政府在公平效率中的职能探析
关键词:政府 公平 效率 职能
论文摘要:政府在公平效率中的职能不仅仅是调节收入分配,维护结果意义上的公平,它还包括更多的内容。从公平的内涵看,政府的职能包括三个方面:维护起点的公平、权利平等;维护过程、规则的公平,机会均等;维护结果的公平、收入与贡献相符。从效率角度看,政府职能包括两项基本内容:纠正市场不灵、弥补市场缺陷和效率损失,以及实现社会效率最优。
一
公平与效率之间的权衡被喻为社会生活中最大的抉择。它既要充分保障市场的效率又要满足社会成员平等分享社会产出成果的诉求。在西方的理论体系中公平效率两者是矛盾的、此消彼长的关系,效率和分配不公是市场机器的两个产出物。因此,为了缓解社会阶层之间的矛盾,减少贫富差距,维护社会稳定,必须借助一种强力来干预市场分配的结果,因而作为强权代表的政府理所当然的成为了这一职能的承担者,肩负起社会稳定器的作用。政府在公平效率中的职能问题也就应运而生了。
然而笔者认为政府在公平效率中的职能远大于此。任何理性的政府在公平效率的抉择问题上,它的既定目标必然包括两个方面:(一)要维护公平;(二)要保障效率的增长。
从维护公平方面来看,公平包括以下的层次和内容。弗里德曼在《自由选择》一书中把公平理解为三个层次:“第一层是上帝面前的平等即权利的平等、面前人人平等;第二层是机会均等,即社会成员凭自己的能力追求自己的目标,谁也不应该受到专制障碍的阻扰;第三层是结果意义上的收入平等,即是要缩小社会成员之间的收入差距,实现收入水平的公正、平等。”[1]笔者认为这三个层次是公平内涵不可或缺的内容,而且三个层次之间是递进的关系,前一层次是后一层次的前提和基础。有了权利的平等才可能有机会的均等;有了机会的均等,收入的平等才成为可能。正如弗里德曼言语中所体现的那样西方民主原则和市场制度保障了第一层面和第二层面的公平。无论是美国的《独立宣言》还是英国的《权利法案》都从法律的高度保障了其民众权利的平等,法国的“天赋人权、自由平等”的理念更是成为西方价值体系的核心要件。权利的平等为社会成员处于同一起跑线提供了可能。社会成员之间权利平等谁也不比谁高,这就保障了起点意义上的公平。机会均等是公平的核心。它的基本内涵在于社会应该为每个公民追求自身利益、自我和自我完善,平等、公平地提供必要的机会和条件。阿瑟·奥肯在《平等与效率》一书中说过:“源于机会不均等的经济不平等,比机会均等时出现的经济不平等更加令人不能忍受。”[2]罗尔斯在其经典之作《正义论》中也说过:“职务和地位向所有人开放”。笔者认为机会均等既是西方市场机制发展的要求,同时也正是在市场制度中机会均等的原则得到了深化和保障。市场经济作为一种交换经济,要求交易双方公平交易、诚实守信。同时市场经济又是一种自发运行的经济,它由物质利益诱导,受看不见的手牵引,实现资源配置的最优、效率的最大。它崇尚自由竞争,排斥权利的侵犯和干预。在市场中,人人都是公平的,“每个人都可以自由做任何生意,从事任何职业,购买任何财产,只需要得到交易对手的同意。”[1]西方市场经济机制设置与机会均等的原则是有机融合在一起的。市场经济的设置、运行要求机会均等作保障,每个人都参与到市场当中,同时市场的运行又深化了机会均等的内容。完整意义上的市场经济必然是与真的意义上的机会均等相契合的。作为收入分配的公平,在西方是颇受争议的。一些人反对政府干预收入分配的任何尝试和变革,他们顽固坚守“自由放任”的神圣教条;另一些人则主张国家应该对收入分配进行积极的干预和调节,以缓解贫富差距、阶层之间的矛盾,帮助穷人和极端贫困者。西方福利国家的兴起即是明证。综上,从公平的内涵来看,政府维护公平的职能远远大于单一的减少贫富差距,维护收入分配公平这一层面,它还必须包括维护起点上的公平以及规则上的公平两个内容。
二
如前所述,我们知道任何理性的政府在公平效率的抉择问题上,它的既定目标必然是一方面使效率最大,另一方面使社会成员最大限度的感受到公平。在西方理论界的视野中,这两个目的是难以同时实现的,他们一般将公平与效率视为鱼与熊掌,认为两者是此消彼长的关系,一方的增长必然会导致另一方的缺失。这种观点无论在逻辑推导还是在实践中都证明是错误的,公平与效率两者应该是统一的,不存在两难选择。
