公共产品市场化运作问题浅探

　　关键词：公共产品 市场化 运作模式

　　论文摘要：提供公共产品是政府的重要职能。公共产品应当而且能够按照市场化方式运作。特许经营制度是实现公共产品市场化的理想选择。文章以具体实例就公共产品市场化运作模式问题进行了探讨。 　
　　
　　近年来，公共产品问题受到越来越多的关注。政府和市场在公共产品领域各自应当扮演怎样的角色?市政公用事业如何向市场化方向规范有序?特许经营制度在我国的发展前景如何?对这些问题都有很多研究和探讨。笔者就公共产品市场化运作问题谈一点粗浅认识。
　　
　　一、公共产品市场化运作的必要性
　　
　　公共产品是私人产品的对称，是一个十分复杂而又难以准确定义的概念。一般认为，公共产品是为了满足公共利益需要由政府提供的产品。由于公共产品具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性特征，投资成本无法得到补偿，私人不愿意生产，因而出现了市场失灵。市政公用设施基本上属于公共产品。城市水环境治理、市民健身休闲设施也符合公共产品的特征，是新生的公共产品。
　　长期以来，我国的公共产品都是由政府直接投资，垄断经营，投资和价格等重大决策都是由政府决定，企业缺乏成本约束和竞争压力。这种体制的最大弊端在于投资和运行的效率低，服务的数量和质量不能满足市民日益增长的需要。
　　改革开放30年来，我国的综合国力不断增强，私人产品极大丰富，大部分消费品已供过于求，形成了买方市场。相比之下，很多公共产品却出现了严重短缺，特别是在发生突发公共事件时更是捉襟见肘。而政府在一定时期可用的财力总是有限的，引入市场机制，吸收社会资金参与投资，可以迅速缓解公共产品供需矛盾。另一方面，由于实行投资主体多元化，可以真正实现政企分开，使公共产品生产和经营企业按照企业制度要求规范参与市场竞争，有利于提高投资决策的性，提高投资和资源配置的效率，从而为市民提供更多更好的公共产品。
　　近几年，南京市实施了秦淮河环境综合整治，其直接目的是治理污染，改善水质，提升城市品质，改善人居环境，为市民健身休闲创造良好条件。这是典型的、也是一项新生的公共产品。该市引入市场机制进行运作，成立项目公司，政府将融资政策落实到项目，将和广告经营权授予公司，由公司负责融资、建设、养护和经营。短短三四年时间，投资30亿元人民币，环境整治取得显著成效，受到社会各界广泛赞誉，这在计划体制下，按照传统思路是难以实施的。
　　
　　二、公共产品市场化运作的可能性
　　
　　随着社会主义市场经济体制的初步确立和不断完善，公共产品领域特别是市政公用事业的改革已经取得显著成效，市政公用事业市场全方位放开，行业垄断局面已经打破，全面引入竞争机制，投资主体多元化格局基本形成，有效促进了公共服务质量和效率的提高。实践表明，公共产品市场化改革的方向是正确的。从公共产品的性质来看，市场机制应当能够在更高层次、更多领域、更大范围内发挥作用。

　　首先，公共产品的纯度是有差别的，公共产品和私人产品的划分是相对的，并且是可以相互转化的。与国家政权直接相关的，如国防、国家安全、社会公平与正义、法治与秩序等，公共产品的特征更加明显，市场机制发挥作用的余地可能会少一些。但大部分公共产品，如城市供水供气、污水处理、道路、园林绿化、市民健身休闲设施、乃至、医疗等等，都可以不同程度地引入市场机制，因为这些产品并不完全具备公共产品的典型特征，因此有些也被称为准公共产品或俱乐部物品。以教育为例，基础教育、义务教育是公共产品，高等教育则不是。即使义务教育也是一个国家在一定时期以形式确定的，是动态的、可变的。学校和有公立和私立之分在国际上是十分普遍的现象。经济学家最初所举的公共产品的特例——灯塔，因为能够在码头收费使其成本得到补偿而成为了私人产品。所以说，充分发挥市场机制的作用，使更多的公共产品转化为准公共产品或私人产品是完全可能的。
　　其次，公共产品的投资(资金来源)、生产建设和运营管理可以相分离，从而能够在公共产品的某些环节上积极地引入市场机制。比如消防是公共产品，必须由政府部门提供，但消防车的生产完全可以引入竞争机制，由政府出资向私人部门采购。再比如城市道路是公共产品，应当由政府投资兴建，但其建设和养护队伍完全可以通过招投标择优产生。私人生产、承建和养护并没有改变其公共产品性质。因此，只要认真研究公共产品的特点，正确引导和利用市场的力量，就能够使市场机制在公共产品领域发挥更大的作用。
　　再次，在公共产品供给过程中往往伴随着或派生出大量经营性资源，使公共产品市场化运作成为可能。如桥梁、隧道的冠名权、路灯灯杆作为广告载体等。最有代表性的是，近年来，许多城市取消了公园门票，通过科学规划、合理开发，建设适当的经营性设施，将出租经营收益用于公园养护。这一做法使公园这样的“俱乐部物品”又还原成了纯粹的公共产品，使私人产品和公共产品的消费合二为一，或兼而有之，不仅满足了不同层次的消费需求，而且使更多市民享受到城市发展的成果，提高了公共产品的利用效率，值得推广。
　　南京秦淮河环境整治，在为市民提供公共产品的同时也在不断开发出潜在价值巨大的旅游和广告资源，也为沿河两岸经济发展带来了巨大商机，为沿岸房地产功能置换、区域规划调整创造了条件，从而形成了公共产品和私人产品同时并存、相互交叉渗透的局面。因而也使其能够按市场化方式进行了较为成功的运作。

