升级人手抓环保工作，可以充分体现“源头防治”的理念。产业结构低度化是造成生态环境恶化的根源，改变产业结构低度化的状况，就是从源头人手来预防经济增长损害生态环境。
　　第三，转变经济发展方式是环境保护的长期保障，而产业结构升级是转变经济发展方式的唯一途径。只有推进产业结构高度化，把转变经济发展方式落到实处，这样才有可能实现经济与环境和谐发展。
　　
　　三、造成我国生态环境恶化的首要原因是产业结构低度化
　　
　　我国生态失衡、环境污染问题日益突出，这是我国产业结构低度化、增长方式粗放导致的必然结果。与世界其他国家，尤其是发达国家的经济发展历程相对照，我国产业结构低度化的特征之突出，经济增长对资源消耗的依赖程度之高，堪称史无前例、世界之最。在这样的产业结构下维持经济快速增长，必然会给生态环境带来灾难性后果。我国产业结构的低度化特征表现在以下几个方面。 　　(一)三次产业当中，比重奇高，服务业比重过低
　　作为一个处在工业化进程中的家，工业应该成为带动增长的主导和支柱部门。但是，我国三次产业之间的比例关系严重失调，产业结构中工业偏重，服务业过低的矛盾十分突出。近年来工业比重连创1978年以来新高，并仍有加速上升趋势；服务业比重过低，常年徘徊不前，自2002年以来更是呈逐年持续下降趋势。
　　
　　(二)在工业内部，增长格局严重向重工业倾斜
　　我国工业的内部结构出现异常。近些年来重工业比重持续上升，到2006年，重工业比重已达到74.4％，远远超过了改革开放初期的1978年的水平。当时我国重工业比重为56.9％，已经公认是导致国民经济陷入危机的主要原因之一。重工业是资源、能源高密集部门，重工业比重的奇高必然增加对资源、能源，尤其是金属性资源的消耗。
　　
　　(三)在重工业内部，采掘业、原材料工业的比重大幅度上升
　　采掘业与原材料工业产值占全部工业总产值的比重，1980年为25.8％，1995年达到26.9％，2000年上升到30.6％，2005、2006两年都超过了40％，分别为42.9％和41.0％，这更是一个含义非常严重的比例关系。采掘和原材料工业是能源高度密集的工业，采掘、原材料工业比重的上升会拉动能源消耗的大幅度增加。据2000年经济普查的数据，当年采掘工业和原材料工业产值比重占全部工业的40.0％，而这两个部门所消耗的能源量占到工业总消耗的78.7％。
　　
　　(四)高技术产业在我国成为资源密集度较高、知识密集度和附加值较低的产业
　　我国以信息技术为代表的高技术产业，规模庞大，扩张迅速，包括计算机、移动电话等在内的许多高技术产品名列世界第一。但是，像信息技术这样的高技术产业，在我国基本是一个缺乏技术含量的组装产业。核心技术、零部件严重依赖进口，国内所生产的大都是“缺芯”、“少瓤”的盒子、壳子，资源密集度高，附加值率、利润率都低于制造业平均水平，高技术产业低投入、高产出的特征并不明显。
　　
　　(五)低度化的产业结构对生态环境造成严重影响
　　我国产业结构、工业内部结构的这些特征，决定了经济增长必然带来高消耗、高排放，同时也必然会给生态环境带来不利影响。
　　我国经济发展对生态环境造成的不利影响主要表现在废弃物排放和资源消耗过高。从废弃物排放情况来看，我国单位产出的废气物排放水平大大高于经济发达国家。我国的GDP排在世界第四位，而二氧化碳的排放量却排在世界第二位，仅次于GDP总量相当于我国4.5倍的美国。我国单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍，单位工业增加值的固体废弃物排放比发达国家高10倍。
　　从资源消耗情况来看，2006年我国GDP约占世界的4％左右，而为生产仅占世界4％的GDP，所消耗的资源却占到了世界资源总消耗量的很大比重。其中我国钢铁消耗量占到世界总消耗量的37.8％，原煤消耗量占到41.6％。我国单位GDP所消耗的钢和煤，分别是世界平均水平的5.6倍和4倍。
　　在需求的强劲拉动下，我国的原材料、能源工业成了工业增长的支柱。近几年，我国原煤每年增产量都在1.5亿到2.5亿吨以上，仍然供不应求；钢材每年增加的产量从2003年的5000万吨左右，增加到2007年的1亿吨，仍然紧俏。与GDP的增长相比，几年来我国电力生产以1.3-1.5倍的速度增长，但是仍然到处缺电。对原材料、能源这样超强度的消耗来自低度化的产业结构。
　　
　　(六)我国的产业结构特征是在融入经济全球化过程中形成的
