浅论行政垄断的成因分析

　　关键词：行政垄断　成因
　　论文摘要：行政垄断作为一个性的产物，虽然有其特殊的成因。本文着重从行政权力滥用以及行政权力滥用滋生的土壤角度来探讨导致行政垄断产生的政府干预主义的行政意识基础，利益配置不合理的社会基础，有效控制缺失的法制基础，权利义务不对等的社会基础。
　　
　　一、政府干预主义的行政意识基础
　　
　　政府干预是指政府凭借其权力支配地位和经济管理职能对人们日常生活，特别是经济活动的引导、管领和控制。政府干预主义的行政意识基础是行政垄断的主观因素，也是重要的内因之一。由于不同的阶段的政府干预政策和重心不同，对政府干预主义行政意识基础要根据不同历史时期政府干预理论作历时性分析。
　　(一)政府干预主义的传统行政意识基础
　　行政垄断有着传统的政府干预主义行政意识基础，而这些传统的行政意识基础又可以划分为不同的历史阶段。在重商主义时期，西方国家已经出现了比较完整意义上的国家的经济政策——全面干预经济的政府职能理论。这个历史时期，商业资本成为控制、凌驾于工业资本之上的、具有压倒一切影响的资本形态。具有举足轻重的作用，商人以其雄厚的贷币资本和活跃的商业贸易活动，成为那个时代新兴资产阶级的代表人物。商业资产阶级要求借助国家力量摆脱教会、地主、城镇封建行会对扩大市场活动的限制、割据和障碍，极力主张国家对经济的全面干预。早期重商主义主张使用行政和法律手段来干预金银的流动和商品贸易。禁止货币输出，在贸易中多卖少买或不买。晚期重商主义不仅要求政府制定有利于本国贸易的法律、法令和统一关税来保护商业资产阶级的利益。还要求政府直接参与商业贸易，包括组织生产一些转换回更多金银的产品。17世纪后半期，随着工厂手工业向机器大工业过渡。自由放任主义逐渐取代了重商主义。亚当？斯密在1776年发表的《国富论》中提出，要实现国民经济尽可能高速而均衡的增长，唯一的出路就是取消政府的各项干预措施，实现自由放任，建立自由，在国内实行自由经营和自由竞争，在国际间实行自由贸易。政府的作用只限于三个方面：“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会上各个人，使社会上任何人不受他人的侵害中压迫。这就是说，要设立严正的司法机关；第三，建设并维护某些公共事业及某些公共设施(其建设和维持绝不是为着任何或任何少数人的利益)，这种事业和设施，在由人社会经营时。其利润常有补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费”20世纪70年代以后，西方国家出现了以低经济增长、高通货膨胀、财政赤字和高失业率为标志的“滞胀”现象。人们开始对凯恩斯主义为代表的政府干预主义进行批判。出现了现代货币主义学派、供给学派、公共选择学派、新制度学派等自由主义经济学派。这些学派都攻击凯恩斯主义的政府干预主张，分析政府干预行为的局限性和政府失效的原因，要求限制甚至取消政府干预。
　　(二)政府干预主义的现时行政意识基础
　　目前，正处于由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，这场深刻的体制变革与创新过程中，政府干预又具有的新的内涵和意义。一方面，市场经济本身固有的自发性、滞后性等缺陷与其调节机制的失灵为政府干预经济活动让出的空间。政府的宏观调控已成为市场经济体制不可或缺的一部分。另一方面，政府对经济活动干预存在一个度的问题，“守夜人”模式的无为干预与“管家婆”模式的全面干预都会使政府陷于失灵的状态。在理论上，计划经济体制转型为市场经济体制必然伴随着政府职能与经济运行二者关系的本质性转变，即政府南计划经济体制中的全能政府转变为市场经济体制中对市场运行“服务有限型”政府。
　　
　　二、利益配置不舍理的社会经济基础
　　
　　所谓利益配置不合理是指经济利益不均衡的状况，它是市场机制不完善的产物，也是近年来行政垄断产生的根本原因。转型时期的权力格局导致了利益配置的不合理，而利益配置的不均衡又催生了行政性分利集团，而行政性分利集团的产生构成了行政垄断产生的前提。权力和利益不可避免的关联在一起，利益是权力的衍生物，年益是权力关注和作用的对象。传统体制下的政府是万能政府，权力、经济权力和社会权力集中于政治领域，整个社会高度政治化。在国家与社会的关系上表现为：国家权力缺乏必要的约束，扩张过度，而社会权力相对萎缩。在中央与地方关系上表现为各级地方政府似乎是中央政府的延伸机构，虽然由于体制危机和失效而在中央和地方之间进行行政性分权，但其结果是加剧了中央和地方权力关系的复杂性，在中央与地方关系调整上，中央政府始终占据主动地位。二十多年的改革中，地方政府向市场、企业转移部分权力，又其自身又拥有部分市场主体的权利和利益。现实的权力格局使得地区、部门利益日趋突出，地方和部门政府实际上沦为地方和部门年益的代表者，保护本地方、本部门企业就是保护地方税收和部门利益，行政垄断的背后就是

