浅论欧洲资源型城市发展中的政府作用及启示
关键词:资源型城市；产业转型；政府作用
论文摘要:在欧洲资源型城市中，欧洲一些国家推出的宏观政策包括公共财政转移支付政策、援助和人员安置政策以及保障政策等有其独到性，收到较好效果。这表明，政府在资源型城市竞争力重塑过程中的作用举足轻重。我国应结合实际，恰当地在资源型城市的发展中发挥政府的作用。
欧洲资源型城市产业转型工作开展得比较早，特别是欧洲一些国家资源型城市的发展积累了许多经验。因此，研究欧洲一些国家资源型城市发展的做法，具有重要意义。
一、政府对资源型城市发展中的竞争力重塑与提升发挥了重要引导作用
资源的不可再生性决定资源型城市所拥有的资源枯竭的必然性。因此，资源型城市在产业发展的成熟期就应未雨绸缪，在政府的主导下，制定专门的产业转移战略和规划，充分利用市场机制在中的基础作用，以市场为依托，进行技术创新，主动进行主导产业的转移。同时利用现有资源产业的优势和积累，大力发展替代产业。欧洲资源型城市成功转型的实践证明，通过政府的引导作用，资源型城市能进一步调整发展方向，使其竞争力得以重塑与提升。
(一)建立相应机构，协调组织资源型城市的发展问题。在资源型城市已陷入困境的情况下，单纯依靠市场调节的手段，无法解决资源型城市存在的问题，必须适当发挥政府的引导作用，利用政府的宏观政策，逐步实现资源型城市的发展。以德国鲁尔区为例，在联邦经济部下设立联邦地区发展委员会和执行委员会，州政府设立地区发展委员会，市政府成立劳动局和经济促进会等职能部门，负责城市建设。德国政府也成立一些专门从事老矿区复垦工作的专业公司。复垦所需资金由政府全额拨款，并按联邦政府占75％、州政府占25％的比例分担。在德国资源型城市发展过程中，地方政府起到很大作用。法国1963年成立了由政府10多个部门组成的矿区重组部际小组，负责全国煤炭矿区重振工作，并成立由大区行政长官、有关部门和煤炭公司组成的北加莱大区重组小组。目前，矿区重组部际小组已并入国家领土整治与地区行动署。目前，法国已形成一支从事城市建设的专业性队伍。总之，这些政策对资源型城市发展的效果十分显著:钢铁通过技术更新已恢复竞争力；第三产业迅速发展，创造许多就业机会；众多新兴企业得到成长，新兴产业发展的效果比较显著等。
(二)建立多种形式的资源型城市公共财政转移支付制度。资源型城市转型和资源型企业关闭破产都需要大量的资金。德国转型资金大部分是由政府负担，其中也有一部分是由较好的企业负担。法国政府除设立“国土整治奖金”外，还组建“既不是银行又不是信贷机构”的“支持矿区再工业化公司”，作为国家支持转型地区的资金渠道。政府还成立专项基金，用于发展替代产业、拓展再就业途径等。这些资金来源包括以下方面:在资源开发之初就设立收取开发(商)企业的资源保护税收费用；设立资源开发(商)企业保证金制度；对破坏环境、污染环境者的处罚金；打击破坏资源犯罪的收入等。德国政府采取的主要措施有:第一，出台一系列财税支持政策。德国出于自身能源安全、维护社会稳定、减少就业压力等方面的考虑，对传统工业采取一系列优惠政策:价格补贴。1996至1998年，政府给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴分别为104亿、97亿和85亿马克；政府给予失业补贴，引导企业转型。德国联邦政府和地方政府从20世纪50年代起至今，一直给予煤炭和钢铁行业必要的补贴，以解决当地结构性失业问题。2002年仅煤炭行业的补贴就达36亿欧元。自1968年以来，政府直接用于鲁尔区经济振兴(产业投资促进、技术中心兴建、工业园区建设、劳动力培训)的投资超过200亿欧元，并由此带动高达数倍的私人投资。第二，用降低投资税的方法缓解压力。1965年联邦政府为促进鲁尔区煤炭工业尽快摆脱危机，采取减少烧煤发电厂投资税的政策。1966年，又实行对烧煤发电厂的投资补贴，1966—1967年，该项补贴总计达150多亿马克，其中2／3由联邦政府支付，1／3由州政府支付。德国政府的巨额资金补贴，从很大程度上缓解了鲁尔区转型的压力，极大降低了结构变革中出现社会不稳定的风险。