首先,笔者认为起点的公平、机会均等,过程规则的公平毫无疑问是与效率统一的,它们之间是正向增长的关系,更准确的说起点的公平和机会均等是效率的保障。而结果意义上的公平,笔者认为应该包括两个层次的含义:(一)对于个人来说是个人的贡献与其收益相对称;(二)对于社会来说,是社会成员收入总体水平差距较小,但不是绝对的均等。第一层次的收入公平必然是与效率统一的,对于第二层次的公平,笔者认为也是与效率相统一的。在人类社会迄今所历经的社会形态中,没有哪一种社会形态不存在社会成员之间收入高低悬殊的问题,而且所有的社会都有一个共同的取向,即在社会不断向前发展的过程中也在不断努力的增进收入分配的公平。人类社会不仅是一部效率增进史更是一部公平增进史。就社会发展与进步来说,结果公平的第二层含义其意义是根本的、不言而喻的。它一方面缓和了社会矛盾,使社会更趋和谐;另一方面它增进了社会成员的公平感、自豪感和责任心,从而促进了效率的增长。更重要的是,第二层次的结果公平是社会存在的基石,忽视它必然会危及社会的生存与延续。社会都难以延续,效率又从何言起呢?可见,从这一角度看,公平与效率也是统一的。值得注意的是,对于效率的认定,西方理论界通常将其定义为投入与产出之比。例如,奥肯在《平等与效率》中将其定义为:“效率意味着从一个给定的投入量获得最大的产出。”另外,萨缪尔森在其巨作《经济学》中则将效率定义为:“最有效地使用社会资源,以满足人类的愿望和需要。更准确的说,在不会使其他人的境况变坏的前提下,一项经济活动如果有可能增进任何人的经济福利,那么该活动就是有效的。”[3]这也即是常说的“帕累托最优”。不难看出,西方在界定效率概念时一般都只局限于经济领域,然而社会本身也应该是一个效率主体。因而、文化等社会构成要素也是有效率标识的。收入分配的公平在经济层面上可能导致某些效率的损失,然而在社会整体意义上这种损失得到了补益,总的来说,社会效率是增进而不是减少了。
因此,对于公平与效率两者关系的认定从某种意义上决定着政府在公平效率中的职能。西方将二者认定为矛盾,他们认为效率是自由市场的使命,而公平是政府的职能。从效率与公平统一的角度来看,市场和政府共同推动着效率的增长,也增进着公平。由于效率和公平的统一,政府在增进公平时,也必然会带来效率的提升。在市场制度中,市场在资源配置中起基础性作用,经济运行主要依靠市场上的价格信号,通过价格杠杆,供求关系变化调整达到均衡。人类社会迄今所历经的所有经济类型中,市场经济表现出了最旺盛的活力,它所创造的经济成就也是其它经济所难以比拟的。笔者认为市场经济至今已远远的超越了其奠基人亚当·斯密所确立的信条。意义上的市场经济必须要借助政府的力量纠正市场失灵。诚然,政府也不可能必然纠正所有的市场不灵,但是实证表明,政府在市场力所不及的某些领域有着无法比拟的优势。在西方,政府和市场如同公平与效率一样都是最基本的理论问题,而且界定困难。回答政府和市场的边界在哪里如同回答奥肯的漏桶要漏出多少的水才能达到公平与效率的均衡一样困难。然而把政府和市场相结合总是比将二者相对立的要好,这同公平与效率也是一样。打个比方,社会好比是经济市场“地基”与政府“上层建筑”的统一,只有这二者良性互动,社会才能得以生存与发展。尽管自由放任的市场教条在现代意义上有些褪色,然而在许多经济层面上它仍然发挥着魔幻般的效力。而我们在经济的基本层面上,要充分依赖的也正是市场这种效力的发挥,市场经济的高效也正是以此为基础的。政府在经济领域的舞台是有限的,而且舞台的设置也不是直接的。如同公平效率探讨中那样,尽管政府也是效率增进的主体,但是在经济层面上,市场才是效率的主要来源。
三
前述两部分我们探讨了三个问题:1、从公平的内涵来看,政府在公平效率中的职能应该是多元的,至少包括三个方面,涵盖公平三个层次的内容;2、不同的公平效率观决定着政府在公平效率问题中的不同角色扮演;3、公平与效率应该是统一的,政府既是效率增进的主体,也是公平的维护者。只是单从经济层面看,市场才是效率最大的供给者,而政府的效力在于纠正市场不灵,弥补市场缺陷。本部分主要概括政府在公平效率中的具体职能。
还是从文题中,我们对理性政府在公平效率抉择问题上的理性目标讲起。理性政府在公平效率的抉择问题上,它的既定目标必然是两个:(一)维护公平;(二)促进效率的增长。
从维护公平的角度看,政府的职能包括三个层面:
1、维护起点公平、权利平等;
2、维护过程、规则公平、机会均等;
3、维护结果公平,收入与贡献相符,社会成员收入差距合理。
从保障效率的角度看,政府的职能包括二个层面:
1、从经济层面看,政府的职能在于纠正市场不灵,弥补市场缺陷和效率损失;
2、从社会层面来看,政府必须保障社会效率的最优。体现在:在非经济领域实现效率最优,在经济与非经济领域的抉择中实现效率最优。
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[1] 米尔顿·弗里德曼,罗斯·弗里德曼·自由选择[M]·北京:商务印书馆,1982
[2] 阿瑟·奥肯·平等与效率[M]·北京:华夏出版社,1999
[3] 萨缪尔森·经济学[M]·北京:华夏出版社,1999
[4] 米尔顿·弗里德曼·资本主义与自由[M]·北京:商务印书馆,1986
[5] 何怀宏·公平的正义[M]·济南:山东人民出版社,2002