　　由于长时间主要采取“静态发挥比较优势”战略，我国在国际分工体系中的地位逐渐形成，从而决定了产业结构的变化趋势，即在产业间，国内的生产及资产存量结构向原材料等低加工度、低技术的初级产品部门倾斜；在制成品行业和高技术产业内部，国内的生产活动向低加工度、低技术的加工环节倾斜，最终形成了低度化特征异常突出的产业结构。
　　从以上分析可以看出，产业结构的低度化是造成我国生态环境恶化的根本原因。要从源头上解决我国的生态环境问题，必须从促进产业结构升级入手。战略环评应把促进产业结构升级作为着眼点和落脚点。
　　
　　四、建立适应我国国情的环保战略总思路
　　
　　把促进产业结构升级作为推进我国环保工作的出发点和落脚点，这是在充分考虑到我国基本国情和实际情况的基础上，力图建立具有中国特色的环保战略的总思路。
　　对我国基本国情和实际情况的考虑包括：
　　
　　(一)发展经济、扩大经济规模，仍是我国必须努力完成的、长期的性任务
　　我国的人均收入水平还很低，“三农”问题严重，中西部地区还有许多欠发达地区，贫困人口仍有相当规模，这些问题促使各级政府必然会把保持经济快速、稳定发展作为头等大事来抓。这就决定了战略环评和规划环评的指导思想，不能从“要不要经济增长”来考虑问题，而是主要从“怎样增长”来考虑问题，通过战略环评、规划环评来促进经济与环境的协调发展。
　　
　　(二)单纯采取治污措施不能从根本上解决我国的环境问题
　　为了治理污染，我国已采取了许多治污措施，包括强制企业安装废弃物回收装置，提倡和推广废弃物处理、再利用技术，加强对重点排污企业的监管，等。在这些措施的作用下，减少了废弃物的排放，提高了资源利用效率。不容置疑，采取这些措施为环保事业做出了巨大贡献，这些措施今后还将继续为推进环保事业发挥作用，这些工作还应进一步开展下去。
　　但是从如何才能更加有效地预防、减轻经济发展对环境不良影响的角度来看，采取以上措施毕竟都是在发生了环境污染以后的被动反应，属于“末端治理”。应该引起注意的是，近些年来我国出现了一个规模巨大的治污技术、治污产品市场，这个市场规模过于庞大，有其不合理的一面，说明污染源仍然在扩大，污染日趋严重的势头并没有得到有效遏制。这些治污技术所创造的经济产值实际是应该计入到社会总成本中去的。同时，由于废弃物排放的规模不断扩大，监管强制性治污的成本也越来越高，这样治理污染的直接成本与监督管理治污的间接成本加在一起会成为日益加重的社会负担。因此，应该说污染之后的治理并不能从根本上解决污染源继续扩大的问题，污染之后的治理只能作为环境保护的“第二道防线”起作用。
　　
　　(三)我国生态环境问题背后的实质是经济发展方式的选择问题
　　我国的生态环境迅速恶化问题是个整体、全局性的问题。当我们看到无论相对富裕的沿海地区，还是欠发展的中西部地区走着同样的以牺牲生态环境换取经济增长的路子时，就会感到我国的环境问题决不是某个地方、某个园区、某个行业、某个企业出现的局部性问题，而是一个宏观、战略层面的问题。
　　无论从自身的纵向比较，还是与国际经验进行横向比较，我国目前的经济发展模式都是极端特殊的。世界经济史上还没有哪个经济大国、人口大国如此片面地依赖高消耗、高污染的资源密集、土地密集产业来支撑经济增长；也没有哪个大国经济体会使各个地方、各个企业如此步调一致地带领经济结构向技术含量最低、附加值最低、国际分工地位最低的方向倾斜。这是在外来理论的引导下，对经济发展模式进行战略选择的结果。这些理论把我国人民做出巨大牺牲建立起的基础雄厚、门类齐全的工业体系看作负担。这一选择带有根本性，这种发展模式决定了高消耗、高排放、高污染成为经济增长的前提条件。就污染谈污染说不到根子上，必须从战略选择这个高度来解决问题。要不要产业结构升级，怎样实现产业结构升级，是战略选择的核心问题。
　　
　　(四)促进产业结构升级是建立我国环保长效机制的根本保证，产业结构升级任重而道远，需要共同努力
　　前面进行的理论分析及列举的大量事实已经充分证明，尽快摆脱产业结构低度化、促进产业结构升级，是建立我国环境保护长效机制的根本保证。实际上，低度化的产业结构、粗放的经济发展方式已经成为我国出现的一系列新矛盾、新问题的总根源，生态环境恶化不过是这些问题当中的一个。
　　我国依赖低度化的产业结构维持经济增长的路子已经走到了尽头，产业结构升级刻不容缓，这样的认识已经被大多数人所接受。党和国家也通过各种方式，再三发出促进产业结构优化升级的号召。但是，由于种种原因，产业结构升级的进展不尽人意。产业结构低度化的趋势非但没有得到抑制，近些年来还有所发展，产业结构中重工业、原材料工业比重高到惊人地步，就是证明。实践经验说明，推进产业结构升级的工作任重而道远，需要全社会各方面力量的共同努力。