(三)实施企业援助和人员安置政策。由于转型企业大多是煤、钢等传统产业，这些行业的工人从事简单劳动的比较多，掌握的技能比较单一，不适应转型和发展新兴产业的需要。针对资源型产业从业人员的实际情况，法国一些地区主要在加强职业技术培训、促进从业人员转岗再就业的同时，发展新企业创造新就业岗位。
他们创造了对转业者进行分类技能培训的方法。首先成立若干不同类型、不同专业、不同所有制、不同层次的培训中心。经过培训后，培训中心为每人至少提供2种职业选择，经过培训后再就业职工的失业率仅为7％，低于全国平均失业率。为使培训和就业相结合，他们还建立许多工业发展公司，通过发展新企业创造新的就业岗位，保证市场上的劳动力需求。德国还在这种方式的基础上，为青年矿工转岗培训提供“转业培训津贴”，帮助青年职工实现再就业。
(四)用法律保障手段促进资源型城市的振兴。德、法、瑞典等国的经验表明，通过法律手段，明确政府和企业在资源开发方面的权利和义务，是解决资源型城市可持续发展的治本之策。德国矿山法对矿区开发、复垦及资金来源等方面都作了明确规定。如，要求企业必须预留足够的复垦专项资金，对因开矿所占用的森林、草地进行异地等面积的恢复，对开挖出来的土壤要分表土层和深土层分类堆放，矿水抽出后需经处理才能排放等。瑞典政府坚持以法治林，要求林主采伐自有林木必须事先征得当地林业管理部门的批准，并自采伐之日3年内必须予以更新，并明确规定采伐量和植树量的比例。我国资源型城市的转型也应建立健全资源开发补偿机制，制定相关法律法规，从法律上保障资源型城市可持续发展。
二、欧洲资源型城市发展的经验对我国老工业基地资源型城市转型的启示
在我国老工业基地城市群体中，相当数量的资源型城市已步入资源递减甚至枯竭阶段。老工业基地资源型城市发展面临的一系列问题已超出城市本身的承载能力，并对整个国民经济的发展产生负面影响。所以，需要把它作为我国新世纪发展中的重大而又特殊的问题认真对待，并采取相应措施。
(一)更新观念。资源型城市受计划经济体制的影响较大，僵化的体制和思维定势已不适应社会主义市场经济体制的要求。因此，必须转变传统的观念。首先，确立新的资源观念。资源型城市过去维持其城市发展的资源大多属于耗竭性资源，其相当一部分属于不可再生的资源。随着资源的开采，必将走向枯竭。而科技、资本、人才等 社会资源能超越矿产资源的局限，应大力挖掘和培育，使之不断地转化为生产力。当前，要通过对信息、创新理念、文化积淀、城市形象等人文资源的开发，促进知识经济、生态经济、经济的发展，使之成为新的经济增长点。其次，确立生态安全观念是加强资源型政府城市可持续发展的重要保障的观念。生态安全是指生态环境能适应经济和社会发展需要的状态。老工业基地资源型城市在其发展过程中，只注重经济的增长，忽视生态安全，使生态问题成为制约其可持续发展的重要因素。因此，政府要将维护生态安全作为义不容辞的责任，在全社会进行广泛的生态安全和宣传，彻底扭转重经济增长轻生态建设的观念和做法，将维护和改善生态环境作为一切经济和社会活动的基本准则。再次，确立节约资源和有利于环境保护的消费观念是提高资源型城市竞争力有效途径的观念。消费的过程，实质上就是物质资源和环境资源被消耗掉的过程。大众的消费观念和消费行为对资源型城市的可持续发展将产生重要影响。政府要加强可持续消费观念的宣传和引导，积极提倡节约资源和有利于环境保护的消费方式。一方面，积极倡导“绿色”消费，推行“生态标志”，引导公众抵制不利于环境的商品消费，支持自然资源的循环再利用。另一方面，提倡适度消费，反对过度消费，引导公众的消费水平、消费结构、消费行为等符合可持续发展要求。
目前，老工业基地资源枯竭型城市多为我国的经济落后或衰退区域，为实现全社会的和谐发展，政府有责任采取各种措施，逐步缩小区域间的经济差距。设立国家级的权威性区域经济领导机构，专门负责资源枯竭型城市的发展，很有必要。
其职责可限定为全面组织实施中央提出的支持资源枯竭型城市发展的一些重要措施，研究和处理资源枯竭型城市在加快发展中面临的各种问题和困难，及时向国家反馈意见、建议等。地方政府的职能架构里也要设立相应的专门机构，负责提出要解决和统筹的问题、中央和地方政府的建设专项、接受和管理国内外民间的资金援助等事务，但必须置于全国人大和地方人大的监督之下，由人大的专门委员会审议并批准它们的一切行政决策，监督行政行为的效果和落实责任。