　　三、公共产品市场化运作模式探讨
　　
　　引入市场机制运作公共产品已是大势所趋。然而在市场化过程中，我们却面临许多新的课题。核心是要处理好两个关系，一是政府和市场的关系，两者如何正确定位；二是公共利益和利益的关系，如何在保证公共利益的前提下兼顾企业利益。
　　特许经营制度被认为能够较好地处理上述两个关系，因而是实现公共产品市场化的理想选择。其基本含义是，政府按照法规规定，通过市场竞争方式选择投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项公共产品，并以合同形式约定双方权利和义务。目前使用较多的BOT方式就是特许经营的一种形式。
　　南京秦淮河项目已经运作了三四年时间，在融资、建设、管理养护、资产经营等很多方面都做了有益探索，积累了初步经验。然而下一步究竟怎么走?如何规范地实行特许经营制度以保证项目可持续运作?有待深入研究。而特许经营制度在我国还是一个新生事物，法律法规很不完善，原建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》只是一个政府部门规章，这就更需要在大胆实践的基础上不断，逐步完善。

　　首先，要签订特许经营协议。应当由政府与项目公司共同研究、调研测算、协商谈判，将整个秦淮河项目(而不是限于和广告)一定年限的特许经营权授予项目公司，明确双方权利义务。概括地说就是，项目公司要做哪些事情(在公共产品方面)，政府给你哪些资源。目前只是以政府“会议纪要”形式简单表述了项目公司拥有秦淮河旅游和广告的特许经营权。这里存在三个问题，一是“特许”的形式不具有法律效力，公司的权利难以持续保障；二是“特许”的内容很不明确，且范围过于狭窄；三是代表政府一方的主体不明确，形成多头管理、交叉管理。运作效率较低。这些问题使项目公司难以准确定位，难以明确长期方向，甚至可能导致秦淮河资源在将来的运作过程中被肢解，因而难以保证整个项目持续规范运作。
　　其次，履行协议，扮演好各自角色。政府的任务是保证将各项政策和资源落实到公司，并对公司提供的公共产品进行有效的监管；公司的目标是运作好政府政策和资源，在保质保量提供公共产品的前提下追求自身效益最大化。政府追求的公益目标和企业的经济效益目标在项目运作过程中是能够统一的。
　　再次，协议的修改完善。与供水、供气、污水处理等成熟公共产品不同，秦淮河项目是一个非常错综复杂的项目。不仅投资规模大、运作周期长、流域性地域广，而且涉及众多政策因素和专业领域，运作过程中存在很多很大不确定性。若干年后，要对特许经营协议进行必要的实事求是的修改完善，以保证项目持续高效运转，实现公共利益和企业利益兼顾，经济效益、社会效益和环境效益相统一。
　　总之，特许经营制度是公共产品市场化的主要实现形式，而特许经营协议是界定双方权利义务关系、保证项目规范顺利实施的重要法律文件。可以说，每一个特许经营协议都不亚于一个颇有份量的研究课题。只有组成专门班子，经过双方反复磋商，邀请各方面专家参与，集中时间精力，广泛调查研究，才能使协议较为完善，并具有较强的可操作性。
　　党的十七大把关注民生、建设和谐社会提到了前所未有的高度。十七大报告指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。公共产品与民生息息相关，与和谐社会建设密不可分。如何深入研究、深刻认识公共产品的特点，充分利用有限的资源，在有效监管的前提下规范有序地推进市场化，为社会提供更多更好的公共产品，是一个重大的理论和实践课题，需要集中各方面智慧和力量，持之以恒地不懈努力。