赤裸裸的经济利益。加之长期以来由于政府干预和分配规则不当形成的各地方、部门间利益分配不均。使得各地方、部门不得不自己重视自己的财政收入。而本地区、本部门企业的经营好坏，直接影响到财政收入的高低，这种企业效益与财政收入高低的关联性，使企业的生产经营成为政府必须关注的一个重要同题。具体而言，地方政府不能不重视地方的财政收入，因为本地产品的销售情况直接关系到地方财政与企业的生存、职工福利，因而从本地区的利益出发，地方政府对自己有竞争的商品希望打出去，占领的市场越大越好，对自己无竞争力的商品则希望保护起码的市场范围，于是便在辖区内运用行政权力加以保护。当企业在竞争中缺乏竞争力、经济效益受到威胁时，地方政府、部门往往不是帮助企业通过正确的市场决策增强竞争能力，尽快适应市场，而是用行政命令的方式限制、排斥或者妨碍外地同类企业或部门外企业参与竞争。值得注意的是，目前地方、部门利益在不断强化过程中又同时出现了分散化的倾向。利益独立开始向政府、政府部门的各个具体部门及各部门的各个层轻渗透。地方有地方利益，地方备部门有各部门的利益，同一地区不同级别的政府或部门也有自独立的利益，这将会导致更加复杂的行政混乱和更加复杂的垄断态势。

　　三、有效控制缺失的法制基础
　　
　　分析法学家在研究人的行为动机时，提出了行为成本与预期收益的理论。依据他们的研究，我们可以推断出：要对人们的某种行为进行控制，必须减少这种行为的预期收益，使从事这种行为的人得不偿失。行政垄断在我国不断蔓延的原因之一就是搞行政垄断的收益大于成本。要有效的控制行政垄断，就必须设置相应的法律制度，加大行政垄断实施者的成本，减少其预期收益。当预期收益等于或小于成本时。行政垄断行为才会得到有效控制。
　　1、现行《反垄断法'对行政垄断控制不足的法制基础。《中华人民共和国反垄断法》(以下简称反垄断法)经十届全国人大常委会第二十九次会议于2007年8月30日下午表决通过。将自2008年8月1日起施行。这部素有“经济宪法”之称的法律的出台被民众寄予高度期望，其中关于行政垄断的问题也再次引发社会公众的强烈关注。行政垄断是政府及其所属部门或授权的单位凭借行政权力扶持或培植一定范围的经营者。使之限制竞争形成垄断的状态和行为。《反垄断法》中第五章“滥用行政权力排除、限制竞争”中第32-37条计6个条文对行政垄断的基本类型予以明确。其中包括限定提供商品、妨碍商品流通、排斥或限制招标投标、排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构、强制经营者从事垄断行为及立法性行政垄断等几种类型。立法就行政垄断类型的明确对于预防和制止行政垄断行为。保护市场公平竞争，提高经济运行效率。维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康会起到重要作用。但新出台的《反垄断法》中关于行政，垄断的规制的还是存在一定的缺陷，表现在如下方面：其一。立法的内容存在一定的疏漏。该法所列举的六种行政垄断的情形并不能囊括所有的行政垄断的形式。而同时为立法列举所遗漏的情形，又不能以该法第三条的规定予以规制，这就造成了立法的空白和飞地。其二，忽视行政垄断规制的体制性因素。在《反垄断法》中对于行政垄断的违法行政行为只作了禁止性的规定，而没有涉及避免违法行政行为出现的行政体制进行根本性的纠正，如此仅涉及垄断的现象和表面。却未从根本上动摇行政垄断存在的根基。其三，忽视了行政垄断规制的行政性质。行政垄断是依靠政府的行政权力形成的，并依靠行政组织和行政手段推动的，其危害性远大于一般的经济垄断。因此反行政垄断应以限制行政权、规范行政权为目标，其中至少是经济性和行政性并举。
　　2、执法分散主义的法制基础。行改法制在我国并不是普遍熟悉的名词，是近年来社会主义法制逐渐完善和发展过程中的产物。行政法律的制度化、体系化更是近两三年的事情。由于受市场机制、利益多元化、竞争原则等的冲击。使本来就体系化程度不高的行政法制受到了强烈的冲击。地方化、区域化、分散化、多样化的行政法制观念几乎占了主导地位，与之相适应，行政法制统一和行政规则亦被忽视。此种弊端表现在行政执法中行政权的松散化。行政权的行使有两种变态倾向：一是行使过程中的过分集中倾向，其主要表现在全国及其行政大系统只强调一个独立的行政人格，行政管理活动过程中的决策、执行、咨询、监督没有明确的功能上的划分和组织上的划分。二是行使过程中过于分散的倾向，表现为政出多门，行政决策没有前后连贯性，行政执法中此一标准彼一标准，管理对象难以适从。这两种倾向都有害于行政管理和人为地降低行政权的质量。市场经济在我国推行之前，尤其在改革开放之前我国行政权的弊病主要表现为前者，而在市场经济全面推行以后，分散化则是我国行政权的主要弊端，此种分散化的倾向使行政权具有强烈的松散性和混乱性。市场经济是多样型、竞争型、多元型的经济形态，但不能因此形成错误认识而否认行政权的体系性和统一性。经济形态和对之起规制保障作用的行政形态、法制形态是完全不同的两个事物，经济上的分散并不等干法制也必须分散，经济上的多元化绝不必然导致行政管理的多元化。行政管理主体作为竞赛规则的制定者和裁判者应保持一种恒定化状态，不可瞬息万变，否则竞争参与者失去了约束或限制的相应标准。近年来，我国不断滋生和漫延的各种形式的行政垄断事实充分说明行政法制体系、行政执法的分散化、松散化已达到相当程度。