在具体制度的创新方面，首先，要注重经济管理制度的创新，逐步完成从“管制型城市”到“服务型城市”、从微观管理到宏观管理、从行政型管理到市场型管理的转变，力求逐步建立新的经济经济体制。其次，在产权制度创新方面，要通过明晰国有企业产权、改革资产经营管理体制和优化产权结构，最终实现产权清晰、资源合理流动的新型所有制结构，改变所有制结构单一的现状。再次，在资源型城市组织制度创新方面力求大力培育和发展适应社会主义市场经济体制要求的新的经济组织形式，为城市企业和居民提供市场服务、社会服务、信息服务。组织制度创新的另一主要任务是打破以行政管理为特征、靠行政管理维系的纵向经济组织形式，建立以市场协调为特征的靠经济技术维系的横向经济组织，这种组织形式有助于促进生产要素和产品、服务的合理流动。
(三)制定相关制度，预防资源型城市出现危机。我国老工业基地资源型城市在其发展过程中，由于受传统的经济发展战略和经济增长方式影响，一般都存在过度开发问题；由于急功近利的短期行为，治理污染、保持生态平衡长期提不到议事日程，过度开发造成的生态破坏和环境污染已相当严重。因此，环境保护和生态建设是政府必须进行干预的重要领域之一。政府干预可运用经济、行政和法律等多种手段进行。目前看，最主要的是完善环境保护和生态建设的法律法规体系和执法检查体系。
目前，我国主要有以下法规涉及资源开发补偿:1984年国务院颁发的《中华人民共和国资源税条例(草案)》、1994年国务院发布的《矿产资源补偿费征收管理规定》、1998年国务院颁发的第240号令与第241号令(国家实行探矿权和采矿权有偿取得的制度)。与资源型城市经济转型需求相比，这些法规的法律效力等级低、补偿力度小、调整范围窄，应尽快完善。通过法制可使损害生态环境资源的外部成本和培育生态环境资源的外部效应“内部化”，迫使市场主体在进行决策时考虑生态环境资源的价值和生态成本的大小，从而由生态环境的破坏者承担生态环境资源破坏的全部代价，而生态环境资源的培育者则能得到比市场更多的好处。这样，就可使市场主体真正做到节约资源、保护环境和生态的安全。笔者认为，在《矿产资源法》中，应增加资源开发补偿的内容，对资源开发补偿作出规定。把《资源税条例(草案)》上升为法律，将其范围扩展到可再生资源的开发，并提高其税率和资源型城市税收分成比例。应尽快出台《资源开发生态补偿有关规定》等法规，把生态环境补偿纳入资源补偿范畴。补偿的力度要达到“谁破坏、谁治理，生态能够恢复”的程度，可再生资源达到永续利用的目标。尽快出台《资源型城市经济转型特别补偿办法》等法规，对资源危机、经济危困的资源型城市在环境治理、基础设施建设等方面给予补偿。实行新企业新机制，新建设的资源型企业严格按照以上法律法规要求运作。
(四)发挥政府的监督与调控作用。充分发挥政府在解决产业转型与就业结构性矛盾过程中的监督和调控作用是欧盟成员国资源型城市转型的重要经验。我国资源型城市因经济结构、就业结构单一及资源产业衰退导致相当数量的职工下岗失业，这使城市面临巨大的社会压力。所以，老工业基地应努力做好如下工作:一是转变就业观念，拓展就业渠道，积极创造就业岗位，通过大力发展第三产业和个体私营经济，开辟多种岗位。二是改进国有企业下岗职工安置办法，逐步把下岗职工基本生活费用纳入失业保险、城镇居民最低生活保障费用范围。三是加强再就业培训，有针对性地开展职业技能培训，提高下岗职工的职业技能和适应职业变化的能力。同时发挥社区服务功能，规范职业中介活动，健全再就业服务体系。另外，要更新管理观念，树立危机意识。政府公务人员和公共管理人员应定期接受危机管理与培训。政府不要再把公共危机当作一时一事个案处理，要建立从预警、应对到修复的公共安全体系。目前，发展态势良好的资源型城市政府也要拨付应有的人力、物力和财力，建立国家、社会、公民共同参与的公共安全体系；资源枯竭型城市政府要确保下岗职工生活保障线、失业人员基本生活保障线等城镇居民最低生活保障线的实施，以此维护地区社会稳定，为全面建设和谐社会提供制度保